Är platt skatt lösningen på brant skatt?

Platt skatt (”flat tax rate”) har den senaste tiden förts fram som ett eftersträvansvärt skattesystem för Sverige. Bakgrunden är att flera nya EU-stater har infört platt skatt, vilket enligt förespråkarna har lett till ökad tillväxt samtidigt som skatteintäkterna varit oförändrade eller till och med ökat. Införandet av platt skatt i de nya EU-staterna har lett till att diskussionen om risken med en allt större skattekonkurrens inom EU fått en ökad aktualitet. Frågan är vad en ökad skattekonkurrens kan betyda för Sverige och om Sverige ska följa de nya EU-staternas exempel och införa platt skatt.

Den svenska diskussionen om platt skatt rör sig på flera olika plan och är svår att följa. Därför är syftet här att försöka bidra till ökad klarhet och att besvara frågan om ett system med platt skatt verkligen utgör ett alternativ för Sverige. Analysen avgränsas till inkomstskatten. Artikeln bygger i huvudsak på tidigare analyser presenterade i SACO-rapporten ”Brant skatt – skatten på arbete” (2005).

1 Platt skatt i den svenska inkomstskatten

Med platt skatt avses, något förenklat, att alla inkomster oavsett inkomstslag beskattas med en och samma skattesats. Undantag, avdrag och särregler slopas. Ibland tolkas platt skatt som låg skatt, men en platt skatt kan vara hög eller låg. Ofta förutsätts skattesatsen dock vara låg eller åtminstone lägre än skattesatsen i nuvarande system. För inkomstskatten betyder platt skatt att alla inkomsttagare ska betala samma andel av sin inkomst i skatt. Begreppet platt skatt är långt ifrån entydigt. I den svenska diskussionen förekommer flera olika varianter av platt skatt. Nedan lyfts tre varianter av platt skatt fram.

1. En helt platt skatt. Varianten innebär att alla inkomster beskattas med samma skattesats, d.v.s. samma skattesats på den första som på den sista intjänade kronan.

2. En platt skatt med inkomstgräns eller avdrag. Varianten innebär att inkomster över en viss inkomstgräns eller efter avdrag beskattas med en och samma skattesats.

3. En platt skatt med inkomstgräns eller avdrag och som är förenlig med kommunalt självstyre och kommunal beskattningsrätt. Varianten innebär att inkomster över en viss inkomstgräns eller efter avdrag beskattas med olika skattesatser beroende på i vilken kommun inkomsttagaren är bosatt.

Det råder stora skillnader både vad gäller principer och effekter mellan de tre varianterna. En helt platt skatt är ett helt annorlunda system jämfört med nuvarande skattessystem. Den andra varianten av platt skatt liknar nuvarande skattesystem, men avviker i och med en enhetlig skattesats. Den sistnämnda varianten avviker minst från nuvarande system. Platt skatt i denna variant innebär slopad statlig inkomstskatt.

2 Effektivitets- och rättviseargument

Den viktigaste uppgiften för skattesystemet är att finansiera offentliga utgifter (fiskal uppgift). Andra uppgifter är att bidra till samhällsekonomisk balans (stabiliseringspolitisk uppgift), att fördela resurser effektivt (allokeringspolitisk uppgift), samt att fördela inkomster rättvist (fördelningspolitisk uppgift). Platt skatt kan, liksom alla andra skattesystem, relateras till och värderas enligt dessa uppgifter.

Enligt ekonomisk teori ger skatter, i större eller mindre utsträckning, upphov till olika störningar i ekonomin. En skatt riskerar att snedvrida val, beteenden och beslut hos individer och företag i förhållande till vad som skulle ha gällt i frånvaro av skatter. Man brukar tala om skatternas direkta kostnader (själva skatteuttaget) och indirekta kostnader (samhällsekonomiska kostnader i form av snedvridningar och andra kostnader). De flesta skatter medför både direkta och indirekta kostnader. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig s.k. klumpsummeskatter, d.v.s. att skatten är lika stor oavsett inkomst. Med klumpsummeskatter uppstår endast direkta kostnader. Klumpsummeskatter medför således inga störningar. Av bl.a. rättviseskäl anses dock klumpsummeskatter inte vara möjliga att tillämpa. Därför tas skatt i huvudsak ut på olika typer av transaktioner. Därmed skapas en s.k. skattekil (totala marginaleffekten på en extra arbetsinsats) genom att en skillnad uppstår mellan vad som är samhällsekonomiskt respektive privatekonomiskt lönsamt. De indirekta kostnaderna av en skatt är inte synliga och är svåra att bedöma. En effekt av en hög skattekil är att den minskar den totala efterfrågan i ekonomin. En hög skattekil påverkar också arbetsdelningen och specialiseringen i ekonomin. Ett klassiskt exempel är att läkaren bara behöver ha en fjärdedel av snickarens produktivitet (vid en skattekil om 75 procent) för att det ska löna sig för läkaren att göra ombyggnadsarbetet själv. En hög skattekil leder också till att svarta tjänster och byten av tjänster blir mer efterfrågade. Dessa snedvridande effekter medför överskottsbördor (förlusten av välfärd utöver den förlust som genereras av själva skatteuttaget). Även små effekter på arbetsutbud har stora samhällsekonomiska effekter i form av överskottsbörda. Av detta följer att beskattningen bör utformas så att den leder till små indirekta kostnader i form av snedvridningar och att överskottsbördan minimeras.

En platt skatt (vars skattesats också är låg) leder i teorin till lägre samhällsekonomiska kostnader för skatteuttaget. Skattekilar och överskottbördor förutsätts minska. Tillämpat på svenska förhållanden förutsätts platt skatt leda till att skattesystemet förenklas avsevärt och till att olika former av skatteplanering minskar. Inkomstomvandling från arbete till kapital blir mindre intressant om skattesatserna är ungefär desamma. Platt skatt leder (beroende på hur den utformas) till sänkt marginalskatt för alla inkomsttagare och förutsätts stimulera till högre utbildning genom att progressiviteten i skattesystemet slopas.

Det är viktigt för skattesystemets legitimitet att det upplevs som rättvist av flertalet skattskyldiga. Rättviseargument används ibland för att motivera platt skatt. Huruvida skattesystemet är rättvist eller skatterättvisa föreligger är dock beroende av vilka utgångspunkter och värderingar man har.

De flesta förespråkare för platt skatt anser att ett progressivt skattesystem är orättvist. I ett sådant system kommer den som tjänar dubbelt så mycket att betala mer än dubbelt så mycket i skatt. I ett platt system kommer den som tjänar dubbelt så mycket att betala dubbelt så mycket i skatt. Det anses rättvist, enligt samma förespråkare. Andra utgångspunkter och värderingar leder till motsatt slutsats. Både ett platt och ett progressivt inkomstskattesystem är dock förenliga med de grundläggande principerna om horisontell rättvisa (likar behandlas lika) och vertikal rättvisa (individer med större skatteförmåga ska betala mer i skatt).

3 Vad innebär platt skatt i praktiken?

Skatten på arbete (inkomstskatt och socialavgifter) står för ca två tredjedelar av de totala skatteintäkterna och en tredjedel av bruttonationalprodukten, BNP. Detta innebär att även små förändringar av beskattningen av arbete har en stor betydelse för de samlade skatteintäkterna. Ovan lyftes tre varianter av platt skatt fram: helt platt skatt, platt skatt med inkomstgräns eller avdrag och platt skatt med inkomstgräns eller avdrag och som är förenlig med kommunalt självstyre och kommunal beskattningsrätt. Vilka effekter skulle uppstå vid en övergång från nuvarande progressiva inkomstskattesystem till någon av dessa tre varianter av platt skatt?

I SACO-rapporten ”Brant skatt – skatten på arbete” analyseras effekterna av ett helt platt inkomstskattesystem med hjälp av s.k. mikrosimulering under förutsättning att systemet ska generera lika stora skatteintäkter som nuvarande system. Den skattesats som krävs för detta uppgår till 31,60 inkomståret 2005 vilket, sammanträffande nog, motsvarar medelutdebiteringen för kommunal inkomstskatt samma år. Effekterna av det slopade grundavdraget och den slopade statliga inkomstskatten går åt olika håll och tar ut varandra. En annan effekt är att de inkomsttagare som i nuvarande system inte betalar skatt eller betalar relativt lite i skatt med ett system med skatt från första kronan skulle beskattas hårdare. Med ett helt platt system uppstår en kraftig omfördelning av skatteuttaget och av marginalskatten. Skatteuttaget och marginalskatten ökar för många låg- och medelinkomsttagare. Marginalskatten höjs exempelvis med ca 5 procentenheter för de inkomsttagare som i dag befinner sig i det inkomstskikt där grundavdraget trappas upp. Skatteuttaget och marginalskatten minskar däremot för höginkomsttagare när den statliga inkomstskatten slopas. Beskattningens tyngdpunkt förflyttas bakåt i inkomstskalan. Med tyngdpunktsförskjutningen i skatteuttaget följer en kraftig inkomstomfördelning och inkomstojämlikheten ökar (mätt i Ginikoefficient). Skattesatsen blir onekligen hög. Men varför inte åstadkomma en lägre skattesats som minskar skatteuttag och marginalskatt? En sänkning av skattesatsen är kostsam. Om man vill åstadkomma en skattesats om 25 procent krävs offentliga besparingar i storleksklassen 90–95 miljarder kronor, allt annat lika.

Om den andra varianten av platt skatt med en skattefri del eller någon form av avdrag istället skulle införas (i syfte att minska skatteuttaget och marginalskatten i lägre inkomstskikt) måste skattesatsen höjas betydligt över 31, 60 för att vara finansierad. Avsteg från en helt platt skatt leder, ironiskt nog, till att det platta systemet får ett visst progressivt inslag.

Om den tredje varianten av platt skatt med inkomstgräns eller avdrag och som dessutom är förenlig med kommunalt självstyre och kommunal beskattningsrätt skulle införas ökar komplexiteten ytterligare. Platt skatt betyder då inte en enhetlig skattesats, utan 290 enhetliga skattesatser. I praktiken blir det färre skattesatser, eftersom det förekommer identiska skattesatser mellan olika kommuner. Spridningen i skattesatser skulle under alla omständigheter bli stor. Den enhet liga skattesatsen skulle variera mellan 28,89 och 34,24 procent under 2006 (d.v.s. med hela 5,35 procentenheter) beroende på i vilken kommun inkomsttagaren är bosatt.

Om platt skatt skulle införas i Sverige är den sistnämnda varianten mest sannolik. Det är samtidigt svårt att se att denna variant av platt skatt på något avgörande sätt skulle skilja sig från nuvarande system när det gäller möjligheterna att motverka kommunala skattehöjningar.

De närmaste åren förefaller den ekonomiska situationen i kommunsektorn vara god och behovet av att höja skattesatserna vara relativt litet. På längre sikt är dock trenden mot höjningar tydlig. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen har ökat med 1,60 procentenheter under perioden 1991–2005, vilket har pressat upp marginalskatten. Den kommunala inkomstskatten utgör den största komponenten i marginalskatten. Det finns skäl att anta att den genomsnittliga kommunala skattesatsen kommer att fortsätta att stiga. Stigande utgiftstryck på kommunal nivå gör att skatteuttaget förväntas öka och den högsta genomsnittliga marginalskatten kan närma sig 60 procent inom några år, enligt SNS. I Svenska Kommunförbundets långtidsutredning beräknas den genomsnittliga kommunala skattesatsen passera 50 procent omkring år 2040 (den högsta marginalskatten uppgår då till 75 procent) för att omkring år 2095 närma sig 70 procent (den högsta marginalskatten börjar då närma sig 100 procent). Prognosen är att betrakta som ett räkneexempel. Räkneexemplet tydliggör dock det underliggande problemet med finansieringsbehov av välfärdstjänster. I finansdepartementets långtidsutredning 2003/2004 görs bedömningen att oförändrade skattesatser räcker för att upprätthålla dagens kvalitetsnivå inom de offentliga välfärdssystemen, men att det inte finns utrymme för ambitionshöjningar. Med ökade inkomster och förändrade demografiska förutsättningar ökar efterfrågan på välfärdstjänster, vilket skapar ett ökat tryck på de kommunala skattesatserna. Bland förespråkarna för platt skatt finns en stark tilltro till s.k. dynamiska effekter. Dessa effekter skulle behöva vara starkare än kostnads- och efterfrågeutvecklingen av offentliga välfärdstjänster för att skattesatserna inte ska behöva höjas. Ett problem är att ingen med säkerhet vet om dynamiska effekter finns, när de i sådana fall inträffar och hur stora dessa effekter kommer att bli.

En kommun bär i nuvarande system inte den fulla samhällsekonomiska kostnaden av sin egen skattehöjning, utan kostnaden vältras över på samtliga kommuner. Utformningen av skattesystemet och det kommunala inkomst- och kostnadsutjämningssystemet riskerar att ge ineffektiva kommunalskatter. Sammantaget innebär det svaga drivkrafter till att avstå från att höja den kommunala skattesatsen.

Med denna variant av platt skatt förändras inte incitamenten till att hålla tillbaka höjningar av de kommunala skattesatserna. Det innebär att platt skatt, förutom att teoretiskt kunna bestå av 290 olika skattesatser, också kommer att bestå av skattesatser som kontinuerligt höjs.

Olika prognoser visar således på en kontinuerlig ökning av skattesatserna i den kommunala inkomstskatten. Grundavdraget syftar numera i allt väsentligt till att motverka uttaget av kommunal inkomstskatt. Grundavdraget har förändrats i flera avseenden sedan skattereformen 1990/91. En tyngdpunktsförskjutning har ägt rum från syftet att utgöra ett schablonavdrag till att reducera skatten för personer med låga förvärvsinkomster. Samtidigt har grundavdragets karaktär förändrats i och med att det särskilda grundavdraget och den tillfälliga skattereduktionen för låg- och medelinkomsttagare inkorporerats i grundavdraget. Grundavdraget har därmed kommit att breddas och omfattar numera samtliga inkomsttagare. Avdraget har blivit tekniskt mer komplicerat, samtidigt som dess karaktär har blivit mer diffus.

Vissa förespråkare för platt skatt vill höja grundavdraget och förändra dess konstruktion. I olika sammanhang brukar påpekas att skatten vid låga inkomster är hög och att grundavdraget vid en internationell jämförelse är lågt. Detta tas till intäkt för att höja grundavdraget. Att möta kommunala skattehöjningar med avdragshöjningar förefaller inte vara en långsiktigt hållbar strategi. Redan i dag drar grundavdraget undan stora inkomster från beskattning och brister i träffsäkerhet. Skattesänkningar kan, förutom genom skattereduktioner, åstadkommas genom grundavdragshöjningar eller genom lägre skattesatser i den kommunala inkomstskatten. Effektivitetsskäl talar för att skattesänkningar i första hand bör åstadkommas via lägre skattesatser.

Med en platt skatt på inkomster är det svårt att motivera att progressiviteten i socialavgiftssystemet ska vara kvar. Systemen blir i sådana fall inkongruenta. Socialavgifterna finansierar förmåner (socialförsäkringar). En försäkring består av både avgifter och förmåner. Det ska finnas ett tydligt samband mellan avgifter och förmåner för att en försäkring ska sägas vara försäkringsmässig. I annat fall är det fråga om en skatt. I socialavgiftssystemet finns tak över vilken avgifter inte genererar ytterligare förmåner (i detta sammanhang bortses från det faktum att socialavgifterna också innehåller andra komponenter som är att betrakta som skatt). Att avgifter tas ut över taken utgör, tillsammans med den statliga inkomstskatten, de huvudsakliga progressiva inslagen i det samlade skatte- och avgiftsuttaget på arbete. Om inga avgifter längre tas ut över taken leder detta till ett avgiftsbortfall i storleksordningen 35–40 miljarder kronor (ungefär lika mycket som kostnaden för att slopa hela den statliga inkomstskatten). Detta avgiftsbortfall måste rimligen hanteras genom förändringar av förmåner, höjda avgifter eller höjda skatter.

4 Platt skatt – relevant för Sverige?

Platt skatt har sina förtjänster, men är platt skatt relevant för Sverige? Det kan konstateras att inget av EU15 har infört platt skatt. Det har däremot flera av de nya medlemsstaterna. Det är inte särskilt förvånande. I dessa stater var skatteavvikelserna många, samtidigt som skatteuppbörden var relativt ineffektiv. Lite slarvigt kan man uttrycka det som att det fanns allt att vinna och knappast något att förlora vid en övergång till platt skatt. Mot denna bakgrund var det i högsta grad rationellt för Estland, Slovakien och andra nya medlemsstater att genomföra genomgripande skattereformer. I debatten om platt skatt sätts ofta likhetstecken mellan de genomförda skattereformerna och tillväxten i dessa länder. Sambandet är dock svårt att empiriskt belägga. Skattesystemets betydelse för tillväxten kan i själva verket vara överdriven. Andra faktorer kan vara viktigare för den tillväxt som ägt rum. Under alla omständigheter går det inte att reformera det svenska skattesystemet på basis av de erfarenheter som föreligger i de nya medlemsstaterna. Skillnaderna mellan de olika skatte- och välfärdssystemen är påtagliga.

Hur stort är stödet för platt skatt i Sverige? Inget av riksdagspartierna driver frågan om platt skatt, men Skattebetalarnas förening hänvisar till en TEMO-undersökning från 2004 som visar att 2 av 3 svenskar anser att det är mest rättvist att var och en betalar samma andel av inkomsten i skatt. När det gäller akademiker förefaller bilden vara annorlunda. SACO arbetar för att den s.k. 15/50-principen som antogs i samband med skattereformen 1991 ska återställas. Denna princip inne bär att högst 15 procent av inkomsttagarna ska betala statlig inkomstskatt och högst 50 procent i marginalskatt. I dag betalar ca 18 procent av inkomsttagarna statlig inkomstskatt och den högsta marginalskatten uppgår till ca 57 procent. 15/50-principen kan anses utgöra en legitim avvägning mellan skattesystemets allokerings- och fördelningsuppgifter. 15/50-principen förefaller ha ett stort stöd bland SACO-förbundens medlemmar. I SACO:s Akademikerbarometer 2-2005 framgår att en betydligt större andel av akademikerna föredrar ett progressivt skattesystem framför ett platt system. Stödet är dock inte utan reservationer. I Akademikerbarometern framgår att det finns ett starkt stöd för att progressiviteten ska vara begränsad. 71 procent anser (olika starkt) att höga skatter på arbete bör begränsas till så få inkomsttagare som möjligt. 92 procent anser (olika starkt) att man bör få behålla hälften av en löneökning.

För ett land som Sverige med hög skattekvot och höga välfärdsambitioner är det snarare mindre brant skatt än platt skatt som är relevant. Skattesystemets huvuduppgift är att finansiera offentliga utgifter. En helt platt skatt med exempelvis en skattesats om 25 procent och, i konsekvens med detta, ett slopande av avgifter över tak i socialavgiftssystemet leder till ett betydande skatte- och avgiftsbortfall i storleksordningen 125–135 miljarder kronor som måste hanteras på något sätt. Det är knappast troligt att dynamiska effekter uppstår i samma omfattning på kort sikt, utan det kommer att krävas betydande offentliga besparingar. Ibland ges förslag på hur platt skatt med en viss skattesats kan finansieras. De förslag på finansiering som vanligen brukar anges är antingen ganska svepande, typ minskning av företagsstöd med x miljarder kronor, eller utgör inga besparingar (exempelvis inom arbetsmarknadspolitiken där aktivitetsstöden föreslås minskas med y miljarder kronor, utan att kostnaden för arbetslöshetsersättning ökar i motsvarande utsträckning). Sammanfattningsvis, det är svårt att åstadkomma ett platt system som dels generar tillräckliga skatteintäkter, utan att skattesatsen (och marginalskatten) samtidigt blir för hög för många inkomsttagare och dels upplevs som rättvist av flertalet inkomsttagare. Platt skatt gynnar framför allt höginkomsttagare. Mot denna bakgrund är det märkligt att förslag om platt skatt möter mindre motstånd än mer modesta förslag om att återställa 15/50-principen och, som ett första steg mot detta mål, slopa det som fortfarande kallas värnskatt.

Mikael Halápi

Mikael Halápi är utredare vid Samhällspolitiska avdelningen på SACO.