Mervärdesskatt – arbetsprogram från EU-kommissionen

I artikeln refereras ett arbetsprogram från EU-kommissionen. Enligt programmet skall kommissionen under tiden fram till 1999 presentera ett stort antal förslag vars slutmål skall vara införande av det s.k. slutliga systemet på mervärdesskatteområdet inom EU. Detta system bygger bl.a. på en övergång från dagens destinationsprincip till ursprungsprincipen. De två huvudsakliga hindren för denna övergång lyfts fram, skillnaden i momssatser och clearingordningen.

Bakgrund

Mervärdesskatten är en av de få svenska skatter vars utformning i större omfattning direkt påverkas av EU. EU:s mervärdesskatteregler går i sin tur långt tillbaka i tiden, det första mervärdesskattedirektivet kom redan 1967, direktiv 67/227/EEG. Dagens mervärdesskattesystem bygger dock i grunden på det s.k. sjätte mervärdesskattedirektivet 77/388/EEG, i sin tur ändrat ett stort antal gånger.

EU:s slutliga mål på momsområdet har sedan lång tid varit att skapa en gemensam mervärdesskatt, där varje försäljning beskattas i försäljningslandet. Den s.k. ursprungsprincipen skall alltså tillämpas. Så var också avsikten inför den inre marknadens genomförande 1993. Redan i slutet på 1980-talet insåg man dock att målet inte skulle klaras i tid till 1993, främst beroende på skillnaden i skattesatser mellan medlemsländerna och misstron mot att en clearingordning skulle kunna fungera. Därför fick vi dagens s.k. övergångsordning.

Orsaken till att en clearingordning behövs är att mervärdesskatten i grunden är en konsumtionsskatt, momsen skall tillfalla det land där konsumtionen sker. Det skulle betyda att om ursprungsprincipen tillämpades, måste köparlandet på något sätt tillgodoföras mervärdesskatten. Medlemsländerna hade inför genomförandet av den inre marknaden redan fått erfarenhet av överföringar av mervärdesskattemedel över gränserna, genom systemet med återbetalning av mervärdesskatt till utländska företagare (trettonde mervärdesskattedirektivet, 86/560/EEG) och de erfarenheterna var inte uppmuntrande.

Av dessa skäl fick vi då övergångsordningen genom ändringsdirektiven 91/680/EEG, 92/77/EEG och 92/111/EEG. Övergångsordningen bygger som bekant på destinationsprincipen istället för på ursprungsprincipen. Förenklat betyder det att om exempelvis ett tyskt företag säljer till ett svenskt företag skall det tyska företaget inte debitera tysk moms, utan svensk. I praktiken tar dock det tyska företaget inte ut den svenska momsen, utan det är i stället den svenske köparen som betalar momsen till svenska skattemyndigheter. Principen är dock densamma.

Slutliga ordningen

Enligt artikel 28l i ändringsdirektiv 91/680/EEG till sjätte momsdirektivet skulle kommissionen senast vid utgången av 1994 presentera ett förslag till en slutlig ordning för mervärdesskatten. Så skedde nu inte, de ovan nämnda problemen var alltför stora. I stället presenterades i november 1994 en förenklad variant, en rapport över hur övergångsordningen fungerar, Report on the operation of the transitional arrangements, COM 215 (94).

Av denna rapport och av erfarenheter på lokal nivå i medlemsländerna framgår klart att huvudmålet med den gemensamma marknaden långt ifrån har uppnåtts, att skapa en marknad utan hinder för den fria rörligheten av varor, människor, tjänster och kapital.

Kommissionens arbete har därför fortsatt. Till en början med att förenkla övergångsordningen. På så sätt fick vi ”förenklingsdirektiven” 94/5/EEG och 95/7/EG om begagnade varor, konstverk, samlarföremål och antikviteter resp. bland annat arbeten på lös egendom och vissa transporter. I arbetsprogrammet uttalas dock klart att det är slut på förändringarna i det nuvarande systemet.

Arbetsprogram

Arbetet har nu manifesterats i ett arbetsprogram, A common system of VAT, A programme for the Single Market, COM 328 (96), som presenterades i juli i år.

I detta arbete på ett nytt system har man försökt att

1. förenkla administrationen av momsen, såväl för de skattskyldiga som för myndigheterna

2. se till att medlemsländernas momsintäkter inte går ner

3. se till att skatteundandragandet inte skall öka

4. se till att bibehålla neutralitet i beskattningen i termer av konkurrenskraft

Arbetsprogrammet inleds med en beskrivning av nuvarande system som minst sagt är negativ. Systemet beskrivs med orden att det är baserat på ett arv från det förgångna, baserat på den fysiska förflyttningen av varor i stället för på företagens redovisning. Vidare anges det vara illa anpassat till dagens utveckling av internationella tjänster.

Kommissionen fortsätter därefter med att översiktligt beskriva olikheterna i tillämpning mellan medlemsländerna och framhåller bl.a. att ministerrådet har beviljat 130 undantag från regelsystemet, utöver dem som medlemsländerna beviljat sig själva utan att ansöka om dem. Olikheterna har lett till många problem. Bland dem nämner kommissionen:

Krav på det nya systemet

Till följd av alla dessa problem måste det därför enligt kommissionen tas fram ett momssystem som uppfyller följande kriterier:

1. Det måste överge uppdelningen av den inre marknaden i 15 skatteområden

2. Det måste bli enkelt och modernt för att möta utmaningarna från 2000-talet

3. Det måste garantera lika behandling av alla transaktioner inom EU

4. Det måste leda till effektiv beskattning och kontroll

De självkontrollerande mekanismerna i systemet måste förbättras och förstärkas, liksom den klara ansvarsfördelningen mellan köpare och säljare. Köparen skall kunna visa på sin rätt till avdrag och säljaren skall kunna visa att han fakturerat rätt.

I det nya systemet måste enligt kommissionen som en hörnsten ingå en enda ”place of taxation”, det vi i Sverige i femte kapitlet ML kallar för omsättningsland. Varje företag skall beskattas bara på ett enda ställe, sannolikt i registreringslandet. Avsikten är att ett företag skall behandla inhemska försäljningar och försäljningar till företag i andra medlemsländer på exakt samma sätt. De skattskyldiga skulle därmed bara behöva hålla reda på två system, ett för försäljningar inom landet och inom EU samt ett för försäljningar till tredje land, i stället för minst tre som idag.

Eftersom det nya tilltänkta systemet i praktiken bygger på någon variant av ursprungsprincipen måste också korrekt fördelning av mervärdesskatten mellan köpare och säljare ske, dvs. köparlandet måste tillgodoföras momsintäkter enligt principen att dessa skall hamna i det land där konsumtionen sker.

Fördelningen mellan medlemsländerna blir självklart helt central i det nya systemet. Fördelningen av momsintäkterna måste av naturliga skäl kunna accepteras av samtliga inblandade medlemsländer och stora krav kommer därför att ställas på konstruktionen. Kommissionen föreslår att fördelningen inte skall ske på basis av inlämnade momsdeklarationer, utan på basis av statistik, BNP-statistik, konsumtionsstatistik m.m. I praktiken blir det fråga om att kommissionen tar hand om alla momsintäkter och fördelar ut dem på medlemsländerna, dock med en omedelbar preliminär fördelning.

Man kan uttrycka det så att i stället för som i dag där c:a 1 % av momsunderlaget är en skatt direkt till EU skulle i stället all mervärdesskatt betalas in till EU. Att vi redan idag har en EU-skatt beror för övrigt på att en del av medlemsavgiften (ungefär halva) tas ut som en procentandel av momsunderlaget. Detta underlag kan vi i princip inte påverka beräkningen av.

För att det tilltänkta systemet skall kunna fungera måste en långtgående harmonisering göras. I mycket hög grad gäller detta skattesatserna. Kommissionen aviserar emellertid att den kommer att föreslå, inte en enda skattesats, utan ett band inom vilket normalskattesatsen måste ligga.

Enligt dagens regler måste normalskattesatsen vara minst 15 %. Något tak uppåt finns inte. 15 % har idag Tyskland och Luxemburg. Högst skatt har Sverige och Danmark, båda 25 %. En inte alltför vågad gissning är att bandet kommer att börja över 15 % och sluta under 25 %.

I dag tillåts två lägre skattesatser än normalskattesatsen, givet att dessa ligger på minst 5 %. Dessutom finns, särskilt för de 12 gamla medlemsländerna, ett stort antal övergångsvis gällande undantag, vilka vanligen gäller så länge övergångsperioden är i kraft. Kommissionens självklara avsikt är att begränsa undantagen så mycket som möjligt.

Kommissionen anger dock att det inte bara är skattesatserna som måste harmoniseras. Även avdragsrätten, undantagen, behandlingen av mindre företag och andra speciella regler måste samordnas.

I det system kommissionen föreslår skulle en väsentlig biprodukt bli att det delvis krångliga systemet med återbetalning av moms till företag i andra länder skulle upphöra.

För att vara säker på att tolkningen av reglerna sker på samma sätt i medlemsländerna, föreslås vidare att mervärdesskattekommittén omvandlas från rådgivande till beslutande. Kommittén består av representanter för medlemsländernas regeringar, i praktiken tjänstemän vid respektive finansdepartement och tillämpande myndighet. Kommitténs uttalanden i är idag inte offentliga, men har ändå en viss, om än mer eller mindre informell, vikt i lagstiftningssammanhang.

Kommissionen överväger också att föreslå att mervärdesskattereglernas status ändras från direktiv till förordning. En förordning blir direkt gällande i varje medlemsland, den skall inte ens antas. Också beslutsprocessen övervägs, dvs. den eviga frågan om besluten skall vara enhälliga eller fattas med kvalificerad majoritet. I en framtid med kanske 27 medlemsländer är det svårt att se hur enhällighetskravet skall kunna förenas med krav på förändringar och därför kommer denna mycket svåra politiska fråga också att tas upp i den pågående regeringskonferensen, IGC 96.

Samtidigt kommer försök att göras att utvidga skattens tillämpningsområde så mycket som möjligt, allt i förenklingssträvande. Detta kan enligt kommissionen leda till att skattesatserna kan sänkas. En av grundpelarna i vår svenska skattereform 1990 lyfts alltså fram, bredare bas och sänkta skattesatser.

En fördel med ett mer samordnat system anges vara att möjligheterna till fusk minskar, bl.a. eftersom den mervärdesskattefria försäljningen mellan medlemsländerna tas bort. Samtidigt ökas möjligheterna för och kraven på att skattemyndigheterna i medlemsländerna samarbetar. Ett litet hot finns med i bilden. Om statistiken visar att något medlemsland inte sköter sig och tar in så mycket moms som det borde, kommer detta land att få mindre pengar i den slutliga fördelningen.

Det tidssatta arbetsprogrammet

I sin rapport har kommissionen som vanligt redovisat sitt mästerskap i att presentera långa och högtravande meningar, välmenande men faktiskt oftast mycket vettiga. Hur ser då det konkreta och tidssatta programmet ut, dvs. vad avser man att faktiskt göra och i så fall när? Tidpunkterna nedan avser, om inte annat sägs, den tidpunkt då förslag skall läggas fram av kommissionen, inte när de avses antas av ministerrådet.

Synpunkter

Den första frågan man ställer sig är naturligen denna. Kommer kommissionen att klara av att lotsa förslagen genom ministerrådet, särskilt med beaktande av att alla beslut där måste vara enhälliga? Det självklara svaret är att det blir svårt, främst med hänsyn till den skillnad i momssatser som idag existerar mellan medlemsländerna.

Det första testet på arbetsprogrammet blir nu under hösten 1996 när direktivförslaget om en begränsning av högsta tillåtna skattesats på 25 % skall behandlas. Politikerna i Sverige med den tillsammans med Danmark högsta skattesatsen inom EU är av naturliga skäl inte tilltalade av att begränsa sin handlingsfrihet utan att få något i gengäld. Vi har här i Sverige trots allt lärt oss en del förhandlingstaktik under de snart två åren som medlemsland. Den ansvarige danske ekonomiministern har för övrigt redan för flera år sedan uttalat att Danmark inte skulle tillåta en övergång till en ursprungsprincip så länge skattesatsskillnaderna är så stora som idag. Också i Frankrike, med en momssats på för oss blygsamma 20,6 %, är motståndet mot att överge den nuvarande ordningen starkt.

De länder som eventuellt skulle bli tvungna att sänka sina skattesatser får svårigheter, eftersom budgetsaneringsprocesser är i full gång i nästan alla medlemsländer inför anpassningen till EMU. Bara i Sverige betyder en procentenhets sänkning av momsen närmare 6 miljarder kronor. Även höjningar kan dock bli problematiska, eftersom de riskerar att dra upp inflationen.

Det är emellertid inte bara förlorade skatteintäkter som ställer till problem i Sverige och andra länder med hög skattesats. Om man går över till en ursprungsprincip eller något liknande så betyder det att försäljning från dessa länder missgynnas. Vid försäljning mellan mervärdesskatteskyldiga gör köparen en ränteförlust om han köper från ett land med hög momssats, allt annat lika. Vid en försäljning till icke mervärdesskatteskyldiga blir det än värre. Företag i länder med låga momssatser får en konkurrensfördel som riskerar leda till alltför stor inverkan på inköpsmönstren. Hur många procentenheters skillnad i momssats som går att leva med är svårt att säga, men helt klart är att 10 (som idag) är alldeles för mycket. Rimligen måste skillnaden ner till en god bit under fem procentenheter för att inte få negativa effekter.

Det andra av de två stora hindren för det nya momssystemet är fördelningen av momsintäkterna. Hur övertyga en finansminister att han inte skall få mindre momsintäkter än idag, om intäkterna skall baseras enbart på statistiska uppgifter? Stora krav måste ställas på att systemen blir robusta och tillförlitliga.

Om de två huvudproblemen, skattesatserna och clearingordningen, nu är så svåra att klara av, kan man ställa sig frågan varför man överhuvudtaget skall arbeta med ett nytt system? Skälet är att dagens system i första hand konstruerades för de vanliga enkla varuförsäljningarna, där en vara sänds direkt från tillverkaren till köparen. För dessa transaktioner fungerar systemet också oftast mycket väl.

En överraskning för de flesta inblandade var emellertid att den praktiska verkligheten i mycket hög grad inte såg ut på detta sätt. Varor köps och säljs i alltmer komplicerade mönster. Försäljningen av tjänster var betydligt större än väntat och utvecklas framför allt snabbt.

Med de mer komplicerade transaktionerna har stora företag idag problem, ibland mycket stora problem, med momsen på EU-nivå. För dessa företag är det dock oftast problem som det går att komma runt, om än till ibland betydande kostnader. Små och medelstora företags problem kan däremot leda till att affärer inte blir av eftersom administrationskostnaderna blir för höga. Med den vikt såväl kommissionen som medlemsländerna idag lägger vid små och medelstora företags möjligheter att växa och skapa sysselsättning är det därför förståeligt att den ansvarige kommissionären för den inre marknaden, tillika ansvarig för indirekta skatter, inte hade några större problem med att övertyga kommissionen i dess helhet om att arbetsprogrammet skulle antas.

För att målsättningarna med den inre marknaden skall uppnås, ett system med fri rörlighet för varor, människor, tjänster och kapital, måste därför momsreglerna förändras och förbättras. Fördelarna med ett nytt mervärdesskattesystem, eller i vart fall ett kraftigt förändrat sådant, är så uppenbara att förändringar måste komma. Frågan är bara när.

Eftersom de två huvudproblemen är så svåra att komma runt, särskilt skattesatsskillnaderna, är det enligt min mening sannolikt att först måste ekonomierna i medlemsländerna harmoniseras ytterligare, kanske via EMU. Först därefter kan momsharmoniseringen komma. Som alltid i EU-sammanhang är dock osvuret bäst. ”Bryssel” har överraskat förr, sällan dock genom att komma till beslut tidigare än aviserat. Ett alternativ kan trots allt kanske vara förändringar inom nuvarande system.

Gunnar Rabe

Gunnar Rabe är direktör vid skattepolitiska avdelningen vid Industriförbundet.