Ny folkbokföringslag

1983 års folkbokföringskommitté har nyligen avlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1990:50). Förslagen bygger till stor del på den utredning som kommittén redovisade i sitt delbetänkande ”Rätt adress” (SOU 1988:10).

Bosättningsbegreppet

Regeringens huvudfråga i kommittédirektiven gällde framförallt det ålderdomliga bosättningsbegrepp som präglar svensk folkbokföring. Begreppet har sedan länge fjärmat sig från den praktiska verkligheten. Det har distanserat sig från bosättningsbegrepp som präglar andra rättsområden. Framförallt har det blivit omöjligt för beslutsmyndigheterna att tillämpa det i praktiken.

Direktiven förutsätter därför att kommittén föreslår ett enda bosättningsbegrepp som i princip bör kunna tillämpas inom hela den offentliga förvaltningen och därigenom förenkla samhällets service till medborgarna.

Det nuvarande bosättningsbegreppet är knutet till den s.k. dygnsviloregeln. Den passade förvisso i det gamla bondesamhället. Egentligen var regeln antikverad i det framväxande industrisamhället som en relikt från det gamla bondesamhället redan då begreppet infördes genom 1894 års kyrkobokföringsförordning.

Många utredningar har gått bet på problemet att anpassa bosättningsbegreppet till samtida krav. Redan 1936 års uppbördskommitté sökte vägar för att reformera begreppet. Utredningar om detta har blivit en följetong utan att leda till resultat. Den fallna manteln från 1936 togs upp av 1944 års folkbokföringskommitté, som emellertid förde över de gamla reglerna till 1946 års folkbokföringsförordning. 1949 års folkbokföringssakkunniga avslutade aldrig sitt arbete och stafetten skickades vidare till 1958 års uppbördsorganisationskommitté. Dess utredningsarbete i denna del avslutades aldrig utan överlämnades till den år 1964 inrättade centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU). I sitt betänkande ”Ny folkbokföringsförordning, m.m.” (SOU 1966:16) ansåg sig nämnden ej kunna ta ställning till problemet. Inom CFU utarbetades sedermera en PM om det historiska bosättningsbegreppet. Det ledde till att hemvistsakkunniga tillkallades av regeringen år 1970. I ett digert betänkande (SOU 1976:39) kom äntligen ett förslag om ett nytt begrepp. Man skulle anses bosatt, där man har ”centrum för levnadsintressena” – eller som det uttrycktes i lagförslaget, där man ”har sin vardagliga vistelse”. Betänkandet remissbehandlades men ledde ej till lagstiftning. Hela ärendet överlämnades till 1983 års folkbokföringskommitté. Kommittén föreslår nu att dygnsviloregeln skall behållas!

Motiven härtill sammanfattas av kommittén på följande sätt

(1) – platsen för en persons regelmässiga dygnsvila är vad som kan betraktas som en persons hem

(2) – ett bosättningsbegrepp för folkbokföringen som inte grundar sig på dygnsvilan skulle med all säkerhet uppfattas som konstlat och därför bli mycket svårt för människor att acceptera

(3) – om ett nytt bosättningsbegrepp införs som medför en annan bedömning av många människors bosättning, kan detta få konsekvenser som är mycket svåra att överblicka. Folkbokföringen är ju grunden för så många olika rättigheter och skyldigheter.

(4) – det nordiska samarbetet på folkbokföringsområdet kan inte fortsätta i nuvarande form om grundprincipen i de svenska bosättningsreglerna blir en annan än den som tillämpas i de övriga nordiska länderna.

Några kommentarer:

(1) Här blandar kommittén samman orsak och verkan. Enligt modernt tänkesätt är det snarare så att man tillbringar dygnsvilan i sitt hem. Man behöver därför inte använda en föråldrad dygnsviloregel för att konstatera var hemmet är.

(2) Det är snarare konstlat att knyta bosättningsbegreppet till dygnsviloregeln. Den konkreta anknytningspunkten för gemene man är adressen: den adress man uppger för vänner och bekanta och för dem som ska sända post, dvs. postadressen. Man bör därför som huvudregel ange att en person anses bosatt på den fastighet dit han har sin postadress – om inte familjens bosättning talar mot detta.

(3) I den praktiska tillämpningen har folkbokföringsmyndigheterna vid flyttningsanmälan utgått från den postadress som den flyttande uppger i sin flyttningsanmälan.

Problemet kan förenklas. I normalfallet bör en person anses bosatt på den fastighet, dit han får sin post. I de undantagsfall en person vill ha sin post till en annan adress än där han har sitt hem får myndigheten i samråd med den flyttande överväga vilken fastighet som är hemmet. Det kan också vara fråga om en person som inte har något hem. I sådana fall är det ju rimligt att i folkbokföringen registrera den adress där man kan nå personen med post men enligt hitintills gällande regler – och enligt kommitténs förslag – folkbokföra honom under rubriken ”på församlingen skrivna”.

(4) Argumentet att dygnsviloregelns avskaffande hindrar internordisk samverkan saknar relevans. Finland har inte begreppet. I Norge och Danmark har begreppet betydelse som en anvisning endast vid fall av dubbel bosättning. I våra grannländer är det adressen som utgör anknytningsmoment för registrering i folkbokföringen.

Det är snarare så att vi skulle närma oss de nordiska bestämmelserna om vi likt dessa länder förbättrar adressbegreppet genom att även för flerfamiljshus komplettera adressen med en lägenhetsbeteckning.

1983 års folkbokföringskommitté har inte fullföljt direktivens riktlinjer om att finna en adekvat lagregel för att definiera bosättningsbegreppet. Kommittén väjer för svårigheten och har inte tillräckligt analyserat den praxis som de lokala folkbokföringsmyndigheterna tillämpar, nämligen att den anmälda adressen i en flyttningsanmälan anses grunda bosättning. Den är ju oftast beteckningen för den ”vardagliga vistelsen” enligt hemvistsakkunnigas terminologi.

I de nordiska grannländerna liksom i exempelvis Nederländerna, Tyskland och Österrike folkbokförs man på den adress där man bor och som man anmäler till folkbokföringsmyndigheten.

Det hade därför för den praktiska folkbokföringen varit av värde om kommittén äntligen – efter c:a 100 års utredningsarbete – vågat knyta folkbokföringen till adressen.

Detta hade också legat i linje med direktivens klara viljeinriktning, att ”folkbokföringen bör bygga på enkla rutiner både för allmänheten och myndigheterna. Målet måste vara att skapa en garanti för att folkbokföringen vid varje tidpunkt skall stämma överens med den verkliga bosättningen så långt som möjligt.” Så kan det bli med adressen som anknytningspunkt som ersättning för ett förlegat dygnsvilotänkande.

En annan fråga är hur man skall folkbokföra en person som har två eller flera adresser. Om man knyter bosättningen till adressen kan man som i andra länder bedöma var personen skall folkbokföras med ledning av uppgifter om familjens bosättning och/eller arbetets förläggning. I denna del har kommittén lyckats. Den har funnit enkla och lättillämpliga regler. Familjens eller en sambos bosättning blir härvid avgörande för registreringen. Dessa regler hade med fördel kunnat knytas till en huvudregel att man anses bosatt där man har sin postadress.

Flyttningskontroll

Ett av regeringens viktiga ändamål med 1983 års folkbokföringskommitté var att finna lätthanterliga regler för att komma tillrätta med s.k. ”skenskrivningar”. Sådana exemplifierades i direktiven. Skenskrivning har utnyttjats av personer som haft för avsikt att få lägre skatt eller orättmätiga sociala förmåner. Kommittén sökte i sitt förra betänkande belysa olika former av fusk med folkbokföringen. På grund av problemens art är det dock omöjligt att få en klar bild av dess verkliga omfattning. Man kan endast avläsa tendensen i detta avseende.

Kommittén tar emellertid ett stort steg för att förbättra folkbokföringens kvalitet samtidigt som den förbättrar individens integritet och förenklar anmälningssystemen både för enskilda och för fastighetsägare.

Fastighetsägarnas skyldighet att på eget initiativ göra bostadsanmälan försvinner. Kontrollen av folkbokföringen mot folk- och bostadsräkningarnas uppgifter tas bort.

Samtidigt får folkbokföringsmyndigheten laglig rätt att göra riktade kontroller, en sorts punktvisa revisioner av folkbokföringen.

Detta kan enligt kommittén ske genom att folkbokföringsmyndigheten skickar ut en datatryckt förteckning över de personer som är registrerade på en fastighet och samtidigt ålägger fastighetsägaren att eventuellt komplettera den.

I lagförslaget öppnas möjligheter att sanktionera försummelser med förseningsavgift och/eller vite.

Kommittén tangerar möjligheten att komplettera adressen med lägenhetsbeteckning i flerfamiljshus. Detta blir obligatoriskt för fastighetsägarna men frivilligt för den enskilde som anmäler flyttning.

Flyttningsanmälan

Flyttningsregistreringen snabbas upp. Flyttning ska fortsättningsvis anmälas inom en vecka efter byte av adress. Hitintills har anmälan kunnat ske muntligt, även per telefon. Kommittén anser att endast skriftlig flyttningsanmälan fortsättningsvis ska godtas.

Lagförslaget reglerar också vad som ska tas med i flyttningsanmälan. Det är rimligt. Det förefaller emellertid onödigt att belasta den enskilde med uppgiften om den nya fastighetens registerbeteckning. Den uppgiften kan kännas naturlig för den enskilde fastighetsägaren men är främmande för det stora flertalet som bor i flerfamiljshus eller för dem som är inneboende. Folkbokföringsmyndigheterna har register över adressernas officiella fastighetsbeteckningar, som kan läggas in i folkbokföringens planerade nya ADB-system.

Folkbokföringens kvalitet kan däremot bli avsevärt bättre om en för den flyttande mera närliggande uppgift blir obligatorisk, nämligen den av kommittén föreslagna fakultativa uppgiften om lägenhetsbeteckning. Den uppgiften torde oftast framgå av hyresgästens nyligen tecknade hyreskontrakt.

Kommittén har i detta avseende inte fullföljt direktiven som menar att ett system med lägenhetsnummer skulle kunna innebära att man folkbokförs på lägenhet i stället för fastighet. Man kan dock inte formellt folkbokföras på en lägenhet. Den är inte fast egendom.

Lägenhetsbeteckningen i flerfamiljshus är enligt min mening nyckeln till korrekt folkbokföring.

Försenad flyttningsanmälan sanktioneras enligt förslaget med förseningsavgift om 500:-. Försummelse kan medföra anmaning – även med vite. Uppsåtlig och grov oaktsamhet vid anmälan kan leda till bötesstraff.

Vid flyttning mellan Sverige och annat land föreslår kommittén en klar förbättring. Man ska anses bosatt i Sverige resp. utflyttad från landet om flyttningen beräknas medföra bosättning i det andra landet minst sex månader. Folkbokföringen bringas i överensstämmelse med vad som gäller för beskattning vid tillfällig vistelse resp. bosättning i annat land.

Många av de åtgärder som kommittén föreslår beträffande flyttningsanmälan, flyttningskontroll och sanktioner kan väsentligt höja folkbokföringens kvalitet. Det blir då bl.a. möjligt att genomföra allmänna folk- och bostadsräkningar utan att besvära allmänheten vart femte år med särskilda frågeformulär. Hushållsstatistiken kan helt bygga på en bostadsanknuten folkbokföring – ett önskemål som statsmakterna haft ända sedan regeringen år 1976 fastställde direktiv för kommittén med uppdrag att utreda frågan om behovet av framtida folk- och bostadsräkningar (FoB-utredningen; SOU 1978:79)

Mantalsskrivningen

Folkbokföringen har präglats av en onödig dubbelregistrering sedan 1544 – inte 1566 som kommittén påstår. Det var nämligen vid 1544 års riksdag i Västerås som Gustav Vasa påbjöd den första mantalsskrivningen och ålade prästerna att tillhandahålla kyrkoböckerna för mantalsskrivningen. Fram till 1967 skulle varje hushåll avlämna en mantalsuppgift. Häradsskrivaren genomförde årligen en mantalsskrivning, som också användes som kontroll av kyrkobokföringen. Genom 1967 års folkbokföringsreform avskaffades de årliga mantalsuppgifterna och mantalsskrivningen som en särskild förrättning. Sedan dess har i princip kyrkobokföringen den 1 november legat till grund för det följande årets mantalslängd.

I praktiken har mantalsskrivningen – som redan hemvistsakkunniga konstaterade – förlorat sin betydelse. Kommittén föreslår äntligen att den otidsenliga mantalsskrivningen helt försvinner.

Man sparar inte bara 44 helårsarbetskrafter. Man undviker också att belasta arkiven med tre mantalslängder för hela befolkningen varje år – en icke försumbar kostnad.

De rättsregler som varit förbundna med mantalsskrivningen kopplas enligt förslaget till den löpande folkbokföringen, i vissa fall till folkbokföringen per den 1 november året före det år rättsregeln skall gälla, som t.ex. i beskattningssammanhang. Kommittén har här anslutit sig till en linje som började tillämpas redan 1973 när rösträtten anknöts till kyrkobokföringen. Med anledning härav föreslår kommittén en rad följdändringar i ett antal lagar.

Byt term för folkbokföringen!

Kyrkobokföring har hittills varit en teknisk term för den löpande folkbokföringen hos pastorsämbetena. Mantalsskrivningen är termen för den periodiska årliga folkbokföringen hos de lokala skattemyndigheterna. Kommittén föreslår att ”folkbokföring” blir den tekniska termen för den löpande folkbokföringen.

Folkbokföring är ett tungt ord. I folkmun heter det inte att man är folkbokförd på en viss adress. Man säger att man är ”skriven”, vilket är en förkortning av begreppet mantalsskriven.

Skulle det inte vara en lämplig åtgärd att införa det gamla och mera folkliga begreppet ”mantalsskriven” och dess kortform ”skriven” för framtidens folkbokföring? Det kan ske samtidigt som den periodiska mantalsskrivningen upphör och den löpande folkbokföringen flyttas från Kyrkan till skattemyndigheten den 1 juli 1991. Det tunga ordet folkbokföringsregister kan också förenklas till det lättare ordet ”mantalsregister” eller ”folkregister”. Den senare beteckningen har använts för den kommunala befolkningsregistreringen i Stockholm och Göteborg sedan år 1924, en specialregistrering som också upphör den 1 juli 1991.

Folkbokföringsprocessen

Enligt nu gällande regler beslutar två folkbokföringsmyndigheter vid flyttning mellan församlingar eller fögderier. Vid oenighet ska ärendet underställas länsrätts prövning. Vid flyttning mellan län kan två länsrätter hamna i skiljaktiga beslut. Målet ska då underställas kammarrätts prövning. Dessa regler förenklas. Skattemyndigheten i inflyttningslänet beslutar. Underställningsinstitutet avskaffas.