Utgivning av säkerställda obligationer och offentlig tillsyn över säkerställda obligationer

Europaparlamentet och Europeiska unionens råd har antagit detta direktiv

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 114,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,

efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande,

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, och

av följande skäl:

1. Artikel 52.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG innehåller några mycket allmänna krav som rör säkerställda obligationers strukturella egenskaper. Kraven är enbart att säkerställda obligationer måste vara utgivna av ett kreditinstitut som har sitt säte i en medlemsstat och att de måste omfattas av särskild offentlig tillsyn och en mekanism för ”dual recourse”. Dessa frågor hanteras av nationella regelverk för säkerställda obligationer, där de regleras på ett betydligt mer detaljerat sätt. De nationella regelverken innehåller också andra strukturrelaterade bestämmelser, särskilt regler i fråga om sammansättningen av säkerhetsmassan, kriterier för godtagbara tillgångar, möjligheten att föra samman tillgångar, upplysnings- och rapporteringskrav, och regler om likviditetsriskreducering. Medlemsstaternas regleringsansatser skiljer sig också åt vad gäller innehållet. I flera medlemsstater finns inget särskilt nationellt regelverk för säkerställda obligationer. De centrala strukturrelaterade element som säkerställda obligationer som ges ut i unionen ska uppfylla finns därmed ännu inte fastställda i unionsrätten.

2. I artikel 129 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 anges ytterligare villkor, utöver dem som avses i artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG, för kvalificering för förmånsbehandling vad gäller kapitalkrav som gör det möjligt för kreditinstitut som investerar i säkerställda obligationer att inneha mindre kapital än när de investerar i andra tillgångar. De ytterligare kraven ger visserligen en högre grad av harmonisering av säkerställda obligationer inom unionen, men de tjänar det specifika syftet att fastställa de villkor som investerare i ska vara uppfyllda för att investerare i säkerställda obligationer ska få sådan förmånsbehandling och är inte tillämpliga utanför ramen för förordning (EU) nr 575/2013.

3. Andra unionsrättsakter, såsom kommissionens delegerade förordningar (EU) 2015/35 och (EU) 2015/61, och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU, hänvisar också till definitionen i direktiv 2009/65/EG som en referens för att identifiera de säkerställda obligationer som omfattas av förmånsbehandlingen för investerare i säkerställda obligationer enligt dessa rättsakter. Dessa rättsakter är dock olika formulerade beroende på syfte och innehåll och därför används inte termen säkerställd obligation på ett konsekvent sätt i dem.

4. När det gäller villkoren för att investera i säkerställda obligationer kan behandlingen av sådana obligationer i stort sett anses harmoniserad. Däremot saknas harmonisering på unionsnivå när det gäller villkoren för att ge ut säkerställda obligationer, och detta har flera konsekvenser. För det första ges samma typ av förmånsbehandling till instrument som har olika egenskaper, olika risknivå och olika investerarskydd. För det andra skulle skillnader mellan nationella regelverk eller avsaknaden av ett sådant regelverk och avsaknaden av en gemensamt överenskommen definition av termen säkerställd obligation kunna skapa hinder för utvecklingen av en verkligt integrerad inre marknad för säkerställda obligationer. För det tredje skulle den omständigheten att de skyddsåtgärder som tillhandahålls enligt olika nationella regler skiljer sig åt kunna skapa risker för den finansiella stabiliteten eftersom säkerställda obligationer med olika nivåer av investerarskydd kan köpas i hela unionen och omfattas av förmånsbehandling enligt förordning (EU) nr 575/2013 och andra unionsrättsakter.

5. Harmonisering av vissa aspekter av nationella regelverk baserad på viss bästa praxis bör därför säkerställa en smidig och kontinuerlig utveckling av väl fungerande marknader för säkerställda obligationer i unionen och minska potentiella risker och sårbarheter för den finansiella stabiliteten. En sådan principbaserad harmonisering bör fastställa en gemensam bas för utgivning av alla säkerställda obligationer i unionen. Harmonisering innebär att alla medlemsstater måste inrätta regelverk för säkerställda obligationer, vilket också bör underlätta framväxten av marknader för säkerställda obligationer i de medlemsstater där denna typ av marknad saknas. En sådan marknad skulle utgöra en stabil finansieringskälla för kreditinstitut, som därmed lättare skulle kunna erbjuda överkomliga hypotekslån till konsumenter och företag och göra alternativa säkra placeringar tillgängliga för investerarna.

6. I sin rekommendation av den 20 december 2012 om kreditinstitutens finansiering uppmanade Europeiska systemrisknämnden (ESRB) nationella behöriga myndigheter och den europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska bankmyndigheten) (EBA), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010, att identifiera bästa praxis för säkerställda obligationer och uppmuntra till harmonisering av nationella regelverk. ESRB rekommenderade också att EBA samordnar de åtgärder som nationella behöriga myndigheter vidtar, särskilt vad gäller säkerhetsmassans kvalitet och separering, konkursskydd för säkerställda obligationer, risker för tillgångar och skulder som påverkar säkerhetsmassan samt upplysningskrav avseende säkerhetsmassans sammansättning. Rekommendationen uppmanade vidare EBA att under två år granska hur marknaden för säkerställda obligationer fungerar mot bakgrund av bästa praxis som identifierats av EBA, för att undersöka om det behövs lagstiftning och rapportera detta till ESRB och till kommissionen.

7. I december 2013 begärde kommissionen råd från EBA i enlighet med artikel 503.1 i förordning (EU) nr 575/2013.

8. I den rapport som åtföljde EBAs yttrande av den 1 juli 2014 och som besvarade både ESRBs rekommendation av den 20 december 2012 och kommissionens begäran om råd från december 2013, rekommenderade EBA att nationella rättsliga regelverk och tillsynsordningar för säkerställda obligationer harmoniseras i syfte att ytterligare ge stöd åt en gemensam förmånlig riskviktsbehandling för säkerställda obligationer i unionen.

9. I enlighet med ESRBs rekommendation granskade EBA under två år hur marknaden för säkerställda obligationer fungerade mot bakgrund av den bästa praxis som angavs i rekommendationen. Baserat på denna granskning lämnade EBA ett andra yttrande och en andra rapport om säkerställda obligationer till ESRB, rådet och kommissionen den 20 december 2016. I rapporten drogs slutsatsen att det krävs ytterligare harmonisering för att säkerställa enhetligare definitioner och enhetligare reglering av säkerställda obligationer i unionen. En annan slutsats var att harmoniseringen bör bygga på väl fungerande marknader som redan finns i vissa medlemsstater.

10. Säkerställda obligationer ges traditionellt sett ut av kreditinstitut. Själva meningen med säkerställda obligationer är att skaffa finansiering för lån, och utlåning i stor skala är en av kreditinstitutens centrala verksamheter. För att säkerställda obligationer ska kunna få förmånsbehandling enligt unionsrätten måste de således vara utgivna av kreditinstitut.

11. Att endast tillåta kreditinstitut att ge ut säkerställda obligationer säkerställer att utgivaren har den kunskap som krävs för att hantera kreditrisker vad gäller lånen i säkerhetsmassan. Det säkerställer också att utgivaren omfattas av kapitalkrav som skyddar investerare enligt ”dual recourse”-mekanismen, som ger investeraren liksom motparten i ett derivatkontrakt en fordran både på utgivaren av den säkerställda obligationen och på de säkerställda tillgångarna. Att endast tillåta kreditinstitut att ge ut säkerställda obligationer säkerställer därför att säkerställda obligationer förblir ett säkert och effektivt finansieringsverktyg, vilket därmed bidrar till investerarskyddet och den finansiella stabiliteten, som är viktiga offentligpolitiska mål i det allmännas intresse. Det ligger också i linje med hur detta hanteras på välfungerande nationella marknader där endast kreditinstitut tillåts ge ut säkerställda obligationer.

12. Det är därför lämpligt att endast kreditinstitut enligt definitionen i artikel 4.1.1 i förordning (EU) nr 575/2013 tillåts ge ut säkerställda obligationer enligt unionsrätten. Specialiserade hypoteklåneinstitut kännetecknas av att de inte tar emot insättningar men däremot andra återbetalbara medel från allmänheten, och som sådana omfattas de av den definition av kreditinstitut som fastställts i förordning (EU) nr 575/2013. Utan att det påverkar underordnade verksamheter som är tillåtna enligt den nationella rätten, är specialiserade hypoteklåneinstitut institut som är verksamma enbart inom hypotekslån och lån till den offentliga sektorn, inklusive finansiering av lån som köpts från andra kreditinstitut. Huvudsyftet med detta direktiv är att reglera de villkor under vilka kreditinstitut kan ge ut säkerställda obligationer som ett finansieringsverktyg, genom att fastställa de produktkrav och den särskilda produkttillsyn som kreditinstitut omfattas av i syfte att säkerställa ett starkt investerarskydd.

13. ”Dual recourse”-mekanismen är ett grundläggande koncept och inslag i många befintliga nationella regelverk för säkerställda obligationer. Det är också en central egenskap hos säkerställda obligationer enligt artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG. Det är därför nödvändigt att klargöra detta begrepp så att det säkerställs att investerare och motparter i ett derivatkontrakt i hela unionen har en fordran både på utgivaren av den säkerställda obligationen och på de säkerställda tillgångarna på harmoniserade villkor.

14. Konkursskydd bör också vara en grundläggande egenskap hos säkerställda obligationer i syfte att säkerställa att investerare i säkerställda obligationer får återbetalning när obligationen löper ut. Automatisk tidigareläggning av återbetalning vid en utgivares insolvens eller resolution kan störa rangordningen av investerare i säkerställda obligationer. Det är därför viktigt att säkerställa att investerare i säkerställda obligationer får återbetalning i enlighet med den avtalsenliga planeringen, även i händelse av insolvens eller resolution. Konkursskydd är således direkt kopplat till ”dual recourse”-mekanismen och bör därmed också vara en central egenskap hos regelverket för säkerställda obligationer.

15. En annan central egenskap hos befintliga nationella regelverk för säkerställda obligationer är kravet på att säkerställda tillgångar är av mycket hög kvalitet i syfte att säkerställa att säkerhetsmassan är robust. Säkerställda tillgångar kännetecknas av särskilda egenskaper när det gäller betalningsfordringar och de säkerheter som säkrar sådana säkerställda tillgångar. Det är därför lämpligt att fastställa allmänna kvalitetsegenskaper för säkerställda tillgångar.

16. Tillgångar som förtecknas i artikel 129.1 i förordning (EU) nr 575/2013 bör vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt ett regelverk för säkerställda obligationer. Säkerställda tillgångar som inte längre uppfyller kraven i artikel 129.1 i den förordningen bör fortsätta att vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt artikel 6.1 b i detta direktiv, förutsatt att de uppfyller kraven i detta direktiv. Andra säkerställda tillgångar av liknande hög kvalitet kan också vara godtagbara enligt detta direktiv, förutsatt att sådana säkerställda tillgångar uppfyller kraven i detta direktiv, däribland krav för säkerheter som säkrar betalningsfordringen. När det gäller fysiska säkerheter bör äganderätten registreras i ett offentligt register för att säkerställa verkställbarhet. Om det inte finns något offentligt register bör det vara möjligt för medlemsstaterna att tillhandahålla en alternativ form för certifiering av ägarskap och fordringar som är jämförbar med vad som tillhandahålls genom offentlig registrering av den intecknade fysiska tillgången. Om medlemsstaterna använder sådana alternativa former av certifiering bör de också ha ett förfarande för att införa ändringar i dokumenteringen av ägarskap och fordringar. Exponeringar mot kreditinstitut bör vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt artikel 6.1 a eller b i detta direktiv, beroende på om de uppfyller kraven i artikel 129 i förordning (EU) nr 575/2013. Exponeringar mot försäkringsföretag bör också vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt artikel 6.1 b i detta direktiv. Lån till, eller som garanteras av, offentliga företag enligt definitionen i artikel 2 b i kommissionens direktiv 2006/111/EG kan vara godtagbara säkerställda tillgångar, förutsatt att de offentliga företagen tillhandahåller grundläggande offentliga tjänster för att upprätthålla kritisk samhällelig verksamhet.

    Dessutom bör sådana offentliga företag tillhandahålla sina tjänster inom ramen för ett koncessionsavtal eller ett tillstånd från en offentlig myndighet, vara föremål för offentlig tillsyn och ha tillräckliga inkomstgenererande befogenheter för att säkerställa sin solvens. Om medlemsstaterna beslutar att tillåta tillgångar i form av lån till eller garantier av offentliga företag i sina nationella regelverk, bör de vederbörligen beakta de möjliga konsekvenserna för konkurrensen om sådana tillgångar tillåts. Oberoende av deras ägarförhållanden bör kreditinstitut och försäkringsföretag inte betraktas som offentliga företag. Vidare bör medlemsstaterna ha rätt att i sina nationella regelverk föreskriva att vissa tillgångar ska uteslutas från möjligheten att inkluderas i säkerhetsmassan som godtagbara tillgångar. För att göra det möjligt för investerare i säkerställda obligationer att bättre bedöma risken med ett program för säkerställda obligationer, bör medlemsstaterna också införa regler om riskspridning i fråga om granularitet och materiell koncentration, om antalet lån eller exponeringar i säkerhetsmassan och om antalet motparter. Medlemsstaterna bör ha möjlighet att fastställa vilken lämplig granularitetsnivå och materiell koncentration som ska krävas enligt den nationella rätten.

17. Säkerställda obligationer har särskilda strukturella egenskaper som syftar till att ge ett kontinuerligt investerarskydd. En av dessa egenskaper är kravet på att investerare i säkerställda obligationer ska ha en fordran inte bara på utgivaren, utan även på tillgångarna i säkerhetsmassan. Sådana strukturella produktrelaterade krav skiljer sig från de tillsynskrav som är tillämpliga på kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer. Den första typen av krav bör inte inriktas på att säkerställa det utgivande institutets sundhet ur stabilitetshänseende, utan snarare ha som syfte att skydda investerarna genom särskilda krav på den säkerställda obligationen i sig. Utöver det särskilda kravet att använda högkvalitativa säkerställda tillgångar är det också lämpligt att reglera de allmänna kraven på säkerhetsmassans egenskaper för att ytterligare stärka investerarskyddet. De kraven bör innefatta särskilda regler som syftar till att skydda säkerhetsmassan, såsom regler om separering av de säkerställda tillgångarna. Separation kan uppnås på olika sätt, t.ex. i balansräkningen, genom ett företag för särskilt ändamål eller på andra sätt. Syftet med separeringen av säkerställda tillgångar är likväl att placera dem rättsligt utom räckhåll för andra fordringsägare än investerare i säkerställda obligationer.

18. Säkerheternas lokalisering bör också regleras för att säkerställa att investerarens rättigheter kan genomdrivas. Det är också viktigt att medlemsstaterna fastställer regler för sammansättningen av säkerhetsmassan. Dessutom bör krav på täckning anges i detta direktiv utan att det påverkar medlemsstaternas rätt att tillåta andra metoder för att minska risker såsom avseende valutor och räntor. Beräkningen av täckningen och villkoren för att inkludera derivatkontrakt i säkerhetsmassan bör fastställas för att säkerställa att säkerhetsmassor omfattas av samma gemensamma höga kvalitetskrav i hela unionen. Beräkningen av täckningen bör följa principen om nominell täckning för kapitalbeloppet. Medlemsstaterna bör kunna använda en annan beräkningsmetod än principen om nominell täckning, förutsatt att den andra metoden är mer försiktig, närmare bestämt att den inte leder till en högre täckningskvot, där de säkerställda tillgångarna är täljaren och de skulder som är knutna till de säkerställda obligationerna är nämnaren. Medlemsstaterna bör kunna kräva en nivå för övervärde i säkerhetsmassan för säkerställda obligationer utgivna av kreditinstitut lokaliserade i den berörda medlemsstaten som är högre än det täckningskrav som fastställs i detta direktiv.

19. I vissa medlemsstater finns det redan krav på att en övervakare av säkerhetsmassan utför särskilda uppgifter som rör godtagbara tillgångars kvalitet och säkerställer att de överensstämmer med nationella krav på täckning. För att harmonisera behandlingen av säkerställda obligationer i hela unionen är det därför viktigt att, när en sådan övervakare krävs enligt det nationella regelverket, dennes uppgifter och ansvar är tydligt definierade. Att det finns en övervakare av säkerhetsmassan påverkar inte de nationella behöriga myndigheternas ansvar att utöva offentlig tillsyn över säkerställda obligationer, särskilt med avseende på efterlevnad av de krav som fastställs i de bestämmelser i nationell rätt som införlivar detta direktiv.

20. I artikel 129 i förordning (EU) nr 575/2013 anges ett antal villkor som ska uppfyllas av säkerställda obligationer som säkras av organ för värdepapperisering. Ett av villkoren handlar om i vilken utsträckning denna typ av säkerställda tillgångar får användas, och begränsar användningen av sådana strukturer till 10 % av beloppet för de utestående säkerställda obligationerna. De behöriga myndigheterna kan frångå detta villkor i enlighet med förordning (EU) nr 575/2013. I sin översyn av lämpligheten av det undantaget kom kommissionen fram till att möjligheten att använda värdepapperiseringsinstrument eller säkerställda obligationer som säkerställda tillgångar vid utgivning av säkerställda obligationer bör tillåtas endast avseende andra säkerställda obligationer (nedan kallade koncerninterna strukturer med säkerställda obligationer i säkerhetsmassan) och bör tillåtas utan begränsning när det gäller beloppet för utestående säkerställda obligationer. För att garantera optimal transparens bör säkerhetsmassor för externt utgivna säkerställda obligationer inte innehålla internt utgivna säkerställda obligationer från olika kreditinstitut inom samma koncern. Eftersom användningen av koncerninterna strukturer med säkerställda obligationer i säkerhetsmassan medger ett undantag från de begränsningar för kreditinstituts exponeringar som fastställs i artikel 129 i förordning (EU) nr 575/2013, bör det också krävas att internt och externt utgivna säkerställda obligationer uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 vid tidpunkten för utgivningen eller, i händelse av en efterföljande ändring av kreditkvalitetssteg och med förbehåll för de behöriga myndigheternas godkännande, kreditkvalitetssteg 2. Om de internt eller externt utgivna säkerställda obligationerna upphör att uppfylla detta krav utgör de internt utgivna säkerställda obligationerna inte längre godtagbara tillgångar enligt artikel 129 i förordning (EU) nr 575/2013, och därför omfattas de externt utgivna säkerställda obligationerna från den relevanta säkerhetsmassan inte av undantaget i artikel 129.1b i den förordningen.

    Om dessa internt utgivna säkerställda obligationer inte längre uppfyller det relevanta kravet avseende kreditkvalitetssteg, bör de emellertid utgöra godtagbara tillgångar enligt detta direktiv, förutsatt att de uppfyller alla krav som fastställs i detta direktiv, och de externt utgivna säkerställda obligationer som är säkrade med dessa internt utgivna säkerställda obligationer eller andra tillgångar som följer detta direktiv bör därför också kunna använda beteckningen europeisk säkerställd obligation. Medlemsstaterna bör ha alternativet att tillåta sådana strukturer. För att det alternativet ska vara tillgängligt för kreditinstitut som tillhör en koncern som är belägen i olika medlemsstater bör därför alla relevanta medlemsstater ha utnyttjat det alternativet och införlivat den relevanta bestämmelsen i sin rätt.

21. Det är svårt för mindre kreditinstitut att ge ut säkerställda obligationer eftersom de initiala kostnaderna för att upprätta program för säkerställda obligationer ofta är höga. Likviditet är också särskilt viktigt på marknader för säkerställda obligationer och bestäms i stor utsträckning av antalet utestående obligationer. Det är därför lämpligt att tillåta gemensam finansiering mellan två eller flera kreditinstitut i syfte att även mindre institut ska kunna ge ut säkerställda obligationer. Detta skulle göra det möjligt för flera kreditinstitut att föra samman säkerställda tillgångar såsom säkerställda tillgångar för säkerställda obligationer som getts ut av ett enskilt kreditinstitut, och även underlätta utgivning av säkerställda obligationer i de medlemsstater där det för närvarande inte finns någon välutvecklad marknad för säkerställda obligationer. Kraven för att använda avtal om gemensam finansiering bör säkerställa att säkerställda tillgångar som säljs eller, om en medlemsstat har tillåtit detta alternativ, överförs genom avtal om finansiellt säkerhetsställande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/47/EG (12) till de utgivande kreditinstituten uppfyller unionsrättens krav avseende kvalificering och separation för säkerställda tillgångar.

22. Information om säkerhetsmassan som ligger bakom en säkerställd obligation är central för den typen av finansiellt instrument eftersom sådan kunskap ökar jämförbarheten och gör det möjligt för investerarna att utföra nödvändig riskbedömning. Unionsrätten innehåller regler om upprättande, godkännande och spridning av prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad som är belägen eller bedriver verksamhet inom en medlemsstat. Flera olika initiativ som rör krav på offentliggörande av upplysningar till investerare i säkerställda obligationer har över tiden tagits fram av nationella lagstiftare och marknadsaktörer för att komplettera sådan unionsrätt. Det är emellertid nödvändigt att i unionsrätten precisera en gemensam lägsta nivå på upplysningar som investerarna bör ha tillgång till innan eller vid den tidpunkt då de köper säkerställda obligationer. Medlemsstaterna bör tillåtas att komplettera dessa minimikrav med ytterligare bestämmelser.

23. För att säkerställa skyddet för investerare i säkerställda obligationer är det centralt att minska instrumentets likviditetsrisk. Detta är avgörande för att säkerställa en planenlig återbetalning av de skulder som är knutna till den säkerställda obligationen. Det är därför lämpligt att införa krav på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan för att minska riskerna för likviditetsbrist, som till exempel löptids- och räntesatsobalanser, inställda betalningar, blandning av risker, betalningsförpliktelser kopplade till derivatkontrakt och andra operativa skulder som förfaller inom programmet för säkerställda obligationer. Kreditinstitutet kan hamna i situationer där det blir svårt att uppfylla kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan, till exempel under stressperioder då bufferten används för att täcka utflöden. De behöriga myndigheter som utsetts enligt detta direktiv bör övervaka efterlevnaden av kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan och, vid behov, vidta åtgärder för att säkerställa att kreditinstitutet uppfyller kravet på en buffert. Likviditetsbufferten i säkerhetsmassan skiljer sig från de allmänna likviditetskraven på kreditinstitut enligt andra unionsrättsakter på så sätt att likviditetsbufferten är direkt kopplad till säkerhetsmassan och är till för att minska likviditetsrisker som är specifika just för den. För att minska regleringsbördan bör medlemsstaterna kunna tillåta att detta samordnas med likviditetkrav som fastställs i andra unionsrättsakter och som har andra syften än likviditetsbufferten i säkerhetsmassan. Medlemsstaterna bör därför kunna besluta att, fram till det datum då de unionsrättsakterna ändras, kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan ska vara tillämpligt endast om inga andra likviditetskrav åläggs kreditinstitutet enligt unionsrätten under den period som omfattas av sådana andra krav.

    Sådana beslut bör undvika att kreditinstitut blir skyldiga att täcka samma utflöden med olika likvida tillgångar under samma period. Möjligheten för medlemsstaterna att besluta att inte tillämpa kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan bör bedömas på nytt i samband med framtida ändringar av likviditetskraven för kreditinstitut enligt unionsrätten, inklusive den tillämpliga delegerade förordning som antas enligt artikel 460 i förordning (EU) nr 575/2013. Likviditetsrisker kan hanteras på annat sätt än genom att tillhandahålla likvida tillgångar, till exempel genom utgivning av säkerställda obligationer med förlängningsbara löptidsstrukturer där de utlösande faktorerna åtgärdar likviditetsbrister eller stress. I sådana fall bör medlemsstaterna kunna tillåta att beräkningen av likviditetsbufferten baseras på den säkerställda obligationens slutliga förfallodag, med hänsyn till möjliga förlängningar av löptiden, varvid de utlösande faktorerna åtgärdar likviditetsrisker. Dessutom bör medlemsstaterna kunna tillåta att likviditetskraven på säkerhetsmassan inte tillämpas på säkerställda obligationer som omfattas av matchningskrav, där inkommande betalningar avtalsenligt förfaller till betalning före utgående betalningar och placeras i höglikvida tillgångar under tiden.

24. I ett antal medlemsstater har innovativa strukturer för löptidsprofiler utvecklats för att hantera potentiella likviditetsrisker, inbegripet löptidsobalanser. Det kan till exempel röra sig om att göra det möjligt att förlänga den ursprungliga löptiden för den säkerställda obligationen med en viss tid eller tillåta att kassaflödena från säkerställda tillgångar går direkt till investerarna i de säkerställda obligationerna. För att harmonisera förlängningsbara löptidsstrukturer i hela unionen är det viktigt att fastställa på vilka villkor medlemsstaterna kan tillåta dessa strukturer, så att det säkerställs att de inte är alltför komplexa och inte utsätter investerarna för högre risk. En viktig del av dessa villkor är att säkerställa att kreditinstitutet inte kan förlänga löptiden efter eget gottfinnande. En förlängning av löptiden bör vara tillåten endast om objektiva och klart definierade utlösande händelser som fastställs i nationell rätt har inträffat eller förväntas inträffa inom en snar framtid. Sådana utlösande händelser bör syfta till att förhindra fallissemang, t.ex. genom att åtgärda likviditetsbrist, marknadsmisslyckanden eller marknadsstörningar. Förlängningar skulle också kunna underlätta en ordnad avveckling av kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer genom att tillåta förlängningar i händelse av insolvens eller resolution för att undvika en utförsäljning av tillgångar.

25. Ett särskilt regelverk för offentlig tillsyn är ett av de element som definierar säkerställda obligationer enligt artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG. Av direktivet framgår dock inte hur tillsynen ska vara utformad, vad den ska innefatta eller vilka myndigheter som bör ansvara för att utöva den. Det är därför viktigt att harmonisera beståndsdelarna i den offentliga tillsynen över säkerställda obligationer och att tydligt ange uppgifter och ansvar för de nationella behöriga myndigheter som ska utöva den.

26. Eftersom den offentliga tillsynen över säkerställda obligationer skiljer sig från tillsynen över kreditinstitut i unionen bör medlemsstaterna kunna utse andra behöriga nationella myndigheter för att utöva offentlig tillsyn över säkerställda obligationer än de behöriga myndigheter som utövar den allmänna tillsynen över kreditinstitutet. För att säkerställa att den offentliga tillsynen över säkerställda obligationer utövas på ett enhetligt sätt i hela unionen är det emellertid nödvändigt att ställa krav på att de behöriga myndigheter som utövar offentlig tillsyn över säkerställda obligationer gör detta i nära samarbete med dem som utövar den allmänna tillsynen över kreditinstitut samt med resolutionsmyndigheten, i tillämpliga fall.

27. I den offentliga tillsynen över säkerställda obligationer bör ingå att bevilja kreditinstitut tillstånd att ge ut säkerställda obligationer. Eftersom endast kreditinstitut bör tillåtas ge ut säkerställda obligationer bör en grundförutsättning för tillståndet vara att institutet är auktoriserat att agera som kreditinstitut. Medan det i medlemsstater som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen är Europeiska centralbankens uppgift att auktorisera kreditinstitut i enlighet med artikel 4.1 a i rådets förordning (EU) nr 1024/2013, bör endast de myndigheter som utsetts enligt detta direktiv vara behöriga att bevilja tillstånd att ge ut säkerställda obligationer och utöva offentlig tillsyn över säkerställda obligationer. Detta direktiv bör följaktligen fastställa de villkor under vilka kreditinstitut som är auktoriserade enligt unionsrätten ska kunna få tillstånd att ge ut säkerställda obligationer.

28. Tillståndets omfattning bör vara kopplat till programmet för säkerställda obligationer. Det programmet bör vara föremål för tillsyn enligt detta direktiv. Ett kreditinstitut kan ha mer än ett program för säkerställda obligationer. I detta fall bör det krävas ett separat tillstånd för varje program. Ett program för säkerställda obligationer kan omfatta en eller flera säkerhetsmassor. Flera säkerhetsmassor eller olika utgivningar (olika ISIN-koder (International Securities Identification Number)) inom samma program för säkerställda obligationer innebär inte nödvändigtvis att det finns flera olika program för säkerställda obligationer.

29. Nya tillstånd bör inte krävas för befintliga program för säkerställda obligationer när de bestämmelser i nationell rätt som införlivar detta direktiv blir tillämpliga. Vad gäller säkerställda obligationer utgivna inom ramen för befintliga program för säkerställda obligationer efter tillämpningsdatumet för de bestämmelser i nationell rätt som införlivar detta direktiv bör dock kreditinstitut efterleva alla krav som fastställs i detta direktiv. Efterlevnaden av kraven bör övervakas av de behöriga myndigheter som utsetts enligt detta direktiv som en del av offentlig tillsyn över säkerställda obligationer. Medlemsstaterna kan enligt nationell rätt ge vägledning om förfarandet för bedömningen av efterlevnaden efter den dag från och med vilken medlemsstaterna ska tillämpa de bestämmelser i nationell rätt som införlivar detta direktiv. De behöriga myndigheterna bör kunna se över ett program för säkerställda obligationer och bedöma behovet av en ändring av tillståndet för det programmet. Ett sådant behov av förändring kan bero på betydande förändringar i affärsmodellen för det kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer, till exempel till följd av en ändring av det nationella regelverket för säkerställda obligationer eller till följd av beslut som fattats av kreditinstitutet. Sådana ändringar kan anses vara väsentliga om de kräver en ny bedömning av de villkor under vilka tillståndet att ge ut säkerställda obligationer beviljades.

30. När en medlemsstat föreskriver att en särskild förvaltare ska utses bör den kunna fastställa regler om behörighet och operativa krav för sådana särskilda förvaltare. Dessa regler skulle kunna utesluta möjligheten för den särskilda förvaltaren att ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från konsumenter och icke-professionella investerare, men tillåta mottagande av insättningar eller andra återbetalbara medel endast från professionella investerare.

31. För att säkerställa att kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer lever upp till sina skyldigheter och för att säkerställa lika behandling och regelefterlevnad i hela unionen, bör medlemsstaterna vara skyldiga att föreskriva administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som är effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna bör också ha möjlighet att föreskriva straffrättsliga påföljder i stället för administrativa sanktioner. Medlemsstater som väljer att föreskriva straffrättsliga påföljder bör anmäla de relevanta straffrättsliga bestämmelserna till kommissionen.

32. Administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som medlemsstaterna föreskriver bör uppfylla vissa centrala krav i förhållande till sanktionernas eller åtgärdernas adressater, kriterier som ska beaktas när de tillämpas, krav på offentliggörande som gäller för de behöriga myndigheter som utövar offentlig tillsyn över säkerställda obligationer, befogenhet att ålägga sanktioner samt nivån på de administrativa sanktionsavgifter som kan åläggas. Innan beslut fattas om åläggande av administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder bör adressaten ges möjlighet att höras. Medlemsstaterna bör dock kunna införa undantag från rätten att höras i fråga om andra administrativa åtgärder än administrativa sanktioner. Ett sådant undantag bör begränsas till fall av överhängande fara där brådskande åtgärder är nödvändiga för att förhindra betydande förluster för tredje parter såsom investerare i säkerställda obligationer eller för att förhindra eller avhjälpa betydande skador på det finansiella systemet. I sådana fall bör adressaten ges möjlighet att höras efter det att åtgärden har ålagts.

33. Medlemsstaterna bör vara skyldiga att säkerställa att de behöriga myndigheter som utövar offentlig tillsyn över säkerställda obligationer tar hänsyn till alla relevanta omständigheter för att säkerställa en enhetlig tillämpning av administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder i unionen när de fastställer vilken typ av administrativa sanktioner eller administrativa åtgärder som ska påföras och nivån på sanktionerna. Medlemsstaterna skulle kunna inkludera administrativa åtgärder i samband med förlängningen av löptiden inom ramen för förlängningsbara löptidsstrukturer. I fall då medlemsstater föreskriver sådana åtgärder skulle dessa åtgärder kunna göra det möjligt för behöriga myndigheter att ogiltigförklara en förlängning av löptiden och fastställa villkor för ett sådant ogiltigförklarande för att åtgärda den situation där ett kreditinstitut förlänger löptiden i strid med de objektiva utlösande faktorer som fastställs i nationell rätt, eller för att säkerställa finansiell stabilitet och investerarskydd.

34. För att upptäcka potentiella överträdelser av kraven för utgivning och marknadsföring av säkerställda obligationer bör de behöriga myndigheter som utövar offentlig tillsyn över sådana obligationer ges nödvändiga utredningsbefogenheter och ha effektiva system för att uppmuntra rapportering av potentiella eller faktiska överträdelser. Systemen bör inte påverka rätten till försvar för varje person eller enhet som påverkas negativt av utövandet av dessa befogenheter och av dessa system.

35. De behöriga myndigheter som utövar offentlig tillsyn över säkerställda obligationer bör också ha befogenhet att ålägga administrativa sanktioner och anta andra administrativa åtgärder för att säkerställa största möjliga handlingsutrymme vid en överträdelse och för att bidra till att förhindra nya överträdelser, oavsett om åtgärderna betraktas som administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder enligt nationell rätt. Medlemsstaterna bör kunna föreskriva sanktioner utöver dem som anges i detta direktiv.

36. Befintlig nationell rätt om säkerställda obligationer kännetecknas av att de omfattas av detaljerad reglering på nationell nivå och tillsyn över utgivning av och program för säkerställda obligationer för att säkerställa att de rättigheter som tillkommer investerare i säkerställda obligationer hela tiden respekteras. I denna tillsyn ingår fortlöpande övervakning av programmets olika delar, kraven på täckning och säkerhetsmassans kvalitet. Att investerarna har tillgång till adekvat information om det rättsliga regelverket för säkerställda obligationer är ett väsentligt inslag i investerarskyddet. Det är därför lämpligt att säkerställa att de behöriga myndigheterna regelbundet offentliggör information om de bestämmelser i nationell rätt som införlivar detta direktiv och om hur de utövar den offentliga tillsynen över säkerställda obligationer.

37. Säkerställda obligationer marknadsförs för närvarande i unionen med nationella benämningar och beteckningar av vilka vissa är väletablerade medan andra inte är det. Det förefaller därför lämpligt att tillåta att kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer i unionen använder en särskild beteckning – europeisk säkerställd obligation – när de säljer säkerställda obligationer till investerare både i unionen och tredjeland, under förutsättning att de säkerställda obligationerna uppfyller de krav som fastställs i detta direktiv. Om sådana säkerställda obligationer också uppfyller de krav som fastställs i artikel 129 i förordning (EU) nr 575/2013 bör kreditinstituten tillåtas att använda beteckningen europeisk säkerställd obligation (premium). Denna beteckning, som indikerar att specifika kompletterande krav har uppfyllts vilket ger en förstärkt och välkänd kvalitet, kan vara attraktiv även i medlemsstater med väletablerade nationella beteckningar. De två beteckningarna europeisk säkerställd obligation och europeisk säkerställd obligation (premium) syftar till att göra det lättare för investerarna att bedöma kvaliteten på de säkerställda obligationerna, vilket gör dem mer intressanta som placeringsalternativ både inom och utanför unionen. Användningen av dessa två beteckningar bör dock vara frivillig och medlemsstaterna bör kunna behålla sina egna nationella regelverk för benämningar och beteckningar parallellt med dessa två beteckningar.

38. För att utvärdera tillämpningen av detta direktiv bör kommissionen i nära samarbete med EBA övervaka utvecklingen för säkerställda obligationer i unionen och rapportera till Europaparlamentet och rådet om nivån på investerarskyddet och om utvecklingen av marknaderna för säkerställda obligationer. Rapporten bör också studera utvecklingen när det gäller de tillgångar som ställs som säkerhet vid utgivning av säkerställda obligationer. Eftersom användningen av förlängningsbara löptidsstrukturer har ökat bör kommissionen också rapportera till Europapar­ lamentet och rådet om hur det fungerar med säkerställda obligationer med förlängningsbara löptidsstrukturer och om riskerna och fördelarna med utgivning av sådana säkerställda obligationer.

39. En ny klass av finansiella instrument med namnet ”europeiska säkrade skuldpapper” (ESN-papper) som täcks av tillgångar som är mer riskabla än offentliga exponeringar och hypotekslån och som inte är godtagbara säkerställda tillgångar enligt detta direktiv har föreslagits av marknadsaktörer och andra som ytterligare ett instrument för banker för att finansiera den reala ekonomin. Kommissionen konsulterade EBA den 3 oktober 2017 för en bedömning av i vilken utsträckning ESN-papper kunde använda sådan bästa praxis som definierats av EBA för traditionella säkerställda obligationer, lämplig riskhantering av ESN-papper och möjliga effekter av utgivningar av ESN-papper på tillgångsinteckningar i bankernas balansräkningar. Som svar på detta lade EBA fram en rapport den 24 juli 2018. Parallellt med EBAs rapport offentliggjorde kommissionen en studie den 12 oktober 2018. I kommissionens studie och EBAs rapport drogs slutsatsen att en ytterligare bedömning av till exempel den regleringstekniska behandlingen var nödvändig. Kommissionen bör därför fortsätta att bedöma huruvida en lagstiftningsram för ESN-papper skulle vara lämplig och lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet om sina slutsatser, tillsammans med ett lagstiftningsförslag om så är lämpligt.

40. Det finns för närvarande ingen likvärdighetsordning inom ramen för vilken unionen skulle kunna erkänna likvärdighet för säkerställda obligationer som getts ut av kreditinstitut i tredjeländer, förutom när det gäller tillsyn där förmånlig behandling avseende likviditetskraven beviljas för vissa obligationer från tredjeländer under särskilda villkor. Kommissionen bör därför i nära samarbete med EBA bedöma om det finns behov av och om det är relevant att införa en likvärdighetsordning för utgivare och investerare i tredjeland när det gäller säkerställda obligationer. Senast två år efter den dag då medlemsstaterna ska börja tillämpa de bestämmelser i nationell rätt som införlivar detta direktiv bör kommissionen lägga fram en rapport om detta för Europaparlamentet och rådet, tillsammans med ett lagstiftningsförslag om så är lämpligt.

41. Typiskt för säkerställda obligationer är att de har en planenlig löptid på flera år. Det är därför nödvändigt med övergångsbestämmelser för att säkerställa att säkerställda obligationer som getts ut före den 8 juli 2022 inte påverkas. Säkerställda obligationer som getts ut före det datumet bör därför även fortsättningsvis fortlöpande uppfylla kraven i artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG och undantas från de flesta av de nya krav som fastställs i det här direktivet. Sådana säkerställda obligationer bör kunna fortsätta att benämnas säkerställda obligationer förutsatt att deras efterlevnad av artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG, som var tillämplig vid tidpunkten för deras utgivning, och av de krav i det här direktivet som är tillämpliga på dem är föremål för tillsyn av de behöriga myndigheter som utsetts enligt det här direktivet. Denna tillsyn bör inte omfatta de krav i det här direktivet från vilka sådana säkerställda obligationer är undantagna. I vissa medlemsstater är ISIN-koder öppna under en längre period, vilket gör det möjligt att ge ut säkerställda obligationer fortlöpande inom ramen för den koden i syfte att öka volymen (utgivningens storlek) för den säkerställda obligationen (on tap-emissioner). Övergångsåtgärderna bör omfatta on tap-emissioner av säkerställda obligationer inom ramen för ISIN-koder som öppnades före den 8 juli 2022, med förbehåll för ett antal begränsningar.

42. I och med fastställandet av ett enhetligt regelverk för säkerställda obligationer bör beskrivningen av säkerställda obligationer i artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG ändras. I direktiv 2014/59/EU definieras säkerställda obligationer genom en hänvisning till artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG. Eftersom den definitionen bör ändras bör direktiv 2014/59/EU också ändras. Vidare, för att undvika att påverka säkerställda obligationer som har getts ut i enlighet med artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG före den 8 juli 2022 bör de säkerställda obligationerna fortsätta att benämnas säkerställda obligationer till dess att de löper ut. Direktiven 2009/65/EG och 2014/59/EU bör därför ändras i enlighet med detta.

43. I enlighet med den gemensamma politiska förklaringen av den 28 september 2011 från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument (14) har medlemsstaterna åtagit sig att, när det är berättigat, låta anmälan av införlivandeåtgärder åtföljas av ett eller flera dokument som förklarar förhållandet mellan de olika delarna i direktivet och motsvarande delar i de nationella instrumenten för införlivande. Lagstiftaren anser att det är motiverat att sådana dokument översänds avseende detta direktiv.

44. Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att fastställa ett gemensamt regelverk för säkerställda obligationer för att säkerställa att de strukturella karaktärsdragen hos säkerställda obligationer i hela unionen motsvarar den lägre riskprofil som ligger till grund för förmånsbehandling i unionen, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av behovet av att utveckla marknaden för säkerställda obligationer och främja gränsöverskridande investeringar i unionen, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. I enlighet med proportionalitets­ principen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

45. Europeiska centralbanken har hörts och avgav sitt yttrande den 22 augusti 2018.

46. Europeiska datatillsynsmannen har hörts i enlighet med artikel 28.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001, och avgav sitt yttrande den 12 oktober 2018.

47. Kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer behandlar stora mängder personuppgifter. Sådan behandling bör alltid uppfylla kraven i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679. På samma sätt bör EBAs behandling av personuppgifter när den, i enlighet med kraven i detta direktiv, upprätthåller en central databas över administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som de nationella behöriga myndigheterna meddelar den om, utföras i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725.

Avdelning I Syfte, tillämpningsområde och definitioner

Avdelning II Strukturella egenskaper hos säkerställda obligationer

Avdelning III Offentlig tillsyn över säkerställda obligationer

Avdelning IV Beteckning

Avdelning V Ändringar av andra direktiv

Artiklarna 28 och 29 är ändringar i andra direktiv och återges ej här; red.anm.

Avdelning VI Slutbestämmelser

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser för ändringsrättsakter