Nya tullrättsliga sanktioner

Tullrätten omfattar såväl uppbörd som sanktioner. Vad gäller de sistnämnda har de varit föremål för flertalet analyser utifrån ett dubbelbestraffningsperspektiv, gränsdragningsproblematik mellan administrativa och straffrättsliga förfaranden samt sanktionernas handlingskorrigerande verkan. I denna artikel analyseras utredningen SOU 2023:99 – Nya tullrättsliga sanktioner och skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods. I artikeln kommer förslaget om avskaffandet av tulltillägget och införandet av en ny sanktionsavgift att behandlas utifrån ett praktiskt perspektiv och författarna resonerar kring förslagets förtjänster och brister.

1 Introduktion

Tullbefogenhetsutredningen lämnade i december 2023 sitt slutbetänkande SOU 2023:99. Utredningen var satt att bl.a. redovisa förutsättningarna för en samlad översyn av reglerna om Tullverkets befogenheter inom kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten. I linje med detta har utredningen bl.a. föreslagit att ersätta det nuvarande tulltillägget med en ny administrativ sanktionsavgift och en ny brottstyp, olovlig befattning med tullpliktig vara.1

Vår uppfattning – grundad i omfattande rådgivning och domstolsprocesser för våra klienter de senaste åren – är att förslaget har en god ansats i det att överträdelser begångna av andra än den tullrättsliga gäldenären också ska leda till tulltillägg för den felande. Det är även positivt att självrättelser i vissa fall undanröjer risken för tulltillägg och att klassificeringar i vissa fall är undantagna tulltillägg.2

Förslaget saknar dock ett antal viktiga mekanismer för att åstadkomma syftet att utgöra ett effektivt, avskräckande och proportionerligt sanktionssystem. Utredningens utfall kommer i praktiken – enligt vårt förmenande – i oacceptabelt stor omfattning vara avhängigt Tullverkets godtyckliga bedömningar och kommer därför inte att kunna tillämpas rättssäkert.

Utredningen och förslagen kommer även i en tid då EU-kommissionen i sitt förslag till ny tullkodex föreslår ett EU-gemensamt ramverk för administrativa sanktioner och sanktionsbestämmelser. Mot denna bakgrund riskerar förslaget om en ny sanktionsavgift att bli obsolet inom kort.3 I det följande redovisas vår analys.

2 Bakgrund

Såväl staten som näringslivet har under lång tid haft legitima synpunkter på den nuvarande utformningen av bestämmelserna om tulltillägg. Staten har främst anfört att sanktioner är önskvärda för att tillgodose ett antal angelägna samhällsintressen utöver att säkerställa uppbörd, bl.a. säkerhet, att förbud och villkor efterlevs och att varor inte undandras kontroller.4 Det är också bara vissa snävt avgränsade felbeteenden, som förutsätter att tull eller skatt undandras, som leder till tulltillägg.5 Motsatsvis innebär det att många felbeteenden i dagsläget, så som överträdelser vid export, transiteringar som inte avslutats korrekt, tillståndshavare som överskridit sina tillstånd eller avräkningsnotor som inte lämnats på rätt sätt i rätt tid, sällan leder till sanktioner eller att beloppen blir låga och därigenom inte handlingsdirigerande.6

Näringslivet å sin sida har länge efterfrågat en lämplig balans mellan tullkontroller och underlättande av laglig handel på så vis att Tullverkets kontroller måste vara både effektiva och lyhörda för näringslivets behov och förutsättningar.7

3 Översikt över förslagen

Utgångspunkten för de nya administrativa sanktionerna ska vara den konstaterade överträdelsen, dvs. oberoende av om en tullskuld uppstår. Skyldig att betala ska vara den som gjort sig skyldig till det felaktiga förfarandet som leder till en bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Detta kan alltså vara vem som helst av deklaranten, mottagaren, fraktföraren, operatören, tillståndshavaren, importören eller exportören, beroende på den materiella skyldigheten.8 Detta utgör kanske förslagens tydligaste förändring jämfört med dagens utformning av bestämmelserna om tulltillägg som utgår från den tullrättsliga gäldenären för en tullskuld.9

Bedömningen av den felande och felet ska grunda sig i ett strikt ansvar, dvs. varken uppsåt eller oaktsamhet ska krävas. Detta innebär att om de objektiva förutsättningarna för att påföra sanktionsavgift är uppfyllda ska de också påföras, med beaktande av Tullverkets möjligheter att helt eller delvis sätta ner beloppet om överträdelsen är ursäktlig eller det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp.10 Beloppen har en preskriptionstid om fem år från överträdelsen och för sanktionsavgifter som grundas på att tull eller en annan skatt undandragits tre års överklagandefrist samt tre veckor för sanktionsavgifter på övriga grunder.11

Specifikt för fartygsagenter och skeppsmäklare innebär det nya förslaget att underlåtenhet att lämna föranmälan avseende ett inkommande eller utgående fartyg, underlåtenhet att föra fartyg till eller låta fartyg avgå från en anvisad/godkänd hamn eller plats eller underlåtenhet att följa den av Tullverket bestämda tullvägen, kan medföra att sanktionsavgift påförs.12

Förslaget medför således att en tullrättslig gäldenär kan utses, som är skyldig att betala tull och vara skattskyldig för mervärdesskatt vid import, samtidigt som en annan aktör påförs administrativa sanktioner på grund av en bristande efterlevnad av tullrättsliga formaliteter.

Konkret är en del i förslagen att sanktionsavgiften för oriktig uppgift vid första överträdelsen ska uppgå till 20 procent av den undandragna tullen och 5 procent av mervärdesskatten. En andra överträdelse inom två år ska medföra en förhöjd sanktionsavgift om 40 respektive 10 procent av den undandragna uppbörden.

För undandragande från tullövervakning ska sanktionsavgiften bestämmas till lägst 5.000 kronor och högst 500.000 kronor. I övriga fall av överträdelser som försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll ska sanktionsavgiften bestämmas till lägst 2.000 kronor och högst 100.000 kronor.

Sanktionsavgiften för överträdelser som innebär att någon har brutit mot en skyldighet som följer av ett tulltillstånd ska bestämmas till 5.000 kronor och vid en andra överträdelse inom två år, 10.000 kronor (dock ingen förhöjd avgift för den som har status som godkänd ekonomisk aktör).

Förseningsavgift för sent inlämnad kompletterande deklaration ska höjas till 625 kronor, eller om deklaration inte ges in trots uppmaning 1.250 kronor. Dessutom ska den som inte ger in avräkningsnota i rätt tid påföras förseningsavgift med 1.000 kronor från och med första dagen per dag till den femte dagen innan sanktionsavgift aktualiseras.13

4 Problematik och analys

Sverige är inte bara ett exportberoende land. Värdet på importen motsvarar exporten och är av avgörande betydelse för välståndet i Sverige och inom EU.14 Alla branscher efterfrågar sanktioner i syfte att undvika att konkurrensen snedvrids på bekostnad av regelefterlevnaden. Sanktionerna får dock inte försvåra den lagliga handeln i onödan för mindre allvarliga överträdelser som är oavsiktliga och kan vara svåra att undvika i det omfattande kommersiella flödet.

Ett av problemen med den föreslagna regleringen är den så kallade mångfaldigandeproblematiken där ett stort antal deklarationer kan granskas tillsammans i samband med tullrevision och andra efterkontroller. Fenomenet innebär att ett mindre fel begånget i början av granskningsperioden mångfaldigas under flera år. Tullverket anser att bolaget i dessa fall begått ett stort antal på varandra följande fel, snarare än ett fel flera gånger till följd av de många importerna under granskningsperioden. Vi har noterat att Tullverket i dagsläget i sådana fall inte tillämpar möjligheten som redan finns i lagstiftningen om hel eller delvis befrielse från tulltillägg på grund av oskälighet med särskild hänsyn till proportionaliteten, i enlighet med 5 kap. 17 § tullagen (2016:253). Vi anser inte heller att utredningen beaktar detta fenomen på ett tillfredställande sätt utan tvärt om föreslår att beräkningen ska utgå från totalbeloppet av det som undandragits.15 Detta medför en konkret risk för att sanktionsavgifterna tillämpas på ett icke proportionerligt sätt.

Eftersom sanktionerna föreslås grunda sig i ett strikt ansvar16 – dvs. att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet – måste proportionaliteten upprätthållas genom tillämpningen i praktiken, genom Tullverkets bedömningar och förvaltningsdomstolarnas praxis. Dessvärre finns det omfattande praxis från de senaste åren som visar att Tullverket är ovilligt att göra en proportionalitetsbedömning. När inte lagstiftaren heller gör det – utan som i SOU 2023:99 överlämnar åt Tullverket och förvaltningsdomstolarna att göra det – riskerar det att svenska bolag straffas oproportionerligt mer än andra bolag i EU.

Utredningen beaktar vidare att en konstruktion med strikt ansvar för att vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsätta att det finns ett starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet.17

Utredningen och Tullverket ger uttryck för en verklighet där tre generatorer brukar importeras från Västtyskland av produktionsindustrin, när det i själva verket oftare handlar om att en enda container med lågvärdesförsändelser från e-handlare i Asien till svenska konsumenter kan omfatta tusentals datorgenererade tulldeklarationer. Bara Göteborgs hamn hanterade förra året över 900.000 containrar och det är endast lite mer än halva det totala flödet av containrar till Sverige.18 Stora delar av näringslivets handelsmönster inklusive containerhanteringen bygger på tillit mellan parterna och sker, av tids- och kostnadsskäl, helt utan mänskliga kontroller.

Problemet med utredningens förslag är att det inte tar hänsyn till näringslivets handelsmönster där aktörerna i värdekedjan generellt sett varken agerar med uppsåt eller oaktsamt, och inte heller kan vara medvetna om varornas faktiska händelseförlopp men där misstag likväl kan begås. Utredningen saknar en tydlig tanke kring hur sådana situationer ska hanteras. Istället konstateras att en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till ett enkelt och lättillämpat sanktionssystem och att Tullverket inte bör föra någon mer ingående dialog med den avgiftsskyldige eller göra en omfattande utredning inför beräkningen av sanktionsavgiften.19

Av erfarenhet vet vi att utredningar i samband med bristande efterlevnad regelmässigt är omfattande och Tullverkets utredningar om gäldenärskap bristfälliga. Mot denna bakgrund är den föreslagna uppfattningen vansklig ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Det är med andra ord inte önskvärt att ge Tullverket de föreslagna mandaten.

Förslagen saknar dessutom ett förtydligande avseende en åtskillnad mellan överträdelser av tullagstiftningen och straffrättsliga sanktioner vid exempelvis smuggling, tullbrott, tullförseelse eller vårdslös tullredovisning. I praktiken kan en bristande efterlevnad därför leda till att en lastbilschaufför frihetsberövas vid gränsen misstänkt för brott, och en annan till att en administrativ sanktion för något av de inblandade bolagen. I frånvaron av tydlig och rättssäker vägledning från Tullverket hade det varit önskvärt om utredningen hade presenterat ett klargörande.

Utredningen beaktar inte heller EU-domstolens praxis avseende dubbelbestraffningsförbudet, ne bis in idem, och särskilt att alla sanktioner vid en individuell prövning måste befinnas vara proportionella med beaktande av sanktionernas kumulativa effekt hos mottagaren, jfr vidare EUD C-97/21.20 Utredningen konstaterar kategoriskt att förslagen inte står strid med dubbelbestraffningsförbudet och lämnar därvid till rättstillämpningen att säkerställa detta. Mot bakgrund av de långtgående analyser och resonemang som EU-domstolen för i det refererade målet är vår bedömning att utredningens resonemang inte är tillfredsställande utan att vägledande klargöranden hade varit önskvärda och i frånvaron av dessa att det är vanskligt att överlåta åt Tullverket och förvaltningsdomstolarna att göra dessa bedömningar. Det bör även i detta avseende noteras att också Tullverket i sitt remissvar uttryckt att det finns ett behov av fortsatta överväganden och förtydliganden i denna del.21

Det är positivt att utredningen har föreslagit att sanktionsavgift inte ska tas ut om den som har lämnat en oriktig uppgift eller underlåtit att deklarera på eget initiativ har rättat felet eller fullgjort deklarationsskyldigheten.22 Det är också positivt att utredningen uttrycker att en felaktig klassificering på ett sätt som framstår som ursäktlig kan leda till en nedsättning av sanktionsavgifter.23

Sammantaget innebär utredningen enligt vårt förmenande många nya och positiva förslag. Så som redogjorts för tidigare utgörs dessa bl.a. av åtskillnaden mellan den felande aktören och den tullrättsliga gäldenären som är skyldig att betala tull och skattskyldig för mervärdesskatt vid import. Det finns även fördelar med att låta en sanktionsavgift grunda sig i felets art och uttryckas genom ett penningbelopp i stället för en procentsats utifrån varornas tullvärde. En korrekt tillämpning av ett sådant regelverk kommer att upplevas som mycket mer legitim än nuvarande ordning.

Vår kritik – och farhåga – kretsar emellertid kring de uppenbara riskerna att förslagen kommer att tillämpas felaktigt. Av de senaste årens rättsutveckling inom tullrätten framgår att det finns fog för en sådan farhåga. Utredningen har inte heller i detta avseende tagit tillräckligt ansvar för att vägleda eller uttrycka sin tanke om den praktiska tillämpningen av sanktionerna. Inget i förslagen avhjälper heller Tullverkets bristande utredningar, utan de föreslagna sanktionerna bygger snarare på tanken om att det strikta ansvaret bidrar till ett enkelt och lättillämpat sanktionssystem.24 Vi delar inte denna uppfattning utan bedömer att en förenkling genomförd av lagstiftaren, utan vägledning till Tullverket och förvaltningsdomstolarna riskerar att medföra samma problem som näringslivet upplever med de nuvarande bestämmelserna om tulltillägg.

Milad Samadi och Pontus Kartberg är verksamma som jurister vid Svalner Skatt & Transaktions tullgrupp.