CBAM – Gränsjusteringsmekanismen för koldioxid ur rådgivares perspektiv

1.1 Förutsättningar och bakgrund

Att möta klimatutmaningen och leva upp till de gemensamma mål och ambitioner som fastställdes 2015 genom Parisavtalet är ett omfattande arbete som involverar och engagerar länder och medborgare världen över. I EU har det länge pågått och fortsätter pågå ett intensivt arbete för att utveckla lagstiftning som syftar till att stävja växthusgasutsläppen och säkerställa att EU gör sin beskärda del för att förverkliga ambitionerna i Parisavtalet. Som ett led i det arbetet lanserade EU-kommissionen i ett meddelande 2019 policyinitiativet EU Green Deal,1 eller den europeiska gröna given som är den svenska benämningen (hädanefter Gröna given). Den Gröna given etablerade ett antal ambitioner för EU i syfte att ställa om till en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi där:

• det inte finns några nettoutsläpp av växthusgaser år 2050

• den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen, och

• inga människor eller platser lämnas utanför.

I Europeiska unionens råds (hädanefter Rådet) slutsatser från 12 december 2019 noterade EU:s medlemsstater EU-kommissionens meddelande om den Gröna given och uppmanade EU att verka för att uppnå klimatneutralitet i EU till senast 2050. En konsekvens av den Gröna given blev sedermera att EU beslutade om en klimatlag2 2021 som fastställde EU:s klimatmål om att uppnå klimatneutralitet till 2050, men att redan till 2030 minska utsläppen i EU med 55 % jämfört med 1990.

Med ett policyinitiativ och en klimatlag att förverkliga blev det så dags att operationalisera.

Ett enormt lagstiftningspaket som syftade till att se över stora delar av EU:s klimat- och energilagstiftning lanserades, det så kallade ”Fit-for-55”-paketet. Lagstiftningspaketet innebar att regelverk såsom EU:s utsläppshandelssystem (hädanefter EU ETS3), koldioxidkrav för lätta och tunga fordon, samt regler för främjande av förnybar energi i EU sågs över för att kunna leverera på löftet om att minska utsläppen med 55 % till 2030. I tillägg till de lagstiftningar som genomgick en översyn och uppdatering tillkom dessutom helt ny lagstiftning.

I maj 2023 antog Europaparlamentet och Rådet förordning 2023/956 om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, även kallad Carbon Border Adjustment Mechanism, eller gränsjusteringsmekanismen för koldioxid på svenska (hädanefter CBAM).

CBAM innebär i korthet att aktörer inom EU som importerar vissa koldioxidintensiva varor från tredjeland (dvs. länder utanför EU) är skyldiga att rapportera inbäddade utsläpp av koldioxid i varorna, och på sikt även köpa CBAM-certifikat som motsvarar utsläppen. Inbäddade utsläpp avser direkta utsläpp som till exempel processutsläpp vid tillverkning och användning av värme vid produktionsanläggningar. Därtill ingår indirekta utsläpp som rör utsläpp från elektricitet som använts i produktion. Ett CBAM-certifikat avser ett ton koldioxidutsläpp, och priset på dessa kommer att sättas baserat på priset på utsläppsrätter inom EU ETS, med viss fördröjning.

CBAM-förordningen är sedan oktober 2023 i kraft och direkt tillämplig för både privatpersoner och företag i hela EU.

1.2 Vad är syftet med CBAM och vilka varor omfattas?

CBAM syftar främst till att förebygga risken för så kallat koldioxidläckage som uppstår när företag inom industrier som släpper ut växthusgaser flyttar sin produktion utanför EU för att minska kostnaden för utsläpp. Detsamma gäller även vid import av koldioxidintensiva varor från länder utanför EU som ersätter köp av varor producerade inom EU. EU ser även att risken för att koldioxidläckage ökar i samma takt som EU höjer sina klimatambitioner och att en ökad risk skulle kunna undergräva effektiviteten av EU:s åtgärder för utsläppsminskning. CBAM syftar också till att uppmuntra producenter från länder utanför EU att använda mer effektiv teknik för att minska utsläpp.4

Genom att importörer av vissa koldioxidintensiva varor från länder utanför EU kommer behöva köpa certifikat motsvarande det inbäddade koldioxidet i varorna kommer risken för koldioxidläckage minska.

Varorna som omfattas av CBAM är:

• järn och stål,

• cement,

• gödningsmedel,

• aluminium,

• el, samt

• vätgas.

De anges på mer detaljerad nivå i bilaga I till förordningen och specificeras utifrån KN-nummer.5 CBAM är dock tänkt att öka i omfattning varför fler varor kommer att inkluderas framöver.

1.3 Genomförandet av CBAM och sanktioner

CBAM genomförs i två faser, en första övergångsfas, och en definitiv period. Övergångsfasen är igång sedan oktober 2023 och kommer att fortsätta fram till 31 december 2025. Övergångsfasen syftar till att fungera som en inlärningsperiod för alla berörda parter, för att samla in data och finjustera mekanismen inför den definitiva perioden då CBAM ska tillämpas fullt ut från 1 januari 2026. Under övergångsfasen kommer importörer av varor som omfattas av CBAM endast behöva rapportera inbäddade utsläpp i importerade varor utan att behöva köpa och överlämna certifikat. Rapportering av utsläpp sker under övergångsfasen kvartalsvis och det första tillfället att rapportera var redan i slutet av januari 2024.

Den 1 januari 2026 inleds den definitiva perioden då importörer av CBAM-varor kommer behöva köpa certifikat som motsvarar de inbäddade utsläppen i importerade varor. Under den definitiva perioden kommer även importörer av CBAM-varor behöva ansöka om att bli godkänd CBAM-deklarant för att fortsätta importera CBAM-varor till EU.

Det finns sanktioner förenade med bristande efterlevnad av CBAM. En importör av CBAM-varor som underlåter, missar eller lämnar in felaktiga CBAM-rapporter kan bli föremål för sanktionsavgifter på 10 till 50 EUR per ton ej rapporterade utsläpp. Det kan även bli aktuellt med högre avgifter om fler än två ofullständiga eller felaktiga CBAM-rapporter lämnas in i rad eller om skyldigheten att lämna in CBAM-rapport överskrider sex månader.

Uteblivna CBAM-rapporter, sena kompletteringar och felaktiga rapporter under övergångsfasen kan även leda till att det blir svårare att uppnå status som godkänd CBAM-deklarant under den definitiva perioden. En importör som inte uppnår status som godkänd CBAM-deklarant kommer inte ha rätt att importera CBAM-varor från och med 2026.6

Det kan här påpekas att fler än 5.000 berörda företag eller privatpersoner missade att rapportera i tid vid det första rapporteringstillfället i januari 2024 enligt Naturvårdsverket7.

1.4 Hur ska de inbäddade utsläppen beräknas?

Utgångspunkten är att det faktiska värdet av inbäddade utsläpp ska beräknas. Under övergångsfasen ges viss flexibilitet när det gäller hur värdet för inbäddade utsläpp ska fastställas. Sammanfattat kan man säga att aktörer som berörs av CBAM antingen kan räkna fram faktiska utsläpp på egen hand, eller använda standardvärden. Dessa standardvärden har meddelats av EU-kommissionen8 och är konservativa i bemärkelsen att de alltid ger sämre klimatprestanda än att räkna på faktiska utsläpp. I mer konkreta ordalag innebär detta att fram till 31 december 2024 kommer importörer kunna välja att rapportera på tre sätt:

1. fullständig rapportering enligt de övergripande metoderna (se nedan),

2. rapportering baserad på en likvärdig metod (tre alternativa metoder), eller

3. rapportering baserad på standardvärden (endast möjligt fram till 31 juli 2024, därefter endast möjligt i begränsad utsträckning).

Enligt de tre alternativa metoderna kan beräkning ske utifrån:

• ett koldioxidprissystem där produktionsanläggningen är belägen;

• ett obligatoriskt system för utsläppsövervakning där produktionsanläggningen är belägen; eller

• genom ett utsläppsövervakningssystem vid produktionsanläggningen.

Från och med 1 januari 2025 blir importörer av CBAM-varor skyldiga att beräkna inbäddade utsläpp utifrån faktiska produktionsuppgifter och de övergripande metoderna som ska användas är följande:

• Beräkningsbaserad metod – enligt denna metod beräknas utsläppet utifrån aktivitetsdata, mängden produktion och beräkningsfaktorer såsom emissionsfaktorer och omvandlingsfaktor. Aktivitetsdata tas fram genom mätsystem på anläggningen och beräkningsfaktorer ska baseras på laboratorieanalyser eller standardvärden, beroende på hur stora anläggningens utsläpp är.

• Mätsbaserad metod – enligt denna fastställs utsläppen genom att kontinuerligt mäta koncentrationen av växthusgasen i rökgasen och rökgasflödet.

Uppskattningar inklusive standardvärden kommer fortsatt att kunna användas, dock enbart för komplexa varor (prekursorer) och under särskilda omständigheter.9

3.1 Tre blir fyra

Hjärtat i EU:s klimatpolicy utgörs idag i huvudsak av tre övergripande regelverk som reglerar utsläppen inom olika områden. EU:s utsläppshandelssystem är kanske det regelverk som de flesta som inte aktivt arbetar med klimatfrågan på ett eller annat sätt känner till. EU ETS har historiskt syftat till att reducera utsläppen från framför allt tillverkningsindustrin, men numera ingår även flyget och sjöfarten. Växthusgasminskningar i de sektorer och verksamheter som omfattas av EU ETS drivs av att systemet prissätter växthusgasutsläpp genom att utfärda ett begränsat antal utsläppsrätter till berörda. Antalet utsläppsrätter minskar med tiden, liksom det totala utsläppsutrymmet, och aktörer som omfattas måste säkerställa att de har utsläppsrätter som representerar deras faktiska utsläpp. Det finns flera kopplingar mellan CBAM och EU ETS. Bland annat syftar CBAM till att minska risken för det koldioxidläckage som EU ETS kan ge upphov till, och att priset på CBAM-certifikat kommer att kopplas till priset på utsläppsrätter inom EU ETS.

Ett regelverk som desto färre känner till är LULUCF-förordningen12 (Land Use, Land Use Change, and Forestry-förordningen), som reglerar utsläpp och upptag från skog och mark. Ett kanske än mer anonymt regelverk är Ansvarfördelningsförordningen13 (hädanefter ESR), som täcker in utsläpp från transporter, jordbruk och byggnader. Tillsammans sätter dessa tre regelverk ramarna för att minska samhällets utsläpp i bred bemärkelse, för att möta ambitionerna i Parisavtalet. Därtill följer mer detaljerad sektorsreglering såsom RED eller koldioxidkrav för lätta fordon, men sådan lagstiftning behöver alltid förhållas till de övergripande regelverken.

Ur vårt perspektiv bör nu CBAM läggas till denna överordnade nivå av lagstiftningar och därmed ansluta sig till kärnan i EU:s klimatlagstiftning. Det följer på att CBAM har ett mycket tydligt utåtriktat syfte som inte är närvarande på samma sätt i de andra. Det är anmärkningsvärt för EU:s klimatpolicy att den i stor skala riktar sig explicit mot tredjeland. Inte oavsiktligt, eller som ett sekundärt mål. Nej, som vi sett i förordningens första artikel hör det till huvudsyftet med CBAM att driva på utsläppsminskningar utanför EU.

3.2 Viktigt, och svårt

Importörer av CBAM-varor i EU får en ökad administrativ börda, då de ska rapportera inbäddade utsläpp. De blir även betalningsskyldiga inom systemet samt föremål för sanktioner vid bristande efterlevnad. Det är påtagligt, och innebär kostnader för importörer i EU om de inte lyckas hitta produkter med låga utsläpp att importera, eller struntar i att rapportera korrekt.

Rapportering kan vara utmanande och kommer med stor sannolikhet innebära en del arbete. Att hantera den ökade kostnaden för import av varor med höga utsläpp är en annan fråga. På pappret finns den enkla lösningen att helt enkelt köpa varor med låga utsläpp. En rationell aktör inom systemet borde då välja bort varan med höga utsläpp mot en som har lägre och därmed sänka den totala kostnaden för importen. Det kommer säkert att ske i många fall och aktörer i tredjeland får anpassa sig eller kommer se sig utkonkurrerade av de som går före i användning av teknik och varor med låga utsläpp.

Det är dock inte alltid så enkelt som att byta leverantör. Handelsrelationer och strukturer uppkommer inte över en natt och att bryta dessa kan vara förenat med en rad omständigheter som både exportörer och importörer gärna slipper. I andra fall kan det vara så att det inte finns rimliga alternativ. Det kommer säkert finnas gott om exempel där priset på varor som når marknaden i EU helt enkelt går upp, men vi är övertygade om att det kommer finnas fall där kostnaden förs över till leverantörer i tredjeland som får minskad lönsamhet i sin affär. Det blir en utmaning för både exportörer som importörer att hitta kostnadseffektiva lösningar där en önskvärd sådan är att exportören i tredjeland anpassar sin verksamhet för att minska utsläppen.

Utmaningarna för exporterande aktörer utanför EU slutar absolut inte där. Det är i praktiken exportören som förväntas stå för den data som importören ska rapportera till myndigheter i EU. De ska mäta, samla och säkerställa data så att informationen som de förmedlar till sina kunder är korrekt. I annat fall kan importören sanktioneras, vilket med stor sannolikhet får konsekvenser för exportören.

Låt oss som dagligen arbetar med att hjälpa bolag att mäta och räkna på sina utsläpp intyga för läsaren om att det inte är en enkel uppgift. I EU har företag en fördel i att de länge varit tvungna att rapportera utsläpp. De har upparbetade system och personal som ägnat specifikt åt detta syfte och är väl införstådda med hur det förväntas gå till inom ramen för EU-lagstiftning. Plötsligt ska leverantörer i länder som förhåller sig till helt andra ramverk sätta sig in i, begripa, och leverera enligt EU:s förväntningar. Den som tvivlar på utmaningen i detta kan ge sig på att försöka fylla i EU-kommissionens kommunikationsmall för leverantörer av CBAM-varor.14 Det finns visserligen omfattande vägledning från EU-kommissionen, men den som inte har erfarenhet av klimatrapportering i EU, eller god insikt i till exempel EU ETS, kommer ändå uppleva det utmanande att ta till sig den vägledningen.

Det här är naturligtvis inte unikt för CBAM. För den som vill vara del av den globala handeln finns det oändliga regelverk att anpassa sig till, ända ner till nationella, regionala och till och med lokala krav. Vårt argument till varför CBAM är så viktigt är dels skalan – all import till hela EU av varorna som listades i det inledande avsnittet berörs – dels att det är första gången en så pass betydelsefull handelsaktör som EU sätter explicita förväntningar i klimatsammanhang ända in på detaljnivå på aktörer i tredjeland.

PwC är en global firma med närvaro utspridd över 151 länder. Det innebär att vi ofta får se genomförandet av olika lagstiftningar ur flera perspektiv och möter också på praktiska frågeställningar som varierar stort från en plats till en annan. Vi ägnar nästkommande avsnitt åt att reflektera kring ett antal praktiska spörsmål som uppkommit sedan CBAM trädde i kraft och som vi stött på i vår rådgivningsverksamhet.

4.1 Det agglomerade järnet som reste jorden runt

Många är vi som hört om fiskpinnen som reser jorden runt innan den landar på vårt matbord, och som har reflekterat över hur den mat som vi konsumerar når hyllan i livsmedelsbutiken. Är det lika många som funderat på den resa stålprodukter gör? Vad sägs agglomerat järn? I den värld vi lever idag rör sig varor över nationsgränser konstant. Det inkluderar såklart även de varor som CBAM omfattar. En intressant konsekvens av det är att företag i EU plötsligt, och kanske lite oväntat, får krav från kunder utanför EU att ange CBAM-data till dem. Detta beror på att de i ett senare skede kommer att exportera en vidareutvecklad vara som också omfattas av CBAM tillbaka till EU. Så kan fallet bli med de varor som av CBAM betecknas som komplexa – det vill säga en CBAM-vara som i sig består av CBAM-varor, prekursorer som de också kallas.

De företag i EU som trodde sig slippa CBAM-rapportering blir indirekt påverkade eftersom alla led i en produktionskedja måste rapportera till den slutliga importören i EU. Vi som är rådgivare inom området blev faktiskt lite ställda första gången vi fick en förfrågan om att stötta i den här typen av arbete. Efter att nu börja se CBAM-rapportering i praktiken infinner sig insikten om hur omfattande det här arbetet kan komma att bli. Särskilt i takt med att CBAM ska expanderas till fler varor.

Det är också värt att reflektera över den normativa effekt på beräkning av växthusgaser och rapportering det kan få globalt. Det är ingen hemlighet att EU ur ett globalt perspektiv är långt kommet när det gäller klimatrapportering och genererandet av klimatdata. Kanske kan man spekulera i att CBAM kan bidra till att harmonisera klimatrapportering globalt på ett sätt som frivilliga standarder och ramverk ännu inte lyckats.

4.2 Stålet men inte bilen

De varor som omfattas av CBAM anges i förordningens första bilaga. Det är en lång lista med KN-nummer som anger tämligen specifika varor. De som lyser med sin frånvaro i denna lista är färdiga produkter, vilket kan skapa en hel del problem. Det kanske tydligaste exemplet i detta avseende rör fordonsindustrin. Den europeiska fordonsindustrin är enorm och en viktig del av produktionen av fordon sker fortfarande i EU. Tysklands fordonsindustri tillhör de största och använder oerhört stora mängder stål, både från EU och importerat från tredjeland. Allt stål som importeras för att användas i fordonsproduktion faller under CBAM.

Färdiga fordon från exempelvis Kina faller inte in under CBAM. Importörer av dessa fordon slipper därmed den tillkommande klimatkostnaden. Det är ett uppenbart konkurrensproblem, särskilt i takt med att elfordon tar marknadsandelar från konventionella fordon och att dessa till stor del levereras av kinesiska tillverkare. EU:s fordonsindustri är helig, redan idag är införandet av tullar specifikt mot kinesiska elfordon aktuella , mot bakgrund av att den kinesiska staten subventionerar dessa och dumpar dem i EU. Införandet av CBAM, och särskilt efter eventuellt utvidgande, kommer enligt vår bedömning att ge ytterligare skjuts åt diskussioner om specifika importtullar utöver CBAM. Under tiden nås vi av frustration från aktörer som tills vidare får ta konsekvenserna av en klimatlagstiftning som ännu inte nått den mognad i utformningen där orättvisa förhållanden minimeras. Den som är bekant med EU ETS vet att det systemet hade en minst sagt knackig start. Sedan dess införande 2005 har EU ETS genomgått flera uppdateringar och är idag det mest utvecklade multinationella systemet för prissättning av koldioxidutsläpp globalt. Detsamma kan observeras i genomförandet av flera andra stora och tunga EU-klimatlagstiftningar. Det är svårt att få allt rätt på första försöket, särskilt när lagstiftningens omfattning i sak är global. CBAM kommer att genomgå förändringar, och förhoppningen är att dessa kommer råda bot på om inte alla så åtminstone de största problem vi observerar idag.

4.3 Utebliven rapportering

CBAM trädde i kraft i maj 2023, och redan från oktober samma år skulle de som omfattas av lagstiftningen börja samla in nödvändig data för den första rapporteringen i januari 2024. Det inkluderade alltså inte bara importörer inom EU, utan även deras handelspartners i tredjeland. Med tanke på CBAM:s globala omfattning är det mycket kort tid för genomförandet. Problemen blev omedelbart synliga. Som nämnts tidigare meddelade Naturvårdsverket i februari i år att fler än 5.000 aktörer som importerat CBAM-varor hade missat att rapportera i Sverige. Det ska ställas i proportion till att drygt 500 rapporterade i tid. Det ska också nämnas att det bland de företag som inte rapporterat sin import av CBAM-varor i tid också finns en hel del stora, välkända, svenska såväl multinationella som börsnoterade företag. Här ska påpekas att Naturvårdsverket blev utsedd till ansvarig tillsynsmyndighet ganska tätt inpå rapporteringen och hade inte stora möjligheter att få ut information i god tid inför rapportering. Oavsett är det ovanligt många som missat rapporteringen. Det ska bli intressant att se hur strikt myndigheten kommer agera i utövningen av sin tillsyn, och i vilken utsträckning sanktioner faktiskt riktas till den stora mängd aktörer som till synes inte lever upp till regelverket.

Antalet aktörer som missat rapporteringen är särskilt anmärkningsvärd i dessa tider där miljö- och klimatförändringar är ett viktigt fokus inom näringslivet. I kontakt med företag erfar vi att CBAM inte riktigt fått samma uppmärksamhet som traditionella och faktiska skatter och tullregler normalt får inom ett företags administration. Vi tror att detta, i kombination med att priset för de inbäddade utsläppen först ska betalas år 2026, gör att företag inte fått upp CBAM på agendan. En annan orsak tror vi också är bristande kunskap. Företag som importerar varor har inte alltid full koll på vad som importeras. Ofta har de inte lagt någon större vikt eller tanke vid hur deras varor klassificeras från ett tullperspektiv och huruvida den angivna varukoden i importdeklarationen är korrekt. Inte sällan lägger företag ut sin tullhantering på sina speditörer och förlitar sig på att säljaren angett korrekt varukod i försäljningsfakturorna. Detta har blivit tydligt när Naturvårdsverket nu har stämt av vilka företag som importerat CBAM-varor och börjar höra av sig till företag med uppmaningen att rapportera.

Vi erfar också efter kontakter med Naturvårdsverket att det bland de 5.000 som missat rapporteringen ingick ett stort antal privatpersoner som importerat varor vars värde passerat den lägre gränsen för ringa värde på 150 EUR. PwC arbetar mot företag i första hand, företag som ofta har eller vill ta fram system och rutiner för att hantera den här typen av rapportering på det sätt som lagstiftning kräver. Det är svårt att föreställa sig hur de privatpersoner som berörs kommer att gå tillväga för att samla in korrekt information från sina leverantörer. Det är uppenbart att det måste ske standardisering från leverantörernas sida om de hoppas kunna leverera CBAM-varor på mindre skala till privatpersoner i EU.