Artikeln baseras på ett kartläggningsarbete vi utfört om rapporteringskrav på skatte- och redovisningsområdet. Kartläggningen och analysen finns tillgänglig på engelska på Svenskt Näringslivs hemsida.
Det EU-rättsliga skattelandskapet består idag av ett överflöd av data och komplexa regler. Företagens rapporteringsbörda har ökat markant de senaste åren och reglerna ger ofta upphov till svåra bedömningsfrågor för såväl företag som myndigheter. Syftet med rapporteringen är i många fall att bekämpa olika typer av skattebedrägerier och skatteundandraganden. Frågan är om mer information alltid är ett framgångskoncept eller om information som redan finns tillgänglig är tillräcklig. I denna artikel diskuteras hur den ökade rapporteringsbördan blottlägger ett flertal rättssäkerhetsproblem som dessvärre inte ges tillräckligt med utrymme vid implementeringen av nya regler.
1 Inledning
Uppkomsten och utvecklingen av nya teknologier har signifikant påverkat och förändrat skatteprocesser och skatterapporteringen under det senaste decenniet. Det går att observera en tydlig utveckling i form av att alltmer information om företagen efterfrågas och samlas in av skattemyndigheterna. Digitaliseringen och framväxten av ny teknik har gjort det enklare att dela och analysera data, vilket har bidragit till informationsinsamling i allt högre takt. På skatteområdet har det länge funnits ett stort informationsflöde. Det är först efter den globala finanskrisen 2008/2009 som teknologin tillåter att på ett mer kraftfullt sätt analysera stora datamängder (på engelska ’Big Data’).1 Finanssektorn började anamma begreppet ’Big Data’ vilket ledde till en stor våg av datainsamling och informationsutbyte mellan stater, en trend som hållit i sig sedan dess. Fokus från lagstiftaren och myndigheter2 har legat på att inhämta ny information i stället för att effektivisera och förfina processer som relaterar till redan befintliga skattedata.
Syftet med informationsinsamlingen genom olika typer av skatteregler är många gånger vällovligt, nämligen att bekämpa skatteflykt och skatteundandraganden av olika slag. Sedan 2011 har det på EU-nivå implementerats ett antal rapporteringskrav på skatte- och redovisningsområdet. Flera av dessa initiativ har sin grund i OECD:s BEPS-arbete som påbörjades 2011/2012.3 Utöver implementerade regler har förslag lämnats på ännu fler rapporteringskrav och ytterligare fler kan komma att läggas fram. Frågan är om all denna datainsamling verkligen går att rättfärdiga mot bakgrund av grundläggande rättssäkerhetsprinciper.
I det följande diskuteras ett antal rättssäkerhetsproblem som vi menar uppstår vid ett ökat antal rapporteringskrav på skatteområdet.4 Utöver förutsebarhet och proportionalitet berörs även andra relevanta rättssäkerhetsprinciper. Särskilt viktig i sammanhanget är objektivitetsprincipens betydelse vid automatiserad analys av data. Artikeln syftar inte till att presentera lösningsförslag eller direkta svar på de frågeställningar som presenteras, utan snarare till att lyfta några viktiga aspekter som vi menar bör ges särskild uppmärksamhet av såväl lagstiftaren som rättsstillämparen när det gäller rapporteringskrav som finns eller är tänkta att implementeras på skatteområdet. Inledningsvis görs en övergripande genomgång av ett antal trender vi har noterat bland de rapporteringskrav som implementerats och presenterats under det senaste decenniet.
Rapport 2023:19 Big Data Analytics and Firm Productivity – A Literature Review, Tillväxtanalys, november 2023.
Så som beskrivs i det följande har rapporteringskraven visserligen i stor utsträckning initierats på EU-nivå. Regeringen och svenska myndigheter har dock anammat synsättet.
BEPS-projektet första rapport släpptes 2013: OECD, Addressing Base Erosion and Profit Shifting, Paris, juli 2013.
Kartläggningen omfattar även rapporteringskrav på redovisningsområdet men fokus i artikeln ligger på rapporteringsregler på skatteområdet.
2 Massinhämtning av information
Det första direktivet om automatiskt utbyte av information mellan skattemyndigheter inom EU, DAC1,5 presenterades av EU-kommissionen 2011 och implementerades 2013. På EU-nivå går det att hävda att det blev startskottet för dagens rapporteringslandskap. Från 2011 fram till 20236 har det på EU-nivå implementerats och presenterats totalt 14 rapporteringskrav på skatte- och redovisningsområdet7 (SAFE och DAC9 har inte presenterats), majoriteten med syfte att bekämpa skatteundandraganden och skatteflykt. Åtta av de nyss nämnda 14 initiativen införlivas i medlemsstaterna perioden efter 2020 och vi ser en tydlig utveckling mot allt fler rapporteringskrav men också en ökad informationsmängd inom respektive regelverk – en massinhämtning av information på EU-nivå.
Tidslinjen visar antagna, föreslagna och påtänkta rapporteringsdirektiv på skatte- och redovisningsområdet på EU-nivå mellan åren 2011–2024. Hela ringar föreställer antagna direktiv och vilket år direktivet antogs. Streckade ringar föreställer föreslagna och påtänkta EU-direktiv.
Regelverken från 2020 och framåt omfattar fler skattebetalare samt en förväntan om att mer detaljerad information ska samlas in. Vid den här tidpunkten presenteras på såväl nationell som internationell nivå även andra typer av initiativ relaterat till informationsflöden på sätt som involverar automatiska processer och realtidsaspekter.8 På nationell nivå lanserade Bolagsverket, Skatteverket och DIGG, tillsammans med sina nordiska motsvarigheter projektet, Nordic Smart Government med visionen att skapa värde för SME (små- och medelstora företag) genom att tillgängliggöra företagsdata i realtid och göra den användbar för innovation och tillväxt, på ett automatiserat, samtyckesbaserat och säkert sätt.9 På samma tema och under samma period publicerade OECD rapporten Tax Administration 3.0 som uttrycker en vision om digital transformation av skattemyndigheterna som leder till en friktionsfri process och sömlös beskattning över tid.10
Rapporteringskraven tenderar att alltmer fokusera på att samla in information på mikronivå, vilket kräver en mer sofistikerad och nyanserad strategi för datahantering jämfört med traditionell skatterapportering. Med traditionell skatterapportering menas här deklarationsarbete baserat på uppgifter om företagets finansiella transaktioner och resultat. Behovet av att fånga upp ytterligare information som tidigare inte föreskrivs i skatterapporteringen betonas alltmer. Denna utvidgning av informationsinhämtning understryker de bredare regleringsmål som syftar till att främja ökad transparens, datadriven kontroll och riskhantering inom olika sektorer.
Vidare präglas rapporteringsdiskussionen av större mått av automatiska processer, vilket till stor del följer den tekniska utvecklingen. Informationen som efterfrågas ska många gånger lämnas i maskinläsbara format. Insamlingskraven gör då anspråk på en mer eller mindre automatiserad datasammanställning både hos företag och myndigheter. Traditionella rapporteringsprocesser utmanas och i kombination med regelverkens komplexitet och ibland otydlighet krävs stora förändringsarbeten hos alla parter. Det är avgörande att organisationer proaktivt bedömer sina rapporteringsförmågor och utnyttjar avancerade teknologier för att effektivt kunna möta de föränderliga kraven på efterlevnad och rapportering.
Utvecklingen efter 2020 har skett i takt med att nya tillvägagångssätt för att ta vara på information förbättras. Samtidigt verkar helhetsperspektivet över rapporteringsbördan helt ha försvunnit. Det tycks finnas en etablerad idé hos lagstiftaren att mer information är nödvändig för att motverka bedrägerier och skatteundandragande. Därutöver är allt fler förslag inriktade på att lagra data i centrala databaser på EU-nivå, vilket också kan relateras till en önskan att analysera stora volymer av företagsdata. Detta väcker en hel del frågor om datasäkerhet.
Direktiv 2011/16/EU av den 15 februari 2011 om administrativt samarbete i fråga om beskattning och om upphävande av direktiv 77/799/EEG.
ViDA kan komma att antas av EU:s finansministrar på Ekofinrådets möte den 21 juni i år.
Det går givetvis att hävda att fler initiativ som presenterats under nämnda tidsperiod är att betrakta som rapporteringskrav. För en djupare genomgång av kartläggningsarbetet hänvisas till vårt ovannämnda arbete.
Med realtidsaspekter menas här att information hämtas i eller nästintill realtid.
Our vision, Nordic Smart Government and Business, nordicsmartgovernment.org.
OECD, Forum on Tax Administration, Tax Administration 3.0: The Digital Transformation of Tax Administration, december 2020.
3 Identifierade rättssäkerhetsproblem
3.1 Inledning
Rättssäkerhetsbegreppet har länge diskuterats och det finns egentligen ingen allmänt erkänd definition av begreppets verkliga innebörd. De flesta verkar dock vara överens om att utöver legalitetsprincipen så ligger kärnan i rättssäkerhetsbegreppet i förutsebarhet, det vill säga att på förhand kunna veta de rättsliga konsekvenserna av ett beslut.11
Utan att göra anspråk på en uttömmande framställning av de rättssäkerhetsproblem som går att koppla till ett ökat antal rapporteringskrav och ett allt större flöde av information, görs här ett försök att på ett övergripande sätt adressera flera centrala rättssäkerhetsfrågor som vi menar inte beaktas tillräckligt vid införandet av nya rapporteringskrav. Man kan säga att rättssäkerhetsproblem uppstår i olika led vid införandet och tillämpningen av nya rapporteringskrav där de första uppstår vid utformningen av reglerna.
En mer djupgående analys av rättssäkerhetsbegreppet ligger utanför ramen för diskussionen i denna artikel, här hänvisas i stället till relevanta skrivelser på temat. Se t.ex. SOU 1993:62, Rättssäkerheten vid beskattningen och Josef Zila, Om rättssäkerhet, SvJT 1990.
3.2 Utformningen av regler
Det förhållningssätt som traditionellt har präglat det svenska arbetssättet gällande information som lämnas till Skatteverket har varit att myndigheten endast ska ha tillgång till uppgifter som behövs för att säkerställa beskattningsbeslut. De initiativ som presenterats och implementerats de senaste åren, framför allt från 2020 och framåt, verkar dock gå helt i motsatt riktning. En naturlig frågeställning som uppstår i sammanhanget är vilka glasögon lagstiftaren har, eller snarare bör ha, på sig när bedömningen görs av vilka rapporteringskrav som behövs.
Vad gäller skatteregler brukar man utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv ställa krav på att reglerna ska vara så klara som möjligt. Detta får särskild relevans när det kommer till åtgärder som kan få stora negativa effekter för den enskilde. För att kunna förutse rättsliga besluts utfall behövs en relativt preciserad lagstiftning. Kommittén för rättssäkerhet i beskattningen skriver i SOU 1993:62 att proportionalitetsprincipen får särskild betydelse i sammanhanget. För att säkerställa att inte mer ingripande åtgärder än nödvändigt utnyttjas med hänsyn till ändamålet med en regel, måste proportionalitetsprincipen beaktas vid såväl utformningen av lagstiftning som rättstillämpningen.12 Vi menar att detta perspektiv helt verkar ha försvunnit vid implementeringen av nya rapporteringskrav.
Det verkliga värdet av informationen skapas när verktygen och förmågan finns att kunna sätta ihop relevanta datapunkter på ett sätt som är effektivt, träffsäkert och ändamålsenligt. När nya regler introduceras och implementeras i allt högre takt finns det varken tid för näringsliv eller skattemyndigheter att hinna anpassa sig till reglerna vilket i sin tur leder till att det inte finns tid för grundliga utvärderingar av reglerna. Berörda företag och myndigheter har inte tid att på ett rimligt sätt analysera presenterade förslag för att komma med värdefulla inspel till lagstiftaren. Konsekvensen blir att vi får regelverk som varken är ändamålsenliga eller träffsäkra, vilket också ökar risken att nya rapporteringskrav införs.
Målet med majoriteten av de direktiv som implementerats på EU-nivå de senaste åren är att bekämpa skattebedrägerier och skatteundandraganden av olika slag.13 Det är förstås positivt, men när regler med sådant syfte införs är det viktigt att reglerna faktiskt träffar rätt och är effektiva samtidigt som grundläggande krav på rättssäkerhet uppfylls. Detta är av yttersta vikt för att upprätthålla förtroendet för skattesystemet. Det kan låta som en självklarhet, men de exempel som följer nedan visar att så inte är fallet.
SOU 1993:62, s. 81 ff.
Se t.ex. DAC1 Preambel (1) och (29), PSP-direktivet Preambel (2), ViDA Preambel (3) och (16) och DAC7 Preambel (6).
3.3 Insamlande av data
De senare årens initiativ visar på att den information som rapporteras in till skattemyndigheterna är svår att motivera med hänsyn till syfte och ändamål med regelverken och att data samlas in snarare för att det är möjligt än för att det är nödvändigt. På engelska brukar man tala om information som är ”nice to have” snarare än ”need to have”. Frågan är huruvida all datainsamling går att rättfärdiga utifrån proportionalitetsargument men också det grundläggande kravet på förutsebarhet i skattelagstiftningen. Nedan diskuteras detta utifrån några av de rapporteringskrav som implementerats under senare år.
Ett tydligt exempel på ovan anförda är den rapportering som sker genom DAC7,14 den sjunde upplagan av EU:s direktiv om administrativt samarbete inom direkt beskattning (ovan DAC1). DAC7 rör inkomster från digitala plattformar och ålägger en rapporteringsplikt på plattformsoperatörer som ska lämna uppgifter om ersättningar som betalats ut till eller tillgodoräknas säljare och uthyrare på digitala plattformar. Första rapporteringen till Skatteverket gjordes den 1 januari i år. Det övergripande syftet med informationsinsamlingen enligt DAC7 är att komma åt personer som, genom att tillhandahålla försäljning genom digitala kanaler, på olika sätt undanhåller skattepliktiga intäkter. Informationsinsamlingen genom DAC7 sker i en omfattning som vi tidigare inte sett på skatteområdet, där merparten av kostnaderna att administrera rapporteringsskyldigheten hamnar hos plattformsoperatörerna. Utöver den stora mängd data som samlas in genom regelverket är innebörden av några av de mest centrala rekvisiten i direktivet oklara. Det gäller exempelvis begreppen ”plattform” och ”plattformsoperatör”. Därutöver är det oklart vem som åläggs en rapporteringsskyldighet enligt DAC7 och det är dessutom oklart om rapporteringen är effektiv för det uppsatta målet. Det går att ifrågasätta huruvida informationen är relevant för beskattningsbeslut. Regelverket synes alltså brista i såväl förutsebarhet som proportionalitet. Därutöver uppstår frågan om skattemyndigheterna i de olika medlemsstaterna kommer att kunna hantera denna mängd information effektivt.
Ett annat exempel gäller direktivet om nya krav på betaltjänstleverantörer (PSP-direktivet)15 att dokumentera och rapportera uppgifter om vissa gränsöverskridande betalningar. Reglerna innebär att betaltjänstleverantörer, bl.a. banker, måste rapportera betalningar i de länder där kundernas IBAN16 är kopplade eller där betal-/kreditkort utfärdats. En betaltjänstleverantör kan ofta ha rapporteringsförpliktelser i många länder eftersom det inte finns någon förenkling som tillåter rapportering till Skatteverket för betalningar som ska rapporteras i andra EU-länder. Rapportering måste därför göras direkt till varje myndighet i det aktuella landet. Syftet med direktivet är att bekämpa mervärdesskattebedrägerier specifikt inom internationell e-handel. Rapporteringsplikten är dock inte begränsad till transaktioner relaterade till e-handel utan omfattar även andra gränsöverskridande betalningar. Detta är kanske ett av de tydligaste exemplen på informationsinhämtning som är svår att motivera mot bakgrund av det verkliga syftet med införandet. Inhämtningen kan därför ifrågasättas utifrån proportionalitetssynpunkt.
När DAC6,17 direktivet om skyldigheten att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga gränsöverskridande arrangemang, implementerades kritiserade näringslivet reglerna på grund av att de omfattar många situationer som inte var relevanta mot bakgrund av syftet med direktivet. Kritiken fokuserade på att regelverket var vagt och oklart och därmed bidrog till att underminera rättssäkerheten och göra det svårare att fullfölja regelverket. Som beskrivits ovan kan samma kritik anföras mot initiativ som implementerats och presenteras efter DAC6. I ljuset av implementeringen av direktivet om en global minimiskatt, Pelare 2,18 kan DAC6 dessutom anses överflödig. Därutöver har regelverkets effektivitet ifrågasatts mot bakgrund av hur få rapporter som lämnats in, men där administration och efterlevnad tar stora resurser hos företagen.
Direktiv 2021/514/EU av den 22 mars 2021 om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning.
Direktiv av den 18 februari 2020 om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller införandet av vissa krav för betaltjänstleverantörer.
IBAN står för ”International Bank Account Number” och är ett internationellt format för att identifiera bankkontonummer vid överföringar av pengar mellan olika länder.
Direktiv 2018/822/EU av den 25 maj 2018 om ändring av direktiv 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning som rör rapporteringspliktiga gränsöverskridande arrangemang.
Direktiv 2022/2523/EU av den 14 december 2022 om säkerställande av en global minimiskattenivå för multinationella koncerner och storskaliga nationella koncerner i unionen.
3.4 Analys av data
Om vi tidigare främst fokuserat på förutsebarhet och proportionalitetsaspekter, är objektivitetsprincipen av särskild betydelse vid analys av data.
Det sker inte enbart ett större flöde av information utan också en oroande trend till att data lagras i centrala databaser på EU-nivå. Information om gränsöverskridande betalningar som rapporteras in till skattemyndigheterna i EU-länderna genom PSP-direktivet, rapporteras vidare till CESOP, Central Electronic on Payment Information. Systemet är nytt och administreras och hanteras av EU-kommissionen. CESOP samlar in information per betalare, genererar rapporter och analyserar insamlade data. Vissa utsedda tjänstemän på EU-kommissionen har sedan tillgång till informationen. Ett annat exempel är EU-kommissionens förslag i ViDA.19 Det centrala Vies20 – ett sökverktyg som ägs av EU-kommissionen – ska enligt förslaget möjliggöra sökningar av en betydande mängd transaktionsbaserade konsumtionsdata och information om skattebetalare samt ha viss integration med tullövervakningssystem och CESOP. Till skillnad från CESOP är Vies ingen databas utan ett sökverktyg som möjliggör en hämtning av uppgifter från medlemsstaternas nationella mervärdesskattedatabaser. Även om det kan hävdas att riskerna för dataintrång är större med central lagring av data, gäller båda nämnda exempel stora mängder information där höga krav på dataskydd och säkerhet måste ställas. Denna aspekt har inte adresserats i tillräckligt i diskussionerna varken vad gäller CESOP eller det som föreslås genom ViDA.
När PSP-direktivet antogs var det inte klart hur informationen skulle skyddas mot obehörig användning. Ett intrång i en sådan databas kan få allvarliga konsekvenser om informationen hamnar i fel händer. Ett ytterligare lager av problem uppstår om den lagrade informationen inte granskas eller inte är korrekt. Detta får naturligtvis inte bara konsekvenser utifrån ett dataintrångsperspektiv utan också utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv vid analysen av data.
Principen om objektivitet i dataanalys är avgörande för att säkerställa tillförlitligheten i analysen. Den kräver att analysen genomförs utan fördomar eller personlig påverkan och att använd data är korrekt, relevant och representativ för det avsedda syftet. När man hanterar AI-baserade system, såsom de som används för dataanalys, blir det svårare att säkerställa objektivitet på grund av ”black box-karaktären” hos dessa system.21 Det så kallade ”black box-problemet” innebär att konstruktionen av ett AI-baserat system inte är synligt för användaren. Denna brist på transparens kan kritiseras mot bakgrund av objektivitetsprincipen, det vill säga att man inte säkert vet vad som sker med det som har matats in, vilket innebär att det inte finns fullständig transparens om varför resultatet är vad det är. Om indata till dessa system är felaktiga eller partiska kan det leda till snedvridna eller opålitliga resultat, vilket underminerar objektiviteten i analysen och därmed rättssäkerheten i bedömningen. Hur vet vi att analysen som utförs är giltig? Är det ens uppnåeligt om informationen som matas in är felaktig?
Förslag till Rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller mervärdesskatteregler för den digitala tidsåldern, COM(2022) 701 final, 8 december 2022.
Vies står för ”VAT Information Exchange System” och är ett system för utbyte av information om mervärdesskatt inom EU.
Se t.ex. Aleksandra Bal, Ruled by Algorithms: The Use of ‘Black Box’ Models in Tax Law, Tax Notes International, september 2019.
3.5 Systemaspekter
Vid utformningen och implementeringen av de rapporteringskrav som presenterats sedan 2020 och framåt, finns systemaspekter som adderar ytterligare en dimension av utmaningar. Dessa faller egentligen inte inom ramen för det som vanligtvis omfattas av rättssäkerhetsbegreppet. Däremot är det faktorer som bör få lika stor uppmärksamhet vid utformningen av reglerna då oklarheter i lagstiftningen kan skapa osäkerheter som får avgörande betydelse för effektiviteten i rapporteringen.
Givet rapporteringskravens digitala struktur ökar kraven på företag och myndigheters systemmiljö. För att effektivt kunna hantera såväl skatterapportering som andra typer av interna processer i den dagliga verksamheten, krävs idag för många företag någon form av ERP-system22 eller datastöd. Trots systemstöd måste naturligtvis lagar och regler tolkas och bedömas på samma sätt som tidigare, men utvecklingen kräver nu också en förståelse för hur detta ska integreras i affärssystemen. Systemaspekterna understryker därför vikten av att ha rätt expertis och enkla regler. Detta får särskild betydelse på mervärdesskatteområdet vilket blir tydligt i ViDA där rapportering ska ske i nästintill realtid och där interna bedömningar måste vara möjliga att göra utan svåra subjektiva avvägningar. Idag är kompetens inom både juridiska och tekniska kvalifikationer, tillsammans med organisatorisk kunskap, centralt för att kunna hantera skatterapporteringen. Rapporteringen sträcker sig längre ut i organisationerna där inköp, logistik, treasury, skatt, redovisning, HR samt IT tillsammans måste lösa hur processer ska sättas upp i systemen för att uppfylla regelefterlevnad.
När fokus skiftar mot högre grad av automation och större datavolymer från olika källor, utmärker sig två områden avseende systemaspekter: interoperabilitet och master data. Interoperabilitet innebär förmågan hos olika system att kunna kommunicera mellan varandra. Det är särskilt kritiskt när information behöver utbytas snabbt och korrekt. Speciellt gäller detta när tiden för att göra manuella justeringar minskar. System måste kommunicera både externt (t.ex. mellan företag och skattemyndigheter) och mellan interna funktioner som bidrar med olika datapunkter. Data lagras inte alltid i samma system eller på samma plats, vilket gör effektiv interoperabilitet till en prioritet. Högkvalitativ master data är en annan väsentlig aspekt i det nya rapporteringslandskapet. Ordning i master data har alltid har varit önskvärd, men detta får nu större betydelse eftersom rapporteringen i större utsträckning måste analyseras, sammanställas och bli korrekt från början. Följaktligen måste system vara välstrukturerade, anpassade och kompatibla för att tillhandahålla nödvändig korrekt information vid rätt tidpunkt. Det sätter stor press på företag och myndigheter att utreda systemmiljöernas funktionalitet, så att rätt information rapporteras och därefter tas tillvara på och används för uppsatta syften och ändamål.
ERP står för ”Enterprise Resource Planning” och är ett programvarusystem som hjälper till med automatisering och hantering av affärsprocesser.
4 Avslutning
Europeiska revisionsrätten utvärderade 2021 ändamålsenligheten i rapporteringskraven DAC1–DAC5. Den övergripande slutsatsen är att systemet är väletablerat, men när det gäller övervakning, uppgifternas kvalitet och användning finns mer att önska. Kritiken bygger till viss del på att EU-kommissionen inte proaktivt tillhandahåller kontinuerlig vägledning och missar att mäta utfall och effekter av information som utbyts. Medlemsstaternas data saknar tillräckligt hög kvalitet och upplysningar underutnyttjas vid det automatiska utbytet.23 I rekommendationerna för att förbättra ändamålsenligheten i systemet – det vill säga det automatiska informationsutbytet – uttrycks att både EU-kommissionen och medlemsstaterna bör vidta åtgärder för att öka kvaliteten på uppgifter. EU-kommissionen rekommenderas även att lagstifta för att säkerställa att upplysningar utbyts och att utöka sin övervakningsverksamhet samt vägledning till medlemsstaterna.
Det är lätt att instämma i att ytterligare analys om systemet ändamålsenlighet måste utvärderas och att ifrågasätta om uppgifter som samlas in överhuvudtaget används. Detta gäller särskilt eftersom det har implementerats flertalet nya rapporteringskrav som inte ingår i Revisionsrättens analys. Det finns även starka skäl att ifrågasätta att EU-kommissionen ska lagstifta för att säkerställa datatillförseln.
I OECD:s beskrivning av nuläget angående bolagsskatten24 anges att antalet regleringar och standarder som införts under de senaste åren kan överlappa och adressera samma risker. Rekommendationerna pekar på att ta bort eller ändra krav som har dessa kännetecken. I EU-kommissionens ordförandes State of the Union tal 202325 uttrycks en liknande inriktning vad gäller företagens allmänna rapporteringsbörda (inte enbart på skatteområdet). I syfte att upprätthålla konkurrenskraften hos europeiska företag uttalade Ursula von der Leyen att administrativa bördor kopplade till rapporteringskrav inom EU ska reduceras med 25 %. Det är en välkommen riktningsförändring som sedermera omsatts i EU-kommissionens arbetsprogram för 2024.26 Vid en närmare granskning av vad som faktiskt föreslås för att rationalisera rapporteringskraven lyser dock skatterapporteringen med sin frånvaro.27
Ett begrepp som nyligen börjat användas i sammanhanget är ”decluttering”. Med decluttering menas att ta bort sådant som inte är nödvändigt. Vad detta kommer innebära rent konkret i EU-kommissionens arbete att reducera rapporteringsbördan för företag är inte helt självklart. Vi menar att analyserna bör inta ett decluttering-perspektiv med innebörden att direktiv som inte fyller sin funktion eller är överflödiga för att de ersatts av snarlika krav helt och hållet tas bort. Så är exempelvis fallet med implementeringen av Pelare 2 i relation till land-för-land rapportering28 och DAC6. Därutöver bör analysen inkludera hur existerande regler interagerar med varandra i allmänhet och inte enbart från perspektivet huruvida de överlappar med varandra eller inte. En inställning där decluttering används för att justera i redan implementerade direktiv kommer sannolikt inte innebära några förenklingar och riskerar att äventyra förutsebarheten i reglerna. Dessutom riskerar sådana justeringar att leda till stora systemkostnader för företag och skattemyndigheter.
För såväl effektiviteten i beskattning som förtroendet för skattesystemet är det av yttersta vikt att grundläggande rättssäkerhetsprinciper såsom förutsebarhet, proportionalitet och objektivitet beaktas när nya regler etableras och implementeras. Särskilt viktigt blir detta när digitaliseringen och framväxten av ny teknik har gjort det enklare att dela och analysera data på ett sätt som inte tidigare varit möjligt vilket har bidragit till att information samlas in i allt högre takt. Om inte rapporteringskraven har ett väldefinierat syfte som varaktigt upprätthålls, begränsas legitimiteten och informationen riskerar att snarare bli bra att ha snarare än nödvändig. Dessutom ställer vi oss kritiska till en utveckling mot mer central lagring av data, särskilt när datasäkerhetsaspekter inte diskuteras på det allsidiga sätt som krävs. Därutöver påverkar regelbördan av ineffektiva regelverk produktivitet negativt då den orsakar onödiga administrativa kostnader för företag. För att rättssäkerhetsaspekter som förutsebarhet och proportionalitet ska beaktas bör rapporteringskraven, i den mån de behövs, begränsas till befintlig och kärnfull information som utformas för att kunna integreras i olika typer av aktörers ERP-system. Ansträngning bör läggas på att utveckla nya sätt att analysera data som redan finns tillgänglig med nya digitala hjälpmedel, i stället för att efterfråga mer information som man ändå inte vet hur den ska användas.
Oscar Brissle, nationalekonom och Tara Muinafshar, skattejurist, på Svenskt Näringsliv.
Europeiska Revisionsrätten, särskild rapport 03/2021: Utbyte av skatteupplysningar i EU: solid grund men brister i genomförandet, 2021.
OECD, Tax Co-operation for the 21st century – OECD report for the G7 finance ministers and central banks governors, maj 2022.
European Commission, State of the Union Adress by President von der Leyen, Strasbourg, 13 september, 2023.
Kommissionens arbetsprogram 2024, COM(2023) 638 final, 17 oktober, 2023.
Kommissionens arbetsprogram 2024, COM(2023) 638 final Bilaga 1–4, 17 oktober, 2023.
Direktiv 2021/2101/EU av den 24 november 2021, om ändring av direktiv 2013/34/EU vad gäller offentliggörande av inkomstuppgifter för vissa företag och filialer.