En mulen höstförmiddag i mörkaste november träffar vi en alert och positiv Claes Norberg på Näringslivets Hus i centrala Stockholm. Claes pigga uppsyn skänker ett välbehövligt avbrott från Stockholms annars långsamma och gråa tillvaro. Vårt ärende på Östermalm är att å våra trogna läsares vägnar få insyn i Regelrådets arbete; en remissinsats vi är vagt bekanta med och som vi vill veta mer om. Claes visar sig vara ett utmärkt val av intervjuobjekt eftersom han var med från Regelrådets begynnelse år 2008 tillsammans med, bland andra, rådets förste ordförande Stig von Bahr. Claes var inledningsvis ersättare, sedermera ordinarie ledamot och därefter vice ordförande i Regelrådet. Vid årsskiftet 2022/2023 lämnade Claes sin ledamotspost och vi träffar honom för att ta del av hans gedigna erfarenhet från arbetet i Regelrådet.
– Vad är Regelrådets roll?
För att förstå Regelrådets roll i dag måste man gå tillbaka till dess ursprung. 2006 års regeringsprogram innehöll en rad åtgärder för såväl regelförbättring som regelförenkling. Som ett led i arbetet antogs också en förordning om konsekvensutredningar vid regelgivning och en kommitté (Regelrådet) tillsattes år 2008 för att granska dessa och lämna yttranden. I dag är Regelrådet en särskilt reglerad remissinstans (ett s.k. särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket) som inte granskar förslagen i sak utan ska yttra sig över om regelförslagens konsekvensutredningar är tillräckligt underbyggda.
– Innan vi går vidare med Regelrådets arbete måste du påminna oss om vad en konsekvensutredning är och när en sådan ska göras?
I en konsekvensutredning ska bland annat de rättsliga förutsättningarna för regelförslaget ifråga framgå, vilka som kan komma att beröras av regelförändringen och vilka konsekvenser regleringen kan få för de berörda aktörerna. Normgivaren, som kan vara en myndighet, en offentlig utredning eller Regeringskansliet, upprättar en konsekvensutredning i anslutning till sitt regelförslag.
Regelrådets uppdrag är att granska om normgivaren har gjort en tillfredsställande beskrivning på de punkter som framgår av 6 och 7 §§ konsekvensutredningsförordningen. Regelrådet granskar inte alla konsekvensutredningar utan endast de som kan få effekter för företags arbetsförutsättningar. En annan begränsning är att Regelrådet endast granskar konsekvensutredningar i anslutning till förslag till föreskrifter, men däremot inte konsekvensutredningar avseende allmänna råd. Claes menar att det kan uppfattas som en olycklig begränsning eftersom allmänna råd kan ha minst lika stor påverkan på företag som föreskrifter. Tänk t.ex. på Skatteverkets ställningstaganden.
Regelrådet kan faktiskt godkänna eller underkänna en konsekvensutredning! Det krävs dock inte att utredningen av samtliga punkter är bristfälliga utan ibland kan det handla om att en viktig utredningspunkt, t.ex. kostnadsuppskattning, är otillräckligt utredd för att hela konsekvensutredningen ska bli underkänd.
Och i begreppet kostnader inbegrips ju skatter. Det har motiverat att det suttit många skatterättare i Regelrådet – förutom Stig von Bahr har även bl.a. justitierådet Kristina Ståhl, professor Eleonor Kristoffersson och SkatteNytt:s huvudredaktör Mikael Ek haft poster i rådet.
– Det för oss naturligt vidare till frågan om vilka som sitter i Regelrådet just nu?
Anna-Lena Bohm är ordförande tillsammans med ledamöterna Lennart Renbjer, Hans Peter Larsson, Lars Silver och Helena Fond. Skattejuristen Hans Peter Larsson får nu alltså anses företräda skatterättskollektivet, men på grund av de vitt skilda regelförslagens konsekvensutredningar gynnas Regelrådet av en sammansättning medlemmar med olika kompetensområden.
– Vad innebär det att en konsekvensutredning blir underkänd och varför tror du så många blir underkända?
Att en konsekvensutredning av Regelrådet blir underkänd är inte förenat med några följder per se för normgivaren eftersom Regelrådet bara utgör en särskilt reglerad remissinstans. Däremot kan vi se att en underkänd konsekvensutredning kan ha politisk betydelse; ibland använder sig den sittande oppositionen av det som stöd i sin politiska argumentation i riksdagen.
Under år 2023 var 39 % konsekvensutredningar enligt Regelrådet så bristfälliga att de underkändes. Det är givetvis inte bra. En förklaring kan vara att det inte alltid läggs tillräckliga resurser på upprättandet av genomarbetade konsekvensutredningar eller också skrivs konsekvensutredningen först när utredningen är klar. I vissa fall är utredningsdirektiven skrivna på ett sådant sätt att det inte finns några alternativ att utreda. Därmed blir också konsekvensutredningen hängande i luften – det finns inga alternativa lösningar. Samtidigt finns det vissa skillnader mellan vilken normgivare som genomför konsekvensutredningen. För Regeringskansliet och myndigheter finns det troligen en positiv inlärningskurva eftersom normgivaren fortlöpande kan utvärdera Regelrådets bedömningar. Vid offentliga utredningar upplöses den däremot när den är klar och då finns det ingen att ha en efterföljande dialog med vid en underkänd konsekvensutredning. Om en konsekvensutredning blir underkänd av Regelrådet föreligger inte en återremitteringsplikt för förslagsgivaren. Det hade förmodligen förbättrat konsekvensutredningarnas kvalitet om en sådan plikt införts. En sådan ordning finns för övrigt i EU, där konsekvensutredningar granskas av Nämnden för lagstiftningskontroll.
– Vad spännande! För oss skatterättare kan det vara svårt att begripa att det finns andra regelförslag än dem på skatteområdet…
Regelrådet behandlar konsekvensutredningar som ibland kräver stor branschkännedom och annan kunskap än skatterättslig sådan! Två anekdoter jag brukar dra är lämnande av yttrande över konsekvensutredningar gällande Gullspångslaxens fredningsområde i Vänern och farledsavgifter på Trollhätte kanal. Även om Regelrådet inte ska lämna yttranden i sak måste ledamöterna givetvis sätta sig in i sakfrågan för att ens kunna granska konsekvensutredningen av regelförslaget. Skatteområdet är som vi alla vet väldigt regeltungt men det finns också andra områden, t.ex. transport, miljö, klimat, arbete samt hälso- och sjukvård, där det ständigt lämnas förslag till nya föreskrifter.
– Ser du fler utmaningar för Regelrådets arbete?
Det är en utmaning för Regelrådet att konsekvensutredningsförordningen omfattar väldigt många punkter att ta ställning till. En annan utmaning för Regelrådet är mängden ärenden. Rådet sammanträder var fjortonde dag. I detta sammanhang måste Regelrådets fantastiskt kompetenta kansli framhållas, som bl.a. sköter administration och lämnar utkast på yttranden. Eftersom Regelrådet lämnar mellan 150–170 yttranden per år krävs det duktiga föredraganden som stöttar rådet.
– Hur utvecklade sig Regelrådets arbete över de åren som du satt i rådet?
Vid bildandet år 2008 var fokus främst på administrativa kostnader och formella frågor, men successivt över åren har fokus skiftats till att mer djuplodat utvärdera innehållet i själva utredningarna. Kontinuitet bland ledamöterna, erfarenhet och rätt kompetens har bidragit till att Regelrådet har kunnat förbättra sin roll som granskare. Numera granskar Regelrådet t.ex. hur regelförslag inverkar på konkurrensförhållanden och annan, mer djupgående analys.
– Vad är din syn på regelförenkling?
Samhället blir bara mer och mer komplext. Det är kanske inte så konstigt att regleringen också blir mer komplicerad och mer omfattande. Men för företagen får det negativa konsekvenser. Många regeringar har försökt sätta kvantitativa mål för att minska regelbördan utan att lyckas. EU har satt upp som mål att från år 2021 ska varje ny lagstiftningsakt medföra att en annan avskaffas. Det torde inte vara en kontroversiell åsikt att säga att det går sådär med EU:s vision om en-in-en-ut.
En lärdom av detta är att man kan behöva pröva andra åtgärder för att påverka företagens regelbörda i positiv riktning. I Tidöavtalet står det att företagens administrativa kostnader ska minska och det ser jag som något positivt. Frågan är dock hur det ska genomföras. En väg kan vara att göra institutionella förändringar, som t.ex. regeringens nyligen inrättade förenklings- och implementeringsråd. En annan kan vara att göra mera djupgående analyser av enskilda regelområden. Två av de mest betungande regleringsområdena är just skatter och bokföring.
Några exempel: Enligt en studie från Svenskt Näringsliv sommaren 2023 uppskattas företagens kostnader för att administrera moms till 14 miljarder kronor om året (och då är flera av de mer krångliga delarna av momsregelverket utelämnade från beräkningen). I en liknande studie från Svenskt Näringsliv 2021 uppskattades företagens kostnader för att hantera enorma mängder räkenskapsmaterial i pappersform till 4 miljarder kronor om året. Det finns med andra ord väl underbyggda underlag för att genomföra förbättringar. Men ska det hända något måste regelförbättringsfrågorna sannolikt upp på den högsta politiska nivån. Erfarenheter från bl.a. Tyskland tyder på det.
Vi noterar att vår timslånga pratstund lider mot sitt slut, men att vi med enkelhet hade kunnat sitta och samtala med Claes i flera timmar till. Alla tre måste vidare på varsitt håll ut i novemberkylan, men vår förhoppning om att få bättre insyn i Regelrådets arbete har, med råge, infriats.
Alice Grudd är redaktionssekreterare och Katia Cejie är biträdande redaktör för tidskriften SkatteNytt.