Förvaltningsprocessordningens två krav på motiveringsskyldighet – domskäl vid partsinvändningar om bristande beslutsmotivering

2.1 Förvaltningsprocesslagens krav

I 30 § andra stycket FPL anges följande: Av beslutet skall framgå de skäl som bestämt utgången. Den som intresserar sig för frågan vad förvaltningsprocesslagens motiveringsskyldighet har för närmare innebörd behöver därför acceptera att svaret är avhängigt en tolkningsoperation eftersom rekvisitet har en utpräglat abstrakt karaktär. Med utgångspunkt i von Essens kommentar till denna bestämmelse kan kravet på att de skäl som bestämt utgången enligt min uppfattning konkretiseras till fyra principer. Ett avgörande ska vara strukturerat så att det klargör vilka frågor som prövats och hur de bedömts (dispositionsprincipen). Tillämpliga bestämmelser, faktiska omständigheter och rättens bedömning ska korrespondera inbördes (korrespondensprincipen). Vidare ska bevisvärderingen redovisas explicit (bevisvärderingsredovisningsprincipen) och en motivering måste också vara konkret så att det framgår hur rätten har resonerat (substansprincipen).4

När en invändning om bristande motivering framställs i förvaltningsprocessen är det primärt substansprincipen som aktualiseras. Kravet på substans beskrivs bl.a. på följande vis av von Essen:

För det andra måste det vara en riktig motivering och inte en s.k. skenmotivering. Med skenmotivering avses skäl som vid första påseende ger intryck av att vara en motivering, men som endast innehåller en omskrivning av de abstrakta rekvisiten. Om t.ex. en LVM-dom motiveras genom att personen i fråga anges utsätta sin hälsa för allvarlig fara eftersom han har ett fortgående missbruk av alkohol, brister det i motiveringen. En sådan motivering är endast är en omformulering av lagbestämmelsen och säger ingenting om hur domstolen kommit fram till att det faktiskt föreligger ett fortgående missbruk och varför detta innebär en hälsorisk. En motivering måste i stället på ett konkret plan beskriva vilka värderingar, överväganden och slutledningar som rätten har gjort av de faktiska omständigheterna för att nå en viss utgång.5

Ett avgörande som brister i substans kan alltså också beskrivas som sakligt innehållslöst6. I 32 § första stycket i förvaltningslagen föreskrivs följande om hur ett förvaltningsbeslut måste vara motiverat:

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Kravet på substans innebär därmed att en domstol exempelvis inte kan redovisa slutsatsen att ett myndighetsbeslut innehåller en klargörande motivering utan att samtidigt ge ett svar på frågan vad det är i beslutets språkliga innehåll som konstituerar motiveringens förenlighet med förvaltningslagen.7 Jag återkommer i avsnitt 2.2 till frågan vilka koherensmarkörer man – med ledning i förvaltningslagens förarbete – kan förvänta sig av ett avgörande i substanshänseende.

I detta läge i framställningen kan dock en kritisk invändning framställas. Det är visserligen möjligt att argumentera för tolkningen att förvaltningsprocessens motiveringskrav de skäl som bestämt utgången utgör ett krav på substantiella domskäl, men var i rättsordningen framgår det – till att börja med – att en förvaltningsdomstol behöver bemöta en invändning om att förvaltningslagens motiveringsskyldighet inte har efterlevts av den beslutsfattande myndigheten? Här kan man visserligen utgå från 29 § FPL, där rätten som utgångspunkt styrs av vad som yrkas i målet, men en hänvisning till denna bestämmelse besvarar inte frågan hur rättens prövning av exempelvis ett återförvisningsyrkande, baserat på grunden bristande motivering, ska redovisas i domskälen.

För att besvara denna fråga behöver man därför istället vända sig till kravet på rättvis rättegång i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen. Detta interna krav på rättskipningen – som då också inkluderar förvaltningsrättskipningen – ska uttolkas bland annat med ledning i Europadomstolens rättspraxis fram till kravets uttalade inkorporering i regeringsformen 2011.8 Av Europadomstolens praxis framgår att klart och precist formulerade invändningar från den klagande som kräver ett klart och explicit svar från domstolen inte kan bemötas med tystnad.9 Rätten får vidare inte helt bortse från en invändning från den klagande som är specifik, relevant och viktig för målet (Pronina mot Ukraina, nr 63566/00, meddelad den 18 juli 2006). Vi kan därför utgå från att kravet på rättvis rättegång inbegriper en skyldighet för en förvaltningsdomstol att pröva invändningar om bristande beslutsmotivering från den klagande. Med vilken utförlighet en invändning, som aktualiserar rättens bemötandebörda, behöver bemötas är dock en fråga för den interna rätten (Backes mot Luxemburg, nr 24261/05, meddelad den 8 juli 2008 och García Ruiz mot Spanien, nr 30544/96, meddelad den 21 januari 1999). Detta konstaterande för oss således tillbaka till en av artikelns grundfrågor, vad behöver rätten beakta vid en bedömning av om ett beslut är förenligt med förvaltningslagens krav på en klargörande motivering för att i substantiell mening anses ha angett de skäl som bestämning utgången vid en bedömning av detta slag?

2.2 Förvaltningslagens krav

Vad man med den här aktuella metoden kan utpeka som ett uttryck för gällande rätt avseende rekvisitet klargörande motivering kan också beskrivas som en uppsättning koherensmarkörer som genom när- eller frånvaro gör ett avtryck i en utsaga om rättens innehåll. Den positiva rätten består av konkreta exemplifieringar, beskskrivningar om undantag och preciseringar om motiveringskravets närmare innehåll. Normens närmare innehåll aktualiserar också analytiska slutsatser och tillägg om förvaltningslagens motiveringsskyldighet. Den som tillämpar regeln att ett förvaltningsbeslut måste innehålla en klargörande motivering har alltså i saklig eller substantiell mening ett antal moment i bedömningen att förhålla sig till som konstituerar de skäl som bestämt utgången.

Första stycket i 32 § förvaltningslagen har följande lydelse:

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Redan bestämmelsens lydelse anvisar följande bedömningsmoment för den som ska avgöra om ett förvaltningsbeslut har motiverats tillräckligt:

1. Inverkar beslutet på någons situation på ett inte obetydligt sätt?

2. Innehåller beslutet en klargörande motivering?

3. Behöver inte beslutet innehålla en klargörande motivering på grund av att detta är obehövligt?

4. Innehåller beslutsmotiveringen uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande?10

Vad innebär det då att ett beslut är klargörande motiverat? I bestämmelsens förarbete framhålls att ett beslut genom detta krav inte enbart bör innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet utan också att skälen bör presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. Det är denna aspekt av beslutsmotiverandet som avses i rekvisitet klargörande11. Den som bedömer om ett förvaltningsbeslut är tillräckligt motiverat behöver därmed också ta ställning till följande fråga:

1. Innehåller beslutet – förutom de skäl som bestämt dess utgång – en motivering som är begriplig för den enskilde?

Ifråga om begriplighet avses här att myndigheterna i sina beslut bör använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren och att de undviker krångliga eller byråkratiska uttryckssätt som riskerar att medföra att enskilda får svårt att tillgodogöra sig myndighetens resonemang.12 Den som bedömer om ett beslut är förenligt med förvaltningslagens motiveringsskyldighet behöver således också ta ställning till följande frågor:

1. Är beslutets språk enkelt?

2. Är beslutets språk korrekt?

3. Är beslutets språk anpassat till dess mottagare?

4. Har myndigheten undvikit s.k. krångliga eller byråkratiska uttryckssätt som medför att den enskilde får svårt att tillgodogöra sig myndighetens resonemang?

Den som tillämpar 32 § förvaltningslagen behöver också – vilket redan beskrivits –bedöma om beslutsmotiveringen innehåller uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande? Ifråga om vilka förskrifter som tillämpats krävs analys av om:

1. Beslutet har förankring i skrivna regler som tagits in i lagar, förordningar eller andra författningar?

2. Eller om stödet – undantagsvis – hämtats från sedvanerättsligt grundande normer?

När det sedan gäller kravet att de omständigheter som varit avgörande för myndighetens ställning ska redovisas i beslutet blir följande frågor utifrån lagens förarbete aktuella:

1. Visar myndigheten vilka ”fakta i ärendet” myndigheten har beaktat utifrån vad som har tillförts ärendet av den enskilde själv eller av andra?

2. Har myndigheten när en part har gjort invändningar mot faktauppgifter som tillförts ärendet från någon annan, förklarat hur den har bedömt invändningarna?

3. Framgår det av beslutet att myndigheten på ett korrekt sätt har tillämpat rätt föreskrifter på de fakta som den har beaktat och fört ett resonemang som logiskt leder till det slut som myndigheten kommit fram till?

För att en förvaltningsdomstols prövning av en invändning av bristande beslutsmotivering ska kunna redovisas som de skäl som bestämt utgången krävs således att en eller flera av de koherensmarkörer som framgår av förvaltningslagens motiveringskrav ger rättens domskäl ett sakligt innehåll. Frågan om förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagens motiveringskrav utgör förenliga delar i en logiskt sammanhängande ordning är således beroende av att rätten tolkar förvaltningsprocesslagens motiveringskrav på ett sådant vis att detta innefattar ett krav på substantialitet. Avgörandet HFD 2020 not. 34 visar hur denna samverkan mellan processordningens motiveringsskyldigheter är möjlig:

22.

Den allmänna principen om att ett beslut ska vara motiverat har för förvaltningsmyndigheterna kommit till uttryck i 32 § förvaltningslagen. Förvaltningslagen är inte direkt tillämplig i regeringsärenden men i praxis följs de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden (se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 27). Av betydelse i sammanhanget är vidare bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen om att de som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

23.

Motiveringsskyldigheten syftar till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. En klargörande motivering ökar också förståelsen för hur myndigheten har resonerat i det enskilda fallet. I kravet på motivering ligger bl.a. att myndigheten normalt bör förklara hur den har bedömt eventuella invändningar som den enskilde har gjort i ärendet (se prop. 2016/17:180 s. 187 f. och 320 f.).

24.

Regeringen har i det klandrade beslutet bedömt att den utökade jakttid som länsstyrelsen beslutat om inte strider mot 32 § rennäringslagen. Beslutet saknar närmare redovisning av hur denna slutsats nåtts. Någon sådan motivering går inte heller att utläsa av länsstyrelsens beslut.

25.

Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening går det inte att av det klandrade beslutet utläsa vad regeringen grundat sitt ställningstagande på. Utfallet av den bedömning som 32 § rennäringslagen kräver framstår inte heller i detta fall som så självklart att en motivering är uppenbart obehövlig. I regeringens yttrande har inte lämnats några kompletterande upplysningar som närmare belyser hur regeringen har gjort den aktuella intresseavvägningen. Mot denna bakgrund finner Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut inte uppfyller kravet på att beslut ska motiveras. Eftersom det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet ska beslutet upphävas.

3.1 Allmänt om de utvalda rättsfallen

När det av 2018 års förändring av förvaltningslagens motiveringsskyldighet inte framgår hur det nya kravet på klargörande motivering förhåller sig till förvaltningsprocesslagens bibehållna krav att det skäl som bestämt utgången ska framgå uppstår en ny osäkerhet i förvaltningsprocessordningen. Som jag visat i genomgången av rättsläget förutsätter förståelsen av motiveringskraven istället flera moment av tolkning och analys och det blir därför av intresse att också undersöka hur förvaltningsdomstolarna förhåller sig till denna tolkningsfråga.

Utifrån söktermerna ”Skatteverket klargörande motivering” har jag den 7 april 2023 inhämtat de vid tidpunkten tio senaste avgörandena där en förvaltningsdomstol prövar en invändning om bristande motivering i ett beskattningsmål. Syftet med detta begränsade urval är att skapa ett indikativt underlag till undersökningen om förvaltningsprocessordningen innehåller två sammanhängande nivåer av motiveringsskyldighet.13 Jag har i urvalet bortsett från att inkludera avgöranden där dessa utgör delar i längre serier av överklaganden. Likaså har avgöranden exkluderats där partsargumentationen i väsentlig mening varit likartad i förhållande till andra inkluderade avgöranden.

3.2 Rättsfall 114

I detta avgörande sammanfattas den framställda invändningen om bristande motivering på följande vis:

AA överklagar beslutet och framför invändningar mot Skatteverkets handläggning som han anser brister på många sätt.

Vilka exakta invändningar som den klagande har framställt redovisas alltså inte i förvaltningsrättens avgörande. Däremot avhandlas dessa i domskälen.

Av 32 § första stycket samma lag framgår att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Förvaltningsrätten konstaterar, liksom Skatteverket, att det i målet inte framkommit uppgifter som tyder på att Skatteverkets handläggning brustit eller att det i övrigt föreligger formella fel på så sätt att Skatteverkets beslut ska upphävas.

Vad den klagande invänt, hur det överklagade beslutet är avfattat eller vilka överväganden som aktualiserats när förvaltningsrätten tillämpat normen att förvaltningsbeslut måste vara klargörande motiverade utgör alltså inte en redovisad del av rättens slutsats att det inte framkommit uppgifter som tyder på att det föreligger formella fel av upphävningsgrundande karaktär i det överklagande beslutet.

3.3 Rättsfall 215

I målet återges att följande invändning om bristande motivering framställts:

Bolaget överklagar beslutet och yrkar att det ska upphävas och anför bl.a. följande till stöd för sin talan. Skatteverket har inte uppfyllt sin kommunikationsskyldighet. I förslag till beslut redogjordes inte för relevant lagstiftning. Ett beslut ska även innehålla en klargörande motivering. Skatteverket har inte konkretiserat vad det är för arbete som skulle ha utförts. Beslutet är därmed så bristfälligt att det ska undanröjas redan på dessa grunder.

I förvaltningsrättens domskäl prövas den klagandes invändning på följande vis:

Ett beslut ska vidare innehålla en klargörande motivering. En motivering ska bl.a. innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats (32 § förvaltningslagen). Skatteverkets beslut innehåller hänvisningar till lagtext. Kravet på att en motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats innebär inte att myndigheten i varje enskilt fall i detalj måste återge bestämmelsernas innehåll. Beslutet bedöms därmed inte vara så bristfälligt motiverat att det finns skäl att undanröja det på den grunden. Det konstateras därmed att det saknas skäl att upphäva Skatteverkets beslut på formell grund.

Den klagandes invändning avser frågan vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Lokutionen att ett beslutet även ska innehålla en klargörande motivering indikerar nämligen att motiveringsbristsinvändningen avser det påstådda förhållandet att Skatteverket inte konkretiserat vad det är för arbete som skulle ha utförts. Detta bortser förvaltningsrätten dock från, och domstolens prövning avser istället enbart frågan i vilken utsträckning Skatteverkets beslutsmotivering innehåller uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats.16 Den klagandes faktiska invändning har alltså bemötts med tystnad.

3.4 Rättsfall 317

I avgörandena framställs domskälen i s.k. vävd form.

Enligt 32 § förvaltningslagen (2017:900) ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

AA har gjort gällande att Skatteverket har brustit i sin kommunikations- och utredningsskyldighet och att beslutsmotiveringen är bristfällig. Hon har i dessa delar fört fram bl.a. följande. Skatteverket har inte uppfyllt sin kommunikationsskyldighet eftersom myndigheten inte har kommunicerat de underlag som ligger till grund för myndighetens bedömning. Utan tillgång till de underliggande dokumenten går det inte att bemöta Skatteverkets uppgifter. Skatteverket har inte gjort någon teknisk undersökning av de aktuella fakturorna för att avgöra om det är hon som har upprättat dem. Skatteverket har inte heller redovisat vilka omständigheter som har legat till grund för myndighetens bedömning att hon har varit delaktig i ett enkelt bolag.

[…].

Av det överklagade beslutet framgår vilka omständigheter som har varit avgörande för Skatteverkets ställningstagande. Beslutsmotiveringen kan därför inte anses bristfällig.

Förvaltningsrättens domskäl utgör här endast en omformulering av lagtextens lydelse. Istället för att redovisa vilken bedömning som domstolen har gjort, omformuleras lagtexten en motivering ska innehålla uppgifter om […] vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande till satsen av det överklagade beslutet framgår vilka omständigheter som har varit avgörande för Skatteverkets ställningstagande. Trots att den klagande särskilt har invänt att Skatteverket inte har redovisat vilka omständigheter som har legat till grund för bedömningen att vederbörande har varit delaktig i ett enkelt bolag redovisar inte förvaltningsrätten någon korresponderande bedömning. Av domskälen framgår inte om domstolen bedömt om det framgår av beslutet att myndigheten på ett korrekt sätt har tillämpat rätt föreskrifter på de fakta som den har beaktat och fört ett resonemang som logiskt leder till det slut som myndigheten kommit fram till. Förvaltningsrättens domskäl saknar alltså en av de koherensmarkörer som framgår av förvaltningslagens förarbete och som aktualiserats genom den klagandes specifika motiveringsbristinvändning.

3.5 Rättsfall 418

Den klagandens invändning beskrivs i reciten på följande vis:

Bolaget anser att det överklagade beslutet uppvisar sådana brister i motiveringsskyldigheten att beslutet ska upphävas och för i huvudsak fram följande. Det framgår inte vilken rättslig grund som Skatteverket har för att ”sammanlägga” ägarnas andelar i bolaget. Vidare är det oklart på vilken grund som Skatteverket anser att nomineebolagen eller Managern är långivare till bolaget.

Domstolen:

Enligt 32 § förvaltningslagen (2017:900) ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. I kravet på motivering ligger att myndigheterna i sina beslut ska använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat så att besluten kan bli begripliga för mottagarna (se prop. 2016/17:180 s. 321).

Förvaltningsrätten kan konstatera att Skatteverket i det överklagade beslutet har motiverat sina ställningstaganden relativt utförligt i nu aktuella delar och bemött bolagets invändning att verkets resonemang brister i tydlighet. Enligt domstolens mening kräver motiveringsskyldigheten inte att beslut motiveras på den detaljnivå som bolaget efterfrågar. Någon brist i detta avseende föreligger således inte. Samtliga aktuella beslut är alltså formellt riktiga och ska därför prövas i sak.

Den som bedömer om en motivering är tillräcklig i förhållande till förvaltningslagens krav ska ta ställning till om beslutstexten innehåller uppgifter om vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Av förvaltningslagens förarbete framgår vidare att det inte är tillräckligt att motiveringen framgår av beslutet utan att denna också ska vara klargörande. Med rekvisitet klargörande har lagstiftaren avsett att en motivering måste vara begriplig för den enskilde. När förvaltningsrätten som ett led i sin bedömning kommer fram till att Skatteverket motiverat sina ställningstaganden relativt utförligt utgör inte detta någon relevant premiss för frågan om motiveringen varit klargörande eftersom kvalitéerna utförlig respektive klargörande inte är identiska. Domstolens påpekande att motiveringsskyldigheten inte kräver att beslut motiveras på den detaljnivå som bolaget efterfrågar påvisar ytterligare hur egenskapen klargörande förväxlats med egenskapen utförlig.

3.6 Rättsfall 519

Invändningen:

Skatteverkets beslut saknar enkla och klargörande motiveringar. Det uppfyller inte heller varken förvaltningslagen, skatteförfarandelagen eller regeringsformens krav på saklighet, allas likhet inför lagen och opartiskhet.

Förvaltningsrättens bemötande av den klagandes invändning har följande utformning:

Inledningsvis konstaterar förvaltningsrätten att AA har riktat kritik mot Skatteverkets handläggning. Eftersom förvaltningsrätten inte är tillsynsmyndighet över Skatteverket föranleder kritiken ingen åtgärd från domstolens sida.

I förvaltningsrättens domskäl förekommer inte rekvisitet klargörande motivering överhuvudtaget. Detta innebär att förvaltningsrätten antingen ansett att en invändning om bristande motivering utgör kritik mot Skatteverkets handläggning som utifrån denna kategorisering inte ska prövas eller också har förvaltningsrätten utan att överhuvudtaget ange någon motivering, sub silentio, avstått från att pröva den klagandes klart och precist formulerade invändning. Frågan om hur rätten motiverat sitt avgörande i denna del närvarar alltså genom sin frånvaro i avgörandetexten.

3.7 Rättsfall 620

I detta avgörande återges ingen invändning om bristande motivering från den klagandes sida. Istället framstår det som att Förvaltningsrätten på eget initiativ redovisar följande bedömning:

Förvaltningsrätten konstaterar inledningsvis att Skatteverkets beslut innehåller vissa brister bl.a. vad gäller vilka förskrifter som har tillämpats. Eftersom det har kunnat utläsas vad Skatteverket grundat sitt ställningstagande på, och då felet uppenbart saknat betydelse för utgången i ärendet och utan väsentlig olägenhet kunnat avhjälpas i förvaltningsrätten, anser sig rätten dock oförhindrad att ta upp målet till prövning i sak.

Den läsare som vill bilda sig en uppfattning om vilka brister som domstolen uppmärksammat respektive om och i vilket avseende det kan utläsas vad Skatteverket grundat sitt ställningstagande på kan inte vända sig till förvaltningsrättens domskäl för att få besked i dessa frågor. Detsamma gäller frågeställningarna om felet uppenbart saknat betydelse för utgången i ärendet respektive om detta utan väsentlig olägenhet kunnat avhjälpas i förvaltningsrätten. Skälet till detta är att domskälen i denna del består av en uppräkning av slutsatser vars premisser lämnas oredovisade för läsaren. De skäl som bestämt utgången beskriver sålunda inte vilka överväganden som ligger till grund för slutsatsen att Skatteverkets beslut ansetts innehålla en klargörande motivering.

3.8 Rättsfall 721

I målet har den klagande framställt följande invändning om bristande motivering:

I ansökan har två grunder anförts. Skatteverket har bara bemött den ena och har därigenom brustit i sin skyldighet att lämna en klargörande motivering.

I förvaltningsrättens avgörande har domskälen i relevant avseende följande utformning:

Avseende de invändningar mot det överklagade beslutet som klaganden fört fram i övrigt gör förvaltningsrätten följande bedömning. Det har inte framkommit några skäl för förvaltningsrätten att ifrågasätta Skatteverkets uppgift om att det överklagade beslutet har kommunicerats med både klaganden och ombuden. Med beaktande av att Skatteverket uttryckligen har prövat ansökan utifrån 63 kap. 4 § SFL och därefter angett att det inte heller framkommit några andra skäl för Skatteverket att bevilja anstånd anser förvaltningsrätten vidare att Skatteverket har prövat båda de åberopade grunderna. Beslutet innehåller dock varken uppgift om att 63 kap. 5 § SFL har tillämpats eller vilka omständigheter som har varit avgörande, vilket är en brist (se 32 § första stycket förvaltningslagen [2017:900]). Förvaltningsrätten anser emellertid att klaganden själv inte framfört något egentligt skäl för anstånd enligt 5 § i sin anståndsansökan, vilket naturligtvis påverkar motiveringsplikten. Mot bakgrund av att förvaltningsrätten kommit fram till att skäl för anstånd med stöd av 63 kap. 5 § SFL inte visats anser rätten vidare att bristen inte påverkar målets utgång. Den utgör därför inte skäl för att undanröja beslutet på formella grunder. Inte heller i övrigt har det kommit fram skäl för att undanröja beslutet på formella grunder. Förvaltningsrättens slutsats är därmed att överklagandet ska avslås.

Avgörandet utgör ett exempel på förvaltningsprocessuell icke-linjäritet. Skatteverket har som skäl till sitt beslut i nu aktuellt avseende uttalat det inte heller har framkommit några andra skäl för Skatteverket att bevilja anstånd, men beslutstexten saknar – som förvaltningsrätten påpekat – uppgift om att 63 kap. 5 § SFL har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande. För förvaltningsrätten är det dock för utgången i denna fråga avgörande om den klagande har framställt några egentliga skäl för anstånd enligt 63 kap. 5 §. Förvaltningsrätten intar alltså positionen att förvaltningslagens motiveringsskylighet är beroende av hur den klagande utformat sin talan. Med vilket stöd i rättsordningen detta görs har dock lämnats outtalat i domskälen.

3.9 Rättsfall 822

Även i detta fall avges domskäl i vävd form där, i detta fall, den klagandes invändning om bristande motivering endast återges i domskäl:

AA har anfört att Skatteverket har brustit i sin motiveringsskyldighet i de överklagade besluten genom att inte på ett tillräckligt sätt ha bemött bolagets synpunkter. Enligt förvaltningsrätten uppfyller dock besluten det grundläggande kravet på en sådan klargörande motivering som framgår av 32 § förvaltningslagen (2017:900). Det finns därför inte anledning att vidta någon åtgärd mot bakgrund av vad bolaget har anfört i den delen.

De skäl som bestämt utgången, att Skatteverkets beslut innehåller en klargörande motivering, framgår alltså inte i domskälen eftersom dessa enbart redovisar slutsatsen att besluten uppfyller det grundläggande kravet på en sådan klargörande motivering som framgår av 32 § förvaltningslagen.

3.10 Rättsfall 923

I målet framställs bl.a. följande invändning från den klagande:

De överklagade besluten har motiverats på ett schabloniserat sätt och saknar bemötande i sak av de argument som hon anfört i sin ansökan.

Förvaltningsrätten:

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (32 § förvaltningslag [2017:900]).

Av förarbetena till nämnda lagrum framgår bl.a. följande. Kravet att motiveringen ska vara klargörande innebär att en part ska ges möjlighet att förstå hur myndigheten har resonerat i det enskilda fallet. Motiveringsskyldigheten innebär att myndigheten måste ange de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Det ställs inte något krav på myndigheten att ingående redogöra för sakförhållandena i ärendet eller för hur dessa har bedömts (prop. 2016/17:180 s. 320 f.).

Skatteverket har motiverat ifrågavarande avslagsbeslut genom att redogöra för innehållet i reglerna gällande anstånd med inbetalning av skatt. Vidare har Skatteverket med hänvisning till vad AA anfört i begäran om anstånd och i överklagande av beskattningsbesluten anfört att några skäl för anstånd inte föreligger och att en betalning inte heller medför betydande skadeverkningar eller annars framstå som oskälig.

Några sådana brister i Skatteverkets beslutsmotivering som ger skäl att upphäva besluten och återförvisa målen till Skatteverket har inte framkommit. Yrkandet ska därför avslås.

För att vi som läsare ska kunna bilda oss en uppfattning om den offentliga makten utövats under lagarna behöver i detta fall både vad den klaganden anfört hos Skatteverket och hur Skatteverket avfattat sitt beslut framgå av förvaltningsrättens domskäl. Så är dock inte fallet och vi kan därför enbart konstatarera att någon av följande koherensmarkerande frågeställningar rätteligen har aktualiserats i förvaltningsrätten:

1. Visar myndigheten vilka ”fakta i ärendet” myndigheten har beaktat utifrån vad som har tillförts ärendet av den enskilde själv eller av andra?

2. Har myndigheten när en part har gjort invändningar mot faktauppgifter som tillförts ärendet från någon annan förklarat hur den har bedömt invändningarna?

3. Framgår det av beslutet att myndigheten på ett korrekt sätt har tillämpat rätt föreskrifter på de fakta som den har beaktat och fört ett resonemang som logiskt leder till det slut som myndigheten kommit fram till?

Trots att förvaltningslagens förarbete hade kunnat användas till ledning i den specifika frågeställning som förvaltningsrätten ställts inför har domstolen istället valt att endast återge hur lagstiftaren på ett allmänt plan uttalat att det inte ställs något krav på myndigheten att ingående redogöra för sakförhållandena i ärendet eller för hur dessa har bedömts. Rätten har alltså, ställd inför invändningen att Skatteverkets motivering är av schabloniserad karaktär, uttalat att förvaltningslagen inte föreskriver något krav på utförlig motivering. Förvaltningsrätten har således inte prövat den klagandes invändning som den framställts.

3.11 Rättsfall 1024

Den klagande har huvudsakligen i förvaltningsrätten invänt följande avseende bristande motivering:

Till stöd för sin talan för bolaget fram i huvudsak följande. Skatteverkets beslut brister i fråga om utredning och motivering på ett sådant sätt att beslutet ska upphävas i den del som avser skattetillägg. Det är inte fråga om en oriktig uppgift eftersom den uppgift som lämnats tillsammans med övriga uppgifter i deklarationen uppenbart inte har kunnat läggas till grund för ett beslut. Detta innebär att uppgifterna varit sådana att Skatteverkets särskilda utredningsskyldighet väckts och att skattetillägg inte kan tas ut. Det påförda skattetillägget framstår som oproportionerligt i förhållande till felet, varför det även finns skäl för hel befrielse från skattetillägget.

Skatteverket har inte bemött något av de under handläggningen påtalade omständigheter som talar för att inte påföra skattetillägg i detta fall. I avsaknad av ett bemötande, eller i vart fall en kommentar, kring det som anförts synes Skatteverket ha brustit i sin motiveringsskyldighet. Det som helt saknas i beslutet är Skatteverkets bedömning av huruvida den felaktiga uppgiften har väckt den särskilda utredningsskyldigheten, dvs. om felaktigheten uppfyller kravet i 49 kap. 5 § andra stycket 2 skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. Detta är den enda fråga bolaget argumenterat kring och som hela ärendet får anses handla om. Skatteverket har alltså inte gjort någon bedömning av den huvudsakliga frågan i ärendet. Till följd av detta har beslutet saknat en motivering i den delen. Det är därför inte möjligt att förstå vilka överväganden som har lett fram till beslutet. Beslutet får därmed anses ha så allvarliga brister att beslutet måste upphävas i den del som avser påfört skattetillägg. I denna del ska särskilt beaktas att det är fråga om påförande av skattetillägg. En sanktion som inbegriper att den enskilde ska få en rättssäker prövning i enlighet med de krav som uppställs i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ett minimikrav torde då vara att Skatteverket motiverar sitt beslut på ett sådant sätt att det går att förstå utgången i ärendet.

Förvaltningsrätten:

Ska beslutet upphävas på grund av bristande motivering?

Av 32 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Förvaltningsrätten kan konstatera att Skatteverket i det överklagade beslutet från den 25 april 2019 har motiverat varför felet inte väckt Skatteverkets särskilda utredningsskyldighet. Skatteverket har vidare motiverat varför bolaget anses ha lämnat en oriktig uppgift, vilket enligt förvaltningsrättens mening är grunden för påförande av skattetillägg. Förvaltningsrätten bedömer mot den bakgrunden att beslutet inte är bristfälligt motiverat och det finns därför inte skäl att undanröja beslutet på den grunden.

Även i detta fall har den klagandens invändningar inför Skatteverkets beslut inte återgetts. Som läsare hamnar vi därför åter i situationen att det inte är möjligt att bedöma vad som konstituerat ramen för Skatteverkets klargörande motivering. Vad den klagande invändningsvis anfört behandlas således inte som en uttalad omständighet i förhållande till normen klargörande motivering.

4.1 Inledande anmärkningar

När förvaltningslagens motiveringsskyldighet gavs sin form i 1971 års reformarbete markerades skillnaden mellan myndigheternas beslutsfattande och rättskipningen i domstol genom att Departementschefenens anslöt sig till en specifik tanke om vad som utgör en tillräcklig motivering i SOU 1968:27. Övervägandena om motiveringsskyldighet i denna utredning bygger på tanken att det inte är möjligt att begära att förvaltningsbeslut, efter förebild av domar, ska innehålla sakframställningar och detaljerade vägningar av parternas yrkanden, argument och bevisning. Även om förvaltningslagens motiveringskrav förändrats utgör uttalandet alltjämt en tolkningsfaktor för förståelsen av vilken nivå av motivering som den oförändrade förvaltningsprocesslagen föreskriver. Mot denna bakgrund är det därför svårt att föreställa sig hur kravet att de skäl som bestämt utgången ska framgå av avgörandet är inskränkt till en spegling av de materiella bestämmelser som myndighetens beslutsfattande avsett. På de allmänna förvaltningsdomstolarna vilar nämligen, på det korrektiva planet, ett överprövningsuppdrag.25

I studien har tio avgöranden inkluderats. Vissa av dessa kan läggas till raden av icke-linjära utfall i underrättspraxis och avgörandenas egenart bidrar inte till en övergripande fördjupning i frågan hur förvaltningsprocessordningens olika nivåer av motiveringsskyldighet samvarierar. Tre fenomen i rättskipningen återkommer dock bland avgörandena: 1. Domskäl som utan substantiell motivering består av konstaterandet att kravet på klargörande motivering är uppfyllt 2. Domskäl som saknar omedelbart relevanta koherensmarkörer ur förvaltningslagens förarbete. 3. Sammanblandning av motiveringsegenskapen utförlig med motiveringsegenskapen klargörande.

4.2 De skäl som bestämt utgången om ett förvaltningsbeslut är klargörande motiverat

Den norm förvaltningsrätten ska tillämpa i förhållande till förvaltningsbeslutets motivering har huvudsakligen följande lydelse:

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Domskälen i rättsfall 1 har dock avfattats på följande vis:

Förvaltningsrätten konstaterar att det i målet inte framkommit uppgifter som tyder på att Skatteverkets handläggning brustit eller att det i övrigt föreligger formella fel på så sätt att Skatteverkets beslut ska upphävas.

I detta fall har skyldigheten för en myndighet att motivera sitt beslut på ett klargörande vis omformulerats till den icke-specifika frågan om beslutet är behäftat med ett formellt fel. En liknande omformuleringsteknik förekommer i rättsfall 8:

AA har anfört att Skatteverket har brustit i sin motiveringsskyldighet i de överklagade besluten genom att inte på ett tillräckligt sätt ha bemött bolagets synpunkter. Enligt förvaltningsrätten uppfyller dock besluten det grundläggande kravet på en sådan klargörande motivering som framgår av 32 § förvaltningslagen (2017:900).

Domskälen i rättsfall 3 har också distinkt omformuleringskaraktär:

Av det överklagade beslutet framgår vilka omständigheter som har varit avgörande för Skatteverkets ställningstagande. Beslutsmotiveringen kan därför inte anses bristfällig.

(Jfr lagtextens lydelse: En sådan motivering ska innehålla uppgifter om […] vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.)

Motiveringar av detta slag saknar sakligt innehåll och lever därför inte upp till vad som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. De faktiska premisserna för rättens slutsatser presenteras inte för läsaren och det går därmed inte heller att bilda sig en uppfattning om vad det är i förvaltningsbeslutets innehåll som konstituerade dess klargörande karaktär. Rättens faktiska subsumtion kan alltså inte rekonstrueras med ledning i domskälens utformning. Domskäl av detta slag lämnar läsaren med en öppen frågeställning; utifrån vilka tolkningsdata kommer förvaltningsdomstolarna fram till att bedömningar av invändningar avseende bristande motivering inte behöver motiveras utifrån vare sig vad som stadgas i förvaltningsprocesslagen eller förvaltningslagen?

4.3 Avsaknaden av koherensmarkörer

Till skillnad från förvaltningsprocesslagen innehåller förvaltningslagen ett större antal anvisningar om hur bestämmelsen om motiveringsskyldighet ska tolkas. Förarbetets innehåll ger en intresserad läsare tillgång till ett antal frågeställningar som får potentiell aktualitet när ett förvaltningsbeslut ifrågasättas i motiveringshänseende:

1. Innehåller beslutet – förutom de skäl som bestämt dess utgång – en motivering som är begriplig för den enskilde?

2. Är beslutets språk enkelt? Är beslutets språk korrekt? Är beslutets språk anpassat till dess mottagare?

3. Har myndigheten undvikit s.k. krångliga eller byråkratiska uttryckssätt som medför att den enskilde får svårt att tillgodogöra sig myndighetens resonemang?

4. Har beslutet förankring i skrivna regler som tagits in i lagar, förordningar eller andra författningar?

5. Har stödet för beslutet, alternativt, hämtats från sedvanerättsligt grundande normer?

6. Visar myndigheten vilka ”fakta i ärendet” myndigheten har beaktat utifrån vad som har tillförts ärendet av den enskilde själv eller av andra?

7. Har myndigheten när en part har gjort invändningar mot faktauppgifter som tillförts ärendet från någon annan, förklarat hur den har bedömt invändningarna?

8. Framgår det av beslutet att myndigheten på ett korrekt sätt har tillämpat rätt föreskrifter på de fakta som den har beaktat och fört ett resonemang som logiskt leder till det slut som myndigheten kommit fram till?

Trots att det alltså är möjligt att vända sig till förvaltningslagens förarbete i frågor om vad som avses med att ett beslut är klargörande motiverat är det ovanligt att lagens proposition används i detta syfte i de redovisade domskälen. I de inkluderade rättsfallen markeras detta tydligt genom avsaknaden av dessa koherensmarkörer.

4.4 Motiveringskvaliteterna ”utförlig” respektive ”klargörande”

För att en domstol ska kunna redovisa en skriftlig bedömning av om ett förvaltningsbeslut innehåller en klargörande motivering krävs begrepp som möjliggör beskrivningar av acceptabla domskäl. I de inkluderade avgörandena bildas endast undantagsvis en begreppsapparat ur förvaltningslagens förarbete trots att denna rättskälla medger detta. Vi återgår till förvaltningsrättens motivering i rättsfall 4:

Förvaltningsrätten kan konstatera att Skatteverket i det överklagade beslutet har motiverat sina ställningstaganden relativt utförligt i nu aktuella delar och bemött bolagets invändning att verkets resonemang brister i tydlighet. Enligt domstolens mening kräver motiveringsskyldigheten inte att beslut motiveras på den detaljnivå som bolaget efterfrågar. Någon brist i detta avseende föreligger således inte. Samtliga aktuella beslut är alltså formellt riktiga och ska därför prövas i sak.

I förvaltningsrättens föreställningsvärld är det överklagande beslutet klargörande motiverat därför att Skatteverket har ”motiverat sina ställningstaganden relativt utförligt”. Detta innebär att förvaltningsrätten likställer kvalitén klargörande med motiveringskvalitén utförlig. Problemet är emellertid att lagstiftaren intar en annan position i denna fråga.

Motiveringsskyldigheten innebär att myndigheten måste ange de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Det ställs inte något krav på myndigheten att ingående redogöra för sakförhållandena i ärendet eller för hur dessa har bedömts. I uttrycket klargörande ligger emellertid att skälen måste presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. I detta krav ligger också att myndigheterna i sina beslut ska använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat så att besluten kan bli begripliga för mottagarna.26

Av förvaltningslagens förarbete framgår alltså direkt att beslutsskäl som består av ingående redogörelser för sakförhållandena i ärendet eller för hur dessa har bedömts inte konstituerar motiveringskvalitén klargörande. Den som vill argumentera för att ett beslut är klargörande motiverat kan alltså inte hänvisa till dess utförlighet och samtidigt göra anspråk på att ha intagit en position som har stöd i förvaltningslagens förarbete. Egenskapen klargörande är nämligen, som vi redan berört, av kvalitativ karaktär.