EU-kommissionens direktivförslag om avdrag i syfte att minska skattefördelen för lånefinansiering

Skattesystemen i Europa beskattar investeringar finansierade med eget respektive lånat kapital olika. För eget kapital sker regelmässigt en dubbelbeskattning medan lånefinansierade investeringar oftast enkelbeskattas. Kommissionen har i ett direktivförslag presenterat hur skillnaden i beskattning skulle kunna reduceras. Tyvärr är förslaget förenat med avsevärda försämringar för hur investeringar beskattas. Någon likabehandling mellan finansieringsformerna, eller mellan medlemsstaternas beskattning, skulle inte uppnås med förslaget. Det kan starkt ifrågasättas om det är en skattefråga som borde hanteras på gemensam europeisk nivå. Varje medlemsland borde lindra dubbelbeskattningen genom att vidta åtgärder på såväl bolagsnivå som på ägarnivå. En sänkt bolagsskattesats skulle minska snedvridningen i företagens finansieringsval. Sänkt skatt på utdelningar och kapitalvinst för ägare skulle väsentligt lindra dubbelbeskattningen. Genom att tillåta ett högre omkostnadsbelopp vid långfristiga ägarinnehav skulle flera viktiga fördelar kunna uppnås i svensk kontext.

1 Bakgrund

Kommissionens förslag om avdrag i syfte att minska skattefördelen för lånefinansiering avser att adressera en situation som under lång tid inneburit snedvridningar i medlemsländerna och i den europeiska ekonomin.1 Inkomstbeskattning innebär i nästan alla länder att investeringar finansierade med eget kapital dubbelbeskattas medan lånefinansierade investeringar enkelbeskattas. Det innebär att det finns ett incitament att använda lån som finansieringsform istället för eget kapital. Företagens skuldsättning tenderar därför att vara hög medan soliditeten är låg. Det medför en ökad känslighet för konjunktur- och ränteutveckling, något som påverkar stabiliteten i hela ekonomin.

Räntekostnader är avdragsgilla när beskattningsbar bolagsvinst beräknas medan ersättningar till eget kapital inte får dras av. På ägarnivå sker ofta beskattning av utdelningar och kapitalvinster vilket utgör dubbelbeskattning av investeraren. Ränteinkomster är oftast också beskattade, men eftersom de är avdragsgilla vid bolagsbeskattningen blir de enkelbeskattade.

Problemet med olika beskattning av finansieringsformer har adresserats i många länder på olika sätt genom åren. Metoderna har ofta haft olika effekter på det totala skatteuttaget och därmed för kostnaderna för att finansiera investeringar. Om avdragsrätten för räntor avskaffades i bolagsbeskattningen skulle likabehandling mellan egenfinansierade och lånefinansierade investeringar uppnås, men till priset av ökade kapitalkostnader för investeringar. Det skulle leda till minskade investeringar och därmed färre jobb och sämre ekonomisk utveckling. Inget land har valt denna metod, i vart fall inte under någon längre tid.

Att medge full avdragsrätt för finansiering med eget kapital skulle också resultera i en likabehandling av olika finansieringsformer. Det skulle reducera bolagsskattebasen och vid bibehållen bolagsskattesats skulle skatteintäkterna minska, i vart fall kortsiktigt även om investeringarna så småningom skulle öka väsentligt och fler jobb tillskapas. Ett antal länder har infört avdrag för finansiering med eget kapital. Oftast har det handlat om partiella avdrag och ofta endast för nya investeringar. Genomgående har reglerna varit föränderliga över tiden.

Även om båda finansieringsformerna kan användas för att finansiera en investering, är de knappast fullständiga substitut för företaget eller ägaren. Finansieringsformerna är långt ifrån utbytbara. För många ägarledda företag är lånefinansiering det enda realistiska alternativet för att finansiera verksamheten och investeringar.2 Även om finansieringsformerna skulle behandlas likvärdigt i beskattningshänseende skulle andra aspekter leda till att de skulle användas i olika utsträckning.

Under många år förespråkades ett imputationssystem eller bolagsskattegottgörelsesystem. Det innebar att ägarna fick räkna av bolagsskatten när skatten på utdelningar och kapitalvinster beräknades. Ett sådant system fanns bland annat i vårt grannland Finland. Under 1990-talet kom det att ifrågasättas om det var förenligt med EU-rätten. Om endast inhemsk bolagsskatt kunde tillgodoräknas innebar det en icke-försvarlig fördel för inhemska investerare. Alternativet att utöka avdragsrätten till bolagsskatter erlagda i andra länder ansågs för kostsamt och därför kom dessa system att avskaffas.

Lindring av dubbelbeskattningen kan naturligtvis ske antingen på bolags- eller på ägarnivå. Många länder har väsentligt lägre skatt på kapitalvinster på innehav som innehafts under något eller några år. Detta lindrar dessutom effekterna av inflation. Att endast beskatta utdelningar över en viss nivå är en annan vanligt förekommande metod att lindra dubbelbeskattningen. EU-kommissionens förslag är begränsad till företagsnivån och berör inte alls beskattningen i ägarledet.

Syftet med denna artikel är att beskriva kommissionens förslag DEBRA (Debt-equity bias reduction allowance) och ge några kritiska synpunkter på detsamma. Även alternativa förslag på åtgärder för att reducera skillnaden i beskattning av lånat och eget kapital ges.

2 Kommissionens förslag

Kommissionens förslag till direktiv3 om avdrag i syfte att minska skattefördelen för lånefinansiering – DEBRA syftar till att ta itu med skattefördelen för lånefinansiering av företag i EU genom att skapa regler om möjlighet till skatteavdrag för fiktiv ränta på ökningar av eget kapital och införa särskilda begränsningar av möjligheten att göra avdrag för nettolånekostnader.

Förslaget ligger i linje med kommissionens meddelande ”Företagsbeskattning för 2000-talet”,4 i vilket det framhålls att skattefördelen för lånefinansiering är en relevant fråga som EU-institutionerna bör ta itu med för att uppnå ett rättvist och effektivt skattesystem.

I sitt meddelande påpekar kommissionen att ett företag för närvarande kan dra av ränta som är knuten till lånefinansiering, men inte kostnader i samband med finansiering med eget kapital, såsom utbetalning av utdelningar, vilket uppmuntrar företaget att finansiera investeringar genom lån snarare än genom eget kapital. Detta kan bidra till en alltför stor skuldackumulering, med eventuella negativa spridningseffekter för EU som helhet, om vissa länder skulle ha stora mängder företag som drabbas av insolvens. Snedvridningen till förmån för skuldfinansiering försvårar dessutom finansieringen av mer riskfylld verksamhet såsom innovation och s.k. gröna investeringar.

Kommissionens förslag är också ett svar på en särskild begäran från Europaparlamentet om att ta itu med skattefördelen för finansiering med lån jämfört med finansiering med eget kapital och samtidigt säkerställa att ändamålsenliga bestämmelser mot skatteflykt införs för att förhindra att avdrag för eget kapital används som ett nytt verktyg för urholkning av skattebasen.5

Direktivförslaget har föregåtts av ett omfattande samråd med deltagande av berörda parter, från akademiker till offentliga myndigheter, icke-statliga organisationer, näringslivsorganisationer och företag. Samrådet visade att en överväldigande majoritet av de berörda parterna vidhöll att ett initiativ för att minska skattefördelen för finansiering med lån jämfört med finansiering med eget kapital är nödvändigt.

Kommissionen har också arbetat med de sex medlemsstater som redan har infört regler avseende skattefördelen för lånefinansiering i syfte att samla in specifik sakkunskap om hur sådana regler fungerar på grundval av deras direkta erfarenhet.6

Vid utarbetandet av förslaget har kommissionen övervägt fem möjliga lagstiftningsalternativ: alternativ 1: införa ett avdrag för eget kapital utan begränsning i tid; alternativ 2: införa ett avdrag, men endast för nytt eget kapital och för tio år; alternativ 3: införa ett avdrag för bolagets kapital, samtidigt som nuvarande avdragsrätt för räntebetalningar inte tillåts; alternativ 4: helt utesluta möjligheten att dra av ränteutgifter; alternativ 5: införa ett avdrag för fiktiv ränta på nytt eget kapital under tio år med en partiell begränsning av skatteavdragsrätten för lån för alla företag.

Alternativ 5 har valts ut som det bästa alternativet, och därför har man i kommissionens förslag specifikt tagit fram riktade regler om både ett avdrag för eget kapital och en begränsning av ränteavdragen för lån. Finansiella företag är uttryckligen undantagna från åtgärderna, eftersom de redan omfattas av lagstadgade krav på eget kapital som förhindrar underkapitalisering.

Mer specifikt beräknas det avdrag för eget kapital som kommissionen utformat som avdragsunderlag multiplicerat med en fiktiv ränta. Avdragsunderlaget motsvarar i sin tur skillnaden mellan eget kapital vid utgången av beskattningsåret och eget kapital vid utgången av föregående beskattningsår, dvs. den årliga kapitalökningen. Ökningar av eget kapital på grund av transaktioner mellan anknutna företag eller omvärderingar av tillgångar ingår dock inte.

Om en skattskyldig som redan tillgodogjort sig avdrag för eget kapital har ett negativt avdragsunderlag under en viss beskattningsperiod (minskning av eget kapital) blir ett proportionellt belopp skattepliktigt för tio på varandra följande beskattningsperioder och upp till den totala nettokapitalökning för vilken ett sådant avdrag har gjorts, såvida inte den skattskyldige lägger fram bevis för att detta beror på förluster som uppkommit under beskattningsperioden eller på grund av en rättslig skyldighet.

I förslaget fastställs särskilda regler för relevant fiktiv ränta som ska tillämpas. Nivån på den fiktiva räntan föreslås motsvara den tioåriga riskfria räntan för den relevanta valutan, med tillägg av en riskpremie på 1 procentenhet. Med tanke på små och medelstora företags svårigheter att få tillgång till finansiering, föreslås för dessa en något högre riskpremie på 1,5 procentenheter, utan möjlighet för medlemsstaterna att göra undantag. För att förhindra missbruk är avdragsrätten redan, genom BEPS-projektet och EU:s genomförande genom direktivet mot skatteflykt,7 begränsat till högst 30 % av den skattskyldiges EBITDA8 för varje beskattningsår. En samordning av de två begränsningarna föreslås.

På lånesidan kommer en proportionell begränsning att innebära att avdragsrätten för ränta begränsas till 85 % av nettolånekostnaderna, dvs. betalda räntor minus erhållna räntor. Enligt kommissionen gör detta tillvägagångssätt det möjligt att ta itu med skattefördelen för lånefinansiering på ett sätt som samtidigt inriktas både på eget kapital och på lån.

Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 115 i EUF-fördraget om åtgärder för tillnärmning i form av ett direktiv, och kommissionen anser att förslaget till direktiv är förenligt med proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna. Tidsfristen för införlivande har fastställts till början av 2024, medan medlemsstater som redan har infört regler avseende skattefördelar för lånefinansiering kommer att få behålla de avdrag som införts så länge dessa gäller enligt nationella regler och med en maximal tillåten period på tio år.

3 Synpunkter på förslaget

Att minska skillnaden i kapitalkostnad mellan eget och lånat kapital är positivt. Europeiska företag av alla storlekar skulle kunna dra stor nytta av lämpliga och väl utformade regler i detta avseende, vilket skulle öka konkurrenskraften på den inre marknaden. Samtidigt är det värt att notera att en generell sänkning av bolagsskattesatsen också skulle minska förmånen för lånat kapital och det skulle vara en betydligt enklare åtgärd att genomföra i respektive medlemsland.

De förslag som kommissionen har lagt fram skulle emellertid skada alla europeiska företag eftersom legitima räntekostnader inte skulle få dras av fullt ut. Effekten skulle vara speciellt påtaglig för mikroföretag samt, små och medelstora företag eftersom de inte har tillgång till kapitalmarknaden på samma sätt som stora bolag och därför inte kan få fördelar av att öka andelen eget kapital. En egenföretagare skulle visserligen kunna föra över lån till den privata sfären genom att öka skuldsättningen på egen fastighet där full avdragsrätt skulle ges i vissa länder (i vart fall upp till ett visst belopp). Eget kapital skulle då kunna ökas i företaget och ett avdrag medges. Det får dock anses oskäligt att skattesystemet ska ge upphov till sådana incitament med ökade risker för ägarens privatekonomi.

Att begränsa avdragsrätten för ränta på lån medför att kostnaden för investeringar stiger och företagens sårbarhet ökar. Att förslaget utformas på det sättet och presenteras i en ekonomisk tillbakagång är förvånande. Proportionalitetsprincipen, såsom den utvecklats av domstolen, kräver att EU-institutionerna utarbetar regler som är lämpliga för att uppnå de regleringsmål som eftersträvas med minsta möjliga uppoffring för de reglerade områdena. En betydande minskning av avdragsrätten för lånefinansiering skulle kunna få orimliga konsekvenser för såväl små och medelstora företag som stora företag.

Genom att begränsa avdragsrätten för ränteutgifter skulle incitament för företagen skapas att använda leasingavtal i stället för att själva investera i maskiner och utrustning. Då undviks explicita räntekostnader som uppstår när lån tas upp. Det är dock troligt att länder i ökad omfattning skulle särskilja räntedelen i ett leasingavtal och delvis neka avdrag för räntekostnaden. Regelverket skulle då bli än mer komplicerat. Det är inte ett lämpligt incitament att införa, åtminstone inte utan en grundlig analys.

Många företag använder koncernintern finansiering och centraliserad finansförvaltning för att finansiera investeringar på ett kostnadseffektivt sätt. De föreslagna reglerna skulle i princip kräva att varje företag i koncernen finansierar sina egna investeringar. Detta kommer att göra kapitalallokeringen mindre effektiv vilket på ett olyckligt sätt skulle öka finansieringskostnaderna och därmed minska investeringarna. Även om regelutformningen motiveras med behov av att förhindra skatteundandragande genom att flytta kapital mellan bolag i en koncern kan reglerna inte anses ändamålsenliga och proportionerliga.

4 Slutsatser och möjlig väg framåt

Kommissionens förslag om ett avdrag i syfte att minska skattefördelen för finansiering med lån jämfört med finansiering med eget kapital (DEBRA) syftar till att ta itu med skattefördelen för lånefinansiering för företag i EU genom att tillämpa regler om möjlighet till skatteavdrag för fiktiv ränta på ökningar av eget kapital och införa särskilda begränsningar av möjligheten att göra skatteavdrag för nettolånekostnader.

Kommissionen har i detta syfte tagit fram riktade regler om både ett avdrag för eget kapital och en begränsning av ränteavdrag. Finansiella företag är undantagna från åtgärderna, eftersom de omfattas av lagstadgade krav på eget kapital som förhindrar underkapitalisering.

Kommissionens förslag skulle göra framför allt små och medelstora företag och mikroföretag finansiellt svagare. Sådana företag kan inte enkelt få tillgång till kapitalmarknaderna, och därför skulle en begränsning av avdragsrätten för deras räntekostnader hämma investeringar, tillväxt och skapande av arbetstillfällen i hela Europa. Även stora företag skulle drabbas av förslaget.

Den föreslagna riskpremien på 1–1,5 % som anges i kommissionens förslag stämmer varken överens med verkligheten på marknaden eller är tillräcklig för att kompensera för att avdragsmöjligheter för en del av räntekostnader försvinner. Marknadsriskpremien uppgick under 2021 till över 5 % i samtliga medlemsstater och ligger för närvarande kvar på dessa nivåer (eller högre).9

Att inte tillåta avdrag för legitima kostnader för att bedriva verksamhet i form av räntekostnader skulle innebära en konkurrensnackdel för europeiska företag jämfört med företag i andra stora handelsblock. Det skapas skattedrivna incitament att använda leasingavtal i stället för att investera direkt i maskiner och utrustning. Dessutom skulle koncernintern finansiering inom stora koncerner med centraliserad finansförvaltning försvåras och undergrävas, vilket skulle göra finansieringen av investeringar dyrare och leda till färre investeringar.

Medlemsländerna diskuterar förslaget i rådet. Den processen kommer att fortsätta åtminstone under det svenska ordförandeskapet första halvåret 2023. Det är inte troligt att medlemsländerna accepterar kommissionens direktivförslag. Kommissionen och rådet måste göra om och göra rätt. Åtgärder borde genomföras i respektive medlemsstat och inte genom ett bindande direktiv. Det enklaste sättet att minska snedvridningen mellan eget och lånat kapital skulle vara att bolagsskattesatserna sänks.10 Då minskar värdet av ränteavdrag samtidigt som dubbelbeskattningen av eget kapital lindras.

Sänkta skatter i ägarledet på utdelningar och kapitalvinster kan användas för att minska skillnaden i kapitalkostnader mellan eget och lånat kapital. Förutom att sänka bolagsskattesatsen är sänkta skatter i ägarledet ett effektivt och enkelt sätt att minska kostnadsskillnaden mellan eget och lånat kapital. I Sverige skulle t.ex. kapitalvinstskatten vid beräkning av omkostnadsbeloppet för aktier kunna höjas från 20 procent till 50 procent.11 Det skulle minska en del av skattebelastningen som inflationen medför vid fleråriga innehav. Det är värt att notera att många länder inte tar ut någon kapitalvinstskatt alls vid avyttringar av aktier som inte är kortvariga och där innehavet varat något eller några år.12 Kommissionens förslag beaktade inte alls hur beskattningen ser ut i ägarledet även om den är minst lika viktig som hur kapitalkostnaden behandlas på bolagsnivå.

Någon likabehandling ens på företagsnivå mellan medlemsländer innebär inte kommissionens förslag heller. Eftersom värdet av ränteavdrag och beskattning av minskat eget kapital beror av nivån på bolagsskattesatsen uppnås inte någon likabehandling av kapitalkostnader. Det borde vara upp till medlemsländerna att vidta åtgärder i samklang med hur kapitalbeskattningen utformas i respektive land.

Krister Andersson är vice ordförande i arbetsgivargruppen i Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén, EESK, Bryssel samt seniorrådgivare i svenska internationella handelskammaren, ICC.