Förutsägbarhet i beskattningsfrågor – viktigt både för de stora företagen och för Skatteverket

3.1 Enkätundersökning

Skatteverket genomförde under våren 2020 en enkätundersökning till Sveriges 107 omsättningsmässigt största koncerner. Av de 107 koncernerna har 39 svarat, vilket ger en svarsfrekvens om 36 procent. Undersökningen innehöll frågor kring vilka faktorer som har störst betydelse för koncernerna för att öka förutsägbarheten samt vilka faktorer som gör att den minskar. Undersökningen var till stora delar baserad på samma uppsättning frågor som OECD använde i sin första rapport vad gäller tax certainty.6 Vidare ställdes frågor om och, i sådana fall, hur viktigt det är för de svenska koncernerna att få möjligheten till sekretess när de arbetar tillsammans med Skatteverket före ett beskattningsbeslut samt hur fördelaktigt det hade varit med en koordinerad dialog och/eller riskbedömning med flera skatteadministrationer.

Av undersökningen framgick att de tre faktorer som minskar förutsägbarheten mest är:

• komplexitet i skattelagstiftning,

• byråkrati och dokumentationskrav, samt

• inkonsekvens eller konflikter mellan skatteadministrationer om deras tolkningar av internationella skattestandarder (exempelvis internprissättning och mervärdesskatt).

De två faktorer som ökar eller kan öka förutsägbarheten mest är:

• Inhemsk skattelagstiftning i linje med internationella skatteregler.

• Internationell konsensus om förutsägbarhet i skattefrågor.

Skattelagstiftningen och tillämpningen av densamma framhölls av koncernerna som negativa för förutsägbarheten men bedömdes samtidigt som viktiga faktorer för att öka den. Dessa faktorer är, med andra ord, två sidor av samma mynt.

Generellt kan konstateras att åtta av de tio faktorer som enligt koncernerna i Skatteverkets undersökning har störst inverkan på oförutsägbarheten, även identifieras i OECD:s enkät.7 Utöver detta framkom att för att delta i initiativ som exempelvis multilaterala riskbedömningar (likt ICAP, se avsnitt 4.2) är sekretesskyddet en mycket viktig aspekt. Så många som 81 % svarade antingen fyra eller fem på den femgradiga skalan och medelvärdet låg på 4,3. Bland koncernerna som svarade på undersökningen framkom även att 60 % har uppgett fyra eller fem (med ett medelvärde om 3,5) på frågan om hur fördelaktigt det varit att ha en koordinerad dialog och/eller riskbedömning med flera skatteadministrationer.

3.2 Djupintervjuer med företagen

Under hösten 2020 genomförde Skatteverket även djupintervjuer med sju företag (bland de koncerner som var med i den tidigare nämnda enkätundersökningen) samt med Svenskt Näringsliv och Bankföreningen. Dialogerna fokuserade på vad företagen anser bidrar till förutsägbarhet i beskattningsfrågor. De företag som deltog i dialogerna verkar i olika branscher och på olika geografiska marknader, vilket kan innebära att behoven och intressena varierar.

I stort kan följande slutsatser dras från dialogerna:

• Mer internationell samsyn och samordning. Flera företag lyfte fram behov av samsyn och gemensamma tolkningar i internationella skattefrågor.

• Tidiga, tydliga och snabba besked. Samtliga företag ansåg att det är viktigt att information, ställningstaganden och vägledning i samband med nya eller ändrade regler finns tillgängliga i ett tidigt skede från Skatteverket för att kunna hantera den snabba utvecklingstakten. Tidig vägledning bidrar till att företagen kan förbereda sig när de får rätt förutsättningar att hantera reglerna rätt. Något företag uttryckte att de hellre tar ”comfort” än ”certainty” om det tar lång tid att få besked.

• Involvera företagen i ett tidigt skede. Flera företag lyfte fram vikten av att Skatteverket involverar dem i ett tidigt skede vad gäller regelutveckling, ställningstaganden och framtagandet av nya tekniska lösningar.

• Skatteverket är viktigt i regelutvecklingsarbetet. I sin roll som remissinstans kan Skatteverket, i samverkan med företag, verka för att regler utformas så att de bidrar till förutsägbarhet.

• Enkelt att nå rätt kompetens vid kontakt med Skatteverket. Det ska vara enkelt att komma i kontakt med Skatteverket. Pilotprojektet En väg in har av de flesta företagen mottagits väl (se avsnitt 5.2). Några av företagen pekade på behovet av att känslig information behöver omfattas av sekretess för att en öppen dialog ska komma till stånd.

• Skatteverkets kultur och kompetens. Företagen lyfte fram att det är viktigt att Skatteverkets medarbetare förstår de verksamheter som företagen bedriver. På så sätt blir det lättare att förstå hur regelverken fungerar.

• Betydande administration och rapporteringsskyldigheter. Det finns en betydande administration kring skattefrågor.8 Denna har ökat de senaste åren.

• Digitalisering. En digitalisering som är anpassad till företagens standarder bidrar till en snabbare och effektiv hantering samt färre fel hos företaget och Skatteverket.

• Internationella samarbetsverktyg. Vad gäller förutsägbarhet uttryckte många företag att APA (Advance Pricing Arrangement9) tar för lång tid. Inget av de sju tillfrågade företagen hade någon djupare kännedom om internationella samarbetsverktyg som exempelvis ICAP och CBD (se avsnitt 4.2 och 4.3).

Med hänsyn till ovanstående synpunkter är det också värt att nämna att Skatteverkets innovationsteam under 2019 genomförde ett antal intervjuer med de största företagen i Sverige, det vill säga samma målgrupp som dialogerna om tax certainty har haft. Syftet var att identifiera vilka behov som stora företag har i kontakten med Skatteverket.10 Vid en jämförelse med de behov som nämns i rapporten och det som framkom i de beskrivna dialogerna överensstämmer behoven i mycket hög grad. Förutom Svenskt Näringsliv, deltog inget av företagen i båda uppdragen.

4.1 Inledning

En viktig beståndsdel för att skapa mer förutsägbarhet i beskattningsfrågor är förebyggande arbete hos skatteadministrationer.11 Som förslag nämner IMF/OECD, bland annat, cooperative compliance programs och simultaneous & joint audits. Inom det förra förslaget inryms bland annat International Compliance Assurance Program (i fortsättningen ICAP) och Cross-Border Dialogue (i fortsättningen CBD).

Nedan beskrivs tre internationella initiativ, ICAP, CBD och Joint Audit, som syftar till att, på olika sätt, skapa mer tax certainty för företag som verkar i en internationell kontext.

4.2 ICAP

ICAP är ett frivilligt program där skatteadministrationer och koncerner tillsammans kan göra en riskvärdering utifrån tillgängliga data, t.ex. land-för-landrapporter (CbCR) och annan relevant information (såsom internprissättningsdokumentation). I och med anknytningen till CbCR är verktyget bara tillgängligt för de större koncernerna.

Riskvärderingen avslutas med en skriftlig bedömning, ett s.k. outcome letter, från varje deltagande skatteadministration. En sådan bedömning ska bl.a. innehålla information om vilka skatterisker12 som bedömts och värderats, exempelvis med slutsatsen att de omfattade riskerna är låga eller obefintliga. I sådana fall förväntas inga resurser läggas på att kontrollera riskerna under de två följande perioderna (efter den period som skatteadministrationerna tillsammans med koncernen har avhandlat inom ramen för programmet).13 Koncernen i fråga är ansvarig för att anmäla eventuella förändringar i förutsättningarna.

Resultatet från värderingen är inte rättsligt bindande och ger inte heller någon garanti för koncernen om hur skattefrågor, vilka behandlas inom ramen för verktyget, kommer att bedömas (jämfört med t.ex. ett prissättningsbesked/APA). Mot den bakgrunden beskriver OECD att programmet ger tax comfort snarare än tax certainty.14

Förfarandet inom ICAP regleras inte i Skatteförfarandelagen (eller i någon annan författning) och skiljer sig i flera avseenden åt från beskattningsverksamheten. ICAP innebär inte heller bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Mot den bakgrunden är det uteslutet att ICAP kan genomföras inom ramen för beskattningsverksamheten. Detta kan jämföras med Högsta förvaltningsdomstolens bedömning i HFD 2013 ref. 48 där Skatteverkets samverkan med företag och svar på frågor inte ansågs falla inom ramen för Skatteverkets beskattningsverksamhet utan i stället ansågs vara rådgivande verksamhet. Mot bakgrund av detta förelåg inget sekretesskydd.

Även EU har arbetat med att öka förutsägbarheten i beskattningsfrågor. Den 15 juli 2020 antog Europeiska kommissionen en handlingsplan för rättvis och enkel beskattning. Utifrån handlingsplanen har kommissionen tillsammans med ett antal medlemsstater tagit fram European Trust and Cooperation Approach (i fortsättningen ETACA), vilket är ett ramverk för främjande av samverkan mellan företag och skatteadministrationer i syfte att öka efterlevnad av skattereglerna. Som en del av ramverket har kommissionen tillsammans med ett antal medlemsstater tagit fram riktlinjer för riskbedömning av multinationella koncerner som är verksamma på EU:s interna marknad. Riktlinjerna är i princip utformade efter multinationella koncerner som lämnar land-för-land-rapport men är även öppna för andra multinationella koncerner.15 Riktlinjerna är utformade utifrån ICAP och ska inledningsvis användas vid ett första pilotprojekt som ska genomföras under 2022.

4.3 Cross-Border Dialogue

CBD är ett arbetssätt som initierats av den finska skatteadministrationen (VERO) och som även diskuteras inom OECD och EU som ett verktyg för att öka förutsägbarheten i gränsöverskridande skattefrågor.

CBD är ett sätt att i dialogformat mellan företag och flera skatteadministrationer (dialogen kan vara bi- eller multilateral) diskutera och på förhand få svar från respektive administration på en specifik gränsöverskridande skattefråga. Fördelarna med CBD jämfört med exempelvis APA beskrivs som att processen inte är lika komplex, tar kortare tid och inte är lika kostsam.16 I ICAP är CbCR navet i arbetssättet vilket begränsar målgruppen, medan CBD är en valmöjlighet för också mindre koncerner eftersom det är dialogen som är i fokus.

CBD kan omfatta flera olika typer av internationella frågor som har stor betydelse för företagens beskattning. Exempel på frågor som kan omfattas är internprissättning, fast driftställe, gränsöverskridande förlustutjämning och källskatter. I mindre internprissättningsfrågor ses CBD som ett komplement till APA-processen, vilken fortfarande finns som ett alternativ.

Bedömningen kan avse både framtida och pågående transaktioner och händelser, men gemensamt för dem är att de ännu inte beskattats och att det inte finns något pågående skatteärende. Enligt VERO är det övergripande syftet med CBD att minska antalet tvister. Den företagsspecifika handledning och bedömning som en skatteadministration ger till den skattskyldige inom CBD är bindande.

VERO arbetar på olika sätt för att CBD ska få formell status på samma sätt som ICAP. OECD har uttalat att det för närvarande inte är aktuellt att driva CBD inom organisationen med anledning av att arbetet med ICAP (se ovan) redan startat. Inom EU har ett antal medlemsstater gått samman för att ta fram ett verktyg för att ge företag förutsebarhet i beskattningsfrågor. I detta sammanhang kommer CBD att utvärderas.

I dagsläget kan CBD inte genomföras enligt svensk rätt. De lagändringar som i första hand behöver göras gäller förfarande och sekretess (se avsnitt 4.2 gällande HFD 2013 ref. 48).

4.4 Joint Audit

En joint audit innebär att skatteadministrationer från två eller flera stater som har ett gemensamt eller komplementärt intresse i en eller flera närstående (juridiska eller fysiska) personers gränsöverskridande frågor/transaktioner samarbetar för att utreda dessa frågor/ transaktioner.17

Vidare syftar en joint audit till att alla involverade länder ges möjlighet att närvara vid revisionerna samt ta del av samma underlag genom bestämmelserna om informationsutbyte.18 En sådan utredning kännetecknas av hög integration där skatteadministrationerna tillsammans samverkar med den eller de som utreds.

I en rapport från 2019 om joint audit lyfter OECD fram närvaro av utländska tjänstemän vid utredningen19 som en viktig del, men även en Joint Audit Exam Plan med viktiga gemensamma beståndsdelar och bestämmelser.20

Skatteverket genomför redan idag en typ av joint audit i och med multilaterala kontroller (MLC21). Detta sker med stöd av befintliga rättsakter om administrativt samarbete. Det finns därmed också ett rättsligt stöd för behandlingen av personuppgifter respektive för utbytet av dessa uppgifter med ett annat land, vilka en joint audit normalt sett innebär. Uppgifterna som förekommer inom ramarna för en joint audit är också skyddade av sekretess genom de bestämmelser som finns i tillämpliga rättsakter. I Sverige är det för tillfället inte tillåtet med aktiv närvaro för utländska tjänstemän, men väl passiv närvaro.22

Begreppet joint audit i rapporten från 2019 är något utvidgat (i jämförelse med en tidigare rapport från 201023) och mer funktionellt, eftersom tonvikten läggs på koordination och integration i de revisioner som genomförs i de deltagande länderna. Den gemensamma slutrapporten (The Final Joint Audit Report) har ingen legal status. Istället formaliseras resultaten från revisionerna genom nationella rättsakter i respektive land.

En koncern har i en joint audit möjlighet att ge samma fakta till flera skatteadministrationer samtidigt. Med rätta förutsättningar ger ett sådant förfarande sannolikt upphov till färre dubbelbeskattningsärenden eller i vart mer rena och något enklare förhandlingar kring dubbelbeskattningen. Beståndsdelarna i en joint audit kan ses som tydliga steg för att främja tax certainty.

5.1 Dialogmöte med rådgivare

Rådgivare har, i likhet med många företag, ett behov av att ha en dialog med Skatteverket, bland annat i oklara rättsliga frågor. Sedan 2020 genomför Skatteverket tillsammans med rådgivare dialogmöten. Dessa möten ska leda till förbättrad rättslig information och öka förutsägbarheten för företag och privatpersoner.

De rättsliga frågor som behandlas på mötena ska vara generella, beröra en bredare krets och ska inte vara direkt kopplade till ett ärende eller en enskild process i domstol. Såväl rådgivare som Skatteverket kan komma med förslag på ämnen till dialogmöten. Exempel på områden där det kan uppkomma ämnen som kan vara lämpliga att behandla på ett möte är:

• dialog inför kommande ställningstagande,

• ny lagstiftning,

• frågor som är vanligt förekommande både externt och internt, samt

• övriga identifierade oklara rättsliga frågor.

Tanken är att mötena ska genomföras två gånger per år. Skatteverket har öppnat ett formulär på sin hemsida för att ta emot förslag till ämnen. Forumet är inte inskränkt till någon specifik grupp av skattebetalare eller skattefrågor. Utgångspunkten är att alla som är med på mötena ska vara delaktiga och aktiva inför och under mötena. Den som har anmält ämnet ansvarar för att inleda diskussionen med en kortare genomgång. Efter mötena anslås mötesanteckningar på Skatteverkets hemsida.

5.2 En väg in

Skatteverkets storföretagsavdelning har under flera år tagit initiativ till olika former av samverkan. Under 2021 genomfördes ett pilotprojekt vid namn En väg in. Projektets syfte var att testa nya och snabbare kontaktvägar till rätt kompetens på Skatteverket och då också ge företag möjligheten att diskutera och få svar på komplexa frågor. Idén var att på ett enkelt och snabbt sätt vara tillgängliga för företagen.24 Vad som var en komplex fråga avgjorde företagen själva.

Under hösten 2022 kommer Skatteverket att lansera ett serviceerbjudande till stora internationella företag som liknar pilotprojektet. Erbjudandet kommer göras tillgängligt via webben genom ett kontaktformulär. Primärt fokus är på komplexa beskattningsfrågor inom fyra ämnesområden; arbetsgivarområdet, mervärdesskatt, inkomstskatt samt internprissättning och vinstallokering. Skatteverkets handläggare kontaktar företaget för att planera lämplig väg framåt med någon form av lösning eller svar.

Företagen kan förvänta sig svar med olika nivåer av trygghet och förutsägbarhet beroende på frågeställningen och företagens behov. I vissa fall kan det bli inledande diskussioner, vilka ger för handen att det inte finns något säkert svar. I andra fall kan frågan leda till ett skriftligt svar som innebär en högre grad av trygghet. En skriftlig fråga med tillhörande svar kommer att diarieföras. Det innebär att frågan och svaret blir offentliga.25 För det fall att muntliga diskussioner förs diarieförs dessa inte, såvida de inte är kopplade till ett pågående beskattningsärende. Skatteverket ger inte några svar kring avtalsvillkor och priser i anledning av lagen om prissättningsbesked.26

5.3 Riskbedömning och deltagande i ICAP

Som framgår ovan finns det flera internationella initiativ och arbetssätt där länder ska samarbeta för att öka förutsägbarheten i beskattningsfrågor för multinationella koncerner. Detta aktualiserar frågan om Skatteverket ska erbjuda riskbedömning för dessa koncerner och därmed delta i arbetssätt som ICAP (se avsnitt 4.2) eller något annat liknande internationellt samarbetsverktyg som kan komma att bli aktuellt.

Parallellt med de två nationella initiativen dialog med rådgivare och En väg in utreder Skatteverket därför förutsättningarna för att erbjuda riskbedömning och därmed deltagande i ICAP och har för avsikt att lämna en hemställan om regeländringar. I arbetet ingår att se över vilka ändringar som kan komma att behövas vad gäller, bland annat, förfarande och sekretess.