Minnen från lagrådsgranskningen av skatterättsliga remisser

Författaren kom under sin tid som regeringsråd att tjänstgöra sex år i Lagrådet. I artikeln nedan har han dragit sig till minnes granskningarna av de viktigaste skatterättsliga lagförslagen. Han lägger särskild vikt vid att redogöra för Lagrådets ställningstaganden i frågor av principiellt slag. Han beskriver också hur yttrandena mottogs i departementet och vad de egentligen resulterade i.

1 Inledning

I skriften Femtiofem år av offentlig forskning, som utkom under 2020, har jag sammanfattat mina viktigaste forskningsresultat mot bakgrund av de uppdrag och anställningar jag innehaft och den miljö jag vistats i. Sedan redaktionen för Skattenytt bett mig att skriva något med anknytning till den nämnda skriften och då helst rörande min tid i Lagrådet, kom jag att tänka på att vi faktiskt granskade flera skatterättsliga remisser som fick oss att ta ställning till intressanta, rättsliga problem.

När jag påbörjade arbetet med denna artikel, tyckte jag att jag hade våra skatterättsliga yttranden i ganska gott minne men för säkerhets skull bestämde jag mig för att kontrollera hur allting avlöpt ända in i detaljerna i fallen. Lyckligtvis har jag författat två böcker och en artikel om Lagrådet och dess granskningsverksamhet.1 Med hjälp av dessa skrifter tror jag att jag nedan korrekt återgett vad som skedde för 10–20 år sedan på det skatterättsliga området i Lagrådet.

Jag kom att vara ledamot av Lagrådet under sammanlagt sex år. Första gången jag satte min fot i Lagrådet var 1995, då jag som yngste ledamot av Regeringsrätten hade blivit beordrat dit för att ingå i en tillfälligt sammansatt avdelning. Redan efter 14 dagar blev avdelningen upplöst, och jag återvände till Regeringsrätten. Nästa period i Lagrådet inföll åren 1999–2001, då jag var s.k. aktiv2 ledamot. Slutligen kom jag efter pensioneringen 2007 att bli ordförande i Lagrådet, vilket förordnande upphörde hösten 2011.

Jag vill gärna påpeka att Finansdepartementets lagförslag oftast höll hög kvalitet och kunde mäta sig med Justitiedepartementets förslag i detta hänseende. I början av varje lagrådsperiod (omkring den 1 september) inställde sig också en representant för Finansdepartementet och redogjorde för innehållet i höstens planerade remisser och angav vid vilken tidpunkt respektive remiss kunde beräknas komma Lagrådet till handa. Just under höstarna var nästan alltid de skatterättsliga remisserna i majoritet, oftast beroende på att lagförslagen var avsedda att träda i kraft den 1 januari påföljande år. Som ett exempel kan nämnas hösten 2007, då vi fick arbeta för högtryck med lagförslag som angick dels reformer såsom skattereduktion i fråga om hushållstjänster, jobbskatteavdrag, slopad förmögenhetsskatt, sänkta socialavgifter och avskaffad statlig fastighetsskatt, dels lagändringar i fråga om kapitalskatten, mervärdesskatten och CFC-beskattningen. Denna tillströmning av remisser kan delvis förklaras med att en ny borgerlig regering hade bestämt sig för att ”städa upp” på skatteområdet.

2 Kravet på normers allmängiltighet

Ett grundläggande krav på en författningsbestämmelse är att bestämmelsen ska vara generell. Frågan huruvida detta krav var uppfyllt kom i de granskningsärenden som jag deltog i främst att aktualiseras i fråga om lagförslag på skatterättens område. Det bakgrundsmaterial som vi hade tillgång till var i första hand några uttalanden i motiven till RF. Där sägs att kravet på generell utformning är uppfyllt om lagen avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.3 Det saknas, enligt motiven, dock betydelse om föreskrifter i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall. Vidare hade Regeringsrätten i rättsfallet RÅ80 1:92 funnit att vissa ändringar i lagen om rätt till förlustutjämning vid taxering för inkomst och kommunalskattelagen (”Lex Kockum”)4 varit generella med hänsyn till reglernas ordalydelse och det i motiven klart uttalade syftet om en generellt gällande lagstiftning.

Det ovan anförda materialet fick åtminstone mig att göra den tolkningen att man inte skulle fästa sig vid att lagen tillkommit i syfte att reglera ett visst enstaka fall utan att man i stället skulle utgå från föreskrifternas allmänna tillämplighet.

Redan under min fjortondagarssejour i Lagrådet 1995 dök det upp ett lagförslag, vars granskning efter hand kom att utveckla sig till bl.a. en fråga om huruvida förslaget uppfyllde kravet på allmängiltighet. Förslaget innebar att viss skattskyldighet skulle åvila sådana stiftelser som bildats med egendom från Allmänna pensionsfonden.5 Även om stiftelserna inte uttryckligen namngavs i lagtexten var denna så utformad att de var klart individualiserade. Av skälen för det remitterade förslaget framgick också att lagändringen var avsedd att reglera just sju bestämda stiftelsers skattskyldighet, nämligen de som bildats med egendom från den nämnda pensionsfonden. Vi förklarade att det förhållandet att den ifrågavarande bestämmelsen var obegränsad i tiden eller omfattade ett obestämt antal framtida intäkter inte kunde undanskymma det faktum att bestämmelsen enligt sin lydelse kunde tillämpas på endast vissa bestämda subjekt.

Vi var medvetna om att det i skattelagstiftningen kunde förekomma uppräkningar av namngivna subjekt som åtnjöt skattebefrielse. Därför betonade vi att det i det aktuella ärendet inte var fråga om att ge de berörda stiftelserna en från skatterättslig synpunkt förmånligare ställning än de eljest skulle ha. Tvärtom innebar den föreslagna bestämmelsen att de i lagtexten angivna stiftelserna skulle underkastas en strängare skatterättslig reglering än andra liknande stiftelser. Vi ansåg med andra ord att ett oförmånligt undantag från en huvudregel i en skattelag inte borde individualiseras till ett visst eller vissa rättssubjekt. I sistnämnda avseende kom vi i viss mån att tydliggöra innebörden av kravet på skattelagars allmängiltighet.

Den vida kända skatteexperten Bodil Hulgaard och jag kom att ingå i flera sammansättningar i Regeringsrätten, vid vilka viktiga skatterättsliga prejudikat beslutades. Efter våra pensioneringar hamnade Bodil och jag på samma seniorboende i Lund. En gång när vi pratade om gamla tider i Stockholm avslöjade Bodil att det var hon som stoppat det fortsatta beredningsarbetet på en proposition om forskningsstiftelsernas skattskyldighet. Hon sade att hon blivit övertygad om att vi i Lagrådet hade rätt den gången. Jag kände en mäkta stolthet, när Bodil tillade att hon trott att jag legat bakom skrivningen.

Nästa gång som jag tillsammans med mina kolleger i Lagrådet ställdes inför frågor huruvida skatterättsliga lagförslag hade erforderlig generell karaktär var under perioden 1999–2001 och då inträffade detta i två ärenden. I det första ärendet innehöll remissen ett förslag till lag om särskilda skattebestämmelser vid kärnkraftsavveckling.6 Bakgrunden till den föreslagna lagen var ett avtal om på vilket sätt Sydkraft AB skulle kompenseras av staten för en stängning av de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäcks kärnkraftverk. Lagen var avsedd att möjliggöra för staten att uppfylla sina åtaganden enligt den ingångna överenskommelsen och kunde på så sätt utgöra en del av avtalet. Flertalet av bestämmelserna hade sin bakgrund i överenskommelsen och motiverades i lagrådsremissen genom hänvisningar till avtalet. Vi gjorde bedömningen att lagen materiellt sett skulle bli tillämplig på endast denna konkreta affärsuppgörelse. Som ovan framgått, är det dock inte lagens syfte som ska vara avgörande för generalitetskravets uppfyllande. Efter en noggrann genomgång av de föreslagna bestämmelsernas räckvidd fann vi att lagtexten trots allt genomgående hade en allmängiltig innebörd. Det fanns således inte någon bestämmelse som berörde det ifrågavarande, konkreta avtalet, avsåg ett visst föremål (t.ex. en viss kärnkraftsreaktor) eller riktade sig till en viss fysisk eller juridisk person. Detta skulle innebära att om en överenskommelse med samma innebörd som den aktuella skulle träffas i framtiden lagen antagligen kom att kunna tillämpas även här.

I det andra ärendet hade Konstitutionsutskottet hänskjutit till Lagrådet ett förslag till ändringar i lagen om koncessionsavgift på televisionens område; avgiften ansågs redan vid lagens tillkomst vara att betrakta som en skatt.7 Den fråga som särskilt fångade vår uppmärksamhet var huruvida en föreslagen övergångsbestämmelse till lagändringarna uppfyllde kravet på allmängiltighet. Lagen är speciell såtillvida att den endast är tillämplig på ett visst programföretag (1 §), vilket var och alltjämt är TV4. Om TV4 skulle ersättas av ett annat programföretag, skulle lagen dock automatiskt komma att gälla för det nya företaget. Denna effekt av lagens tillämpning torde visa att lagen har en generell utformning, även om lagen i varje särskilt fall endast kan tillämpas på ett bestämt programföretag. Den aktuella övergångsbestämmelsen skulle under en viss angiven sexmånadersperiod ersätta vissa i lagen upptagna bestämmelser om beräkningen av avgifter, vilket skulle medföra att dubbel avgift skulle erläggas för denna period. Av motiven framgick att dessa tillfälliga beräkningsgrunder var avpassade till just TV4 och dess verksamhet. Således sades att den uppkomna situationen inte skulle ge TV4 några ekonomiska fördelar men inte heller medföra några ekonomiska nackdelar. Vi i Lagrådet fann att de föreslagna bestämmelserna inte skulle eller kunde tillämpas på annat programföretag än TV4 och därför inte uppfyllde kravet på normers allmängiltighet. Ärendet liknande det om forskningsstiftelsernas skattskyldighet i det hänseendet att bestämmelserna i båda fallen var utformade med avseende på ett eller flera bestämda rättssubjekt, vilket tydligt framgick av motiveringarna. Konstitutionsutskottet gjorde inga invändningar mot vårt synsätt och accepterade också vårt avstyrkande.

Även om en lag tillkommit för att reglera ett visst förhållande eller rikta sig mot ett visst rättssubjekt kan föreskrifterna ändock ha en generell karaktär. Det är först när föreskrifterna underkastas en semantisk tolkning som man kan bestämma deras allmänna tillämplighet.

3 Normgivningsmakten eller finansmakten

En intressant teoretisk fråga, som uppkom vid vår granskning av remissen Ny socialavgiftslag under perioden 1999–2001, gällde förhållandet i RF mellan normgivningsmakten och finansmakten. Remissen innehöll bl.a. förslag till två nya paragrafer i skattebetalningslagen (numera ersatt av skatteförfarandelagen), vilka enligt sina rubriker skulle reglera fördelningen av arbetsgivaravgifter respektive omföringen av egenavgifter.8 Vad som avsågs med föreskrifterna var den interna, statliga fördelningen av medlen. Det var alltså inte fråga om den betalningsskyldighet som kunde åvila enskild enligt skattebetalningslagen. När de föreslagna reglerna skulle komma att aktualiseras, hade avgifterna redan influtit till statskassan.

Vi kunde konstatera att de ifrågavarande bestämmelserna inte berörde förhållandet mellan enskilda och det allmänna och således inte föll inom ramen för 8 kap. 3 § RF (numera 8 kap. 2 § 2 RF). Rätten att förfoga över statens medel utgör i själva verket en del av finansmakten, vilken huvudsakligen regleras i 9 kap. RF. Redan i 1 kap. 4 § andra stycket RF föreskrivs att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. 2 § första stycket (numera 9 kap. 7 §) sades vidare att statens medel inte fick användas på annat sätt än riksdagen hade bestämt. Det framgår inte av 9 kap. i vilken form riksdagen ska besluta om användningen av statsmedel. Vi uttalade dock att riksdagen självfallet borde ha rätt att välja att ge beslutet i form av lag. Vår uppfattning innebar med andra ord att finansmakten vid sidan av normgivningsmakten innesluter en rätt för riksdagen att besluta föreskrifter i RF:s mening. Avsikten med bestämmelsen i 9 kap. 2 § var dock inte att riksdagen i detalj skulle bestämma över statens utgifter. I 9 kap. 8 § föreskrevs uttryckligen att statens medel och dess övriga tillgångar stod till regeringens disposition (numera ”förfogar över statens tillgångar”).

Enligt vår mening borde i den fortsatta beredningen av ärendet övervägas om föreskrifterna var av det slag att de borde finnas i en lag eller om innehållet i dem skulle kunna ges som direktiv i regleringsbrev.9 Om lagalternativet valdes, menade vi dock att bestämmelserna hörde bättre hemma i den nya lag om fördelning av socialavgifter som också föreslogs i remissen än i skattebetalningslagen. I propositionen togs bestämmelserna in i den nya lagen samtidigt som regeringen förklarade att frågan om föreskrifterna över huvud borde finnas i en lag fick behandlas i ett annat sammanhang.10

4 Avskaffad statlig fastighetsskatt

Under perioden 2007–2009 ankom till Lagrådet en remiss med titeln Avskaffad statlig fastighetsskatt, m.m. Remissen väckte omedelbart stor uppmärksamhet i den allmänna samhällsdebatten. De mest kritiska rösterna gällde förslaget om räntebeläggning (senare ändrat till schablonintäkt) av s.k. uppskovsbelopp. Den allvarligaste invändningen mot förslaget tycktes vara att det påstods innebära ett retroaktivt uttag av skatt. Vi i Lagrådet gjorde något så ovanligt som att vi med hänsyn till den pågående samhällsdebatten bestämde oss för att ge till känna vår uppfattning i frågan om påstådd retroaktivitet, trots att vi inte hade någon kritik att rikta mot regeringens förslag. Vi konstaterade att de föreslagna reglerna endast avsåg sådan avgiftsskyldighet som utlösts efter lagens ikraftträdande, varför någon retroaktivitet hos föreskrifterna i så måtto inte kunde anses föreligga. Enligt vår mening kom en skattskyldig att vara medveten om vad som vid varje tidpunkt gällde i hans eller hennes fall och att kunna vidta de bäst passande dispositionerna. Vårt yttrande retade upp kritikerna till den grad att vi i artiklar utsattes för invektiv och andra förklenande uttalanden. Med hänsyn till artiklarnas tendentiösa innehåll fäste vi inte något större avseende vid uttalandena. Vad jag själv aldrig fick grepp om var i vilket hänseende vi tolkat regeln om retroaktivitetsförbud i 2 kap. 10 § andra stycket RF felaktigt. Antagligen uppfattade vi och kritikerna begreppet retroaktivitet på olika sätt. Jag hade känslan av att kritikerna menade att eftersom uppskovsbeloppen dittills varit skattebefriade de inte heller senare skulle kunna beläggas med skatt. En sådan tanke skulle i förlängningen egentligen medföra att inga nya skatter över huvud skulle kunna införas.

I de lagförslag som fanns i remissen förekom en lek med ord som gick ut på att undvika själva ordet skatt. Oavsett vad man där ville kalla en pålaga var det hur som helst fråga om en skatt. Med all sannolikhet ville regeringen att förslagen skulle ge intrycket hos allmänheten att regeringen uppfyllde sitt vallöfte att avskaffa fastighetsskatten. Enligt ett av lagförslagen skulle den nya fastighetsskatten benämnas kommunal fastighetsavgift. Vi i Lagrådet betonade att det inte rådde någon tvekan om att fastighetsskatten statsrättsligt i sin helhet utgjorde en skatt och att något argument för att den nya fastighetsskatten ändå borde betecknas avgift inte fördes fram i remissen.11 Det var, enligt vår mening, angeläget att en pålaga som de facto utgjorde en skatt också benämndes skatt, i synnerhet för att tydliggöra att någon delegation av riksdagens normgivningsmakt enligt dåvarande 8 kap. 9 § RF (numera 8 kap. 3 § 2 RF) inte var möjlig. I propositionen medgav regeringen att avgiften inte var en avgift i statsrättslig mening utan en skatt; men någon namnändring kunde det dock inte bli tal om.12

Den rättstekniska lösningen innebar från början att uppskovsbeloppet skulle beläggas med ”ränta” men kom slutligen att innebära att den som hade en ersättningsbostad med ett uppskovsbelopp skulle ta upp en ”schablonintäkt”. Beträffande dessa konstruktioner uttalade vi i Lagrådet att det aldrig var bra att skapa dimridåer kring den verkliga effekten eller det verkliga syftet med en lagbestämmelse.13 Det gick under alla förhållanden inte att dölja att det var fråga om ett skatteuttag, främst avsett att finansiera det bortfall av skatteintäkter som införandet av den kommunala fastighetsavgiften medförde. Regeringen sade sig i propositionen tydligt ha redovisat ”räntebeläggningen” som ett skatteuttag.14

5 Implementeringen av EU-domar till svensk lagtext

I ett förslag om ändrade regler för CFC-beskattning, vilket kom Lagrådet till handa under perioden 2007–2009, var syftet att reglerna skulle återge det viktigaste innehållet i en dom av EU-domstolen. Vi i Lagrådet var inte direkt entusiastiska över detta påfund. Enligt vår mening fanns det uppenbara risker med att vid en viss tidpunkt på grundval av en enda dom av EU-domstolen bestämma innebörden av EU-rätten genom att i den nationella lagstiftningen använda begrepp och en systematik som inte överensstämde med innehållet i den aktuella domen.15 Ofta sker, såsom vi betonade, en successiv utveckling på så sätt att EU-domstolen i senare domar förtydligar EU-rätten och inför moment som inte berörts i det tidigare avgörandet. Vi framhöll att det efter den dom som föranlett utarbetandet av de föreslagna reglerna hade tillkommit två nya domar som innehöll ytterligare aspekter på CFC-beskattningen i förhållande till etableringsfriheten enligt EU-fördraget. Det var därför, enligt vår mening, tillrådligt att när en dom avkunnad av EU-domstolen ska läggas till grund för lagstiftning endast grundelementen i domen kommer till uttryck i bestämmelsen, medan detaljerna överlåts till rättsutvecklingen. I vårt yttrande tillkännagav vi fortsättningsvis hur vi tolkade och uppfattade innehållet i EU-domstolens dom och hur vi menade att reglerna till följd därav borde utformas. Det visade sig i propositionen att regeringen på väsentliga punkter inte instämde i våra bedömningar.16

Personligen ansåg jag under ärendets handläggning – och jag är alltjämt av denna uppfattning – att det är överambitiöst och förenat med svåra lagtekniska problem att i en svensk lagparagraf ge uttryck för just det som EU-domstolen menat med en dom. Den metod som jag själv föredrar är att regeln i första hand avpassas till svenska förhållanden men att det därvid tillses att den också är förenlig eller åtminstone inte står i strid med EU-rätten. Om en dom av EU-domstolen anses vara av särskilt intresse, kan den centrala förvaltningsmyndigheten på området oftast sprida kännedom om domen och dess innehåll på ett enklare och effektivare sätt än vad lagstiftaren förmår.

Under min sista period i Lagrådet (2009–2011) kom det vid granskningen av en remiss med titeln Koncernavdrag i vissa fall att aktualiseras vissa frågor om implementering av EU-rätt i svensk lagstiftning. Regeringsrätten hade i fallet RÅ 2009 ref. 13 förklarat att de dåvarande svenska reglerna i vissa fall stred mot EU-rätten. Domstolen hade kommit fram till detta resultat genom en tolkning av EU-domstolens avgörande i målet C-446/03, Mark & Spencer. Vi i Lagrådet uttalade att det förhållandet att EU-rätten var en del av den svenska rättsordningen borde medföra att det särskilt övervägdes om inhemska rättsregler var nödvändiga. Regeringen svarade på detta att den ansåg att det i förevarande fall var nödvändigt att införa lagstiftning, eftersom reglerna om koncernbidrag i sin dåvarande lydelse inte överensstämde med vad som gällde i en gränsöverskridande situation.17 Om regeringen nöjt sig med att upphäva de regler som kunde anses stå i strid med EU-rätten, hade knappast några invändningar kunnat göras. Vad som bekymrade oss var att regeringen ansåg att EU-rättens innehåll skulle komma till explicit uttryck i en svensk skattelag. Vi förklarade i ärendet att man inte kunde finna att det på något ställe i det EU-rättsliga material som vi haft tillgång till fanns stöd för att uppställa en viss inskränkning i den föreslagna avdragsrätten. Enligt vår mening kunde denna inskränkning mycket väl anses stå i strid med den EU-rättsliga principen om etableringsfrihet.18 Med anledning av Lagrådets synpunkter konstaterade regeringen att unionsrätten inte hindrade nationella bestämmelser som kom i konflikt med etableringsfriheten så länge dessa kunde motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och inte gick utöver vad som var motiverat av dessa skäl. Regeringen ansåg att den föreslagna regleringen uppfyllde dessa krav.19

6 Skatteförfarandelagen m.m.

Remissen Skatteförfarandet tillhörde den grupp av stora remisser som min avdelning granskade med mig som ordförande. Granskningen av dessa kunde ta upp till ett halvår att genomföra. Olägenheten med stora remisser var att vår avdelning blev förhindrad att åtaga sig andra remisser än s.k. enkla småremisser. Problemet fick vanligtvis lösas genom inrättande av en tredje avdelning. Inför handläggningen av omfattande remisser planerade jag noggrant det kommande arbetet så att detta skulle flyta smidigt och effektivt. Bland annat använde vi ett veckoschema som innebar att måndag-onsdag ägnades åt föredragningar, torsdagen åt efterarbete med anledning av föredragningarna och fredagen åt förberedelsearbete inför nästkommande veckas föredragningar.

I min skrift Femtiofem år av offentligrättslig forskning (s. 58 f.) har jag beskrivit de bekymmer som blåkritorna20 beredde oss i Lagrådet. Till sist fick jag igenom på avdelningen att vi skulle avstå från att använda sådana slags anmärkningar. Detta märks tydligt i vårt yttrande över förslaget till skatteförfarandelag. Ändringarna har blivit många och kan till och med avse rena skrivfrågor.

Vad vi i Lagrådet främst reagerade på var rubriksättningen i skatteförfarandelagen. Rubrikerna var nämligen inte några rubriker i traditionell mening. De innehöll i stället sådan saklig information som inte gick att läsa ut av lagtexten. För att förstå innehållet i enskilda paragrafer skulle en läsare bli tvungen att mycket noggrant tillgodogöra sig rubrikernas innehåll och sedan koppla samman detta med paragrafens lydelse. Vi uppfattade det som ett oblygt försök att ”lagstifta” genom rubriker. Vi underströk vikten av att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet lagades till att alla viktiga förutsättningar och preciseringar verkligen kom till uttryck i själva lagtexten och inte bara i rubriker. Härpå svarade regeringen att detta var ett förfaringssätt som användes i skattelagstiftningen. När jag första gången läste svaret kom jag att tänka på min första tid i den dåvarande Försäkringsöverdomstolen. Mina försök att där ändra på något förfarande för att möjliggöra en bättre överensstämmelse med lagtexten ledde nästan varje gång till att ordföranden förklarade: ”Så har vi alltid gjort i denna domstol och därför ändras inte på något.” Hur argumenterar man mot en sådan förklaring?

För egen del tycker jag att regeringen borde ha insett det olämpliga, gränsande till det vilseledande, i att utforma rubrikerna som om de var ett med lagreglerna. Regeringen borde ha förstått att man måste iaktta enhetliga principer för lagstiftningens genomförande och inte laborera med speciallösningar på skatterättens område.

Vi var inte ensamma i Lagrådet om att kritisera rubriksättningarna i skatterättsliga lagförslag. Redan under perioden 1999–2001 hade en annan avdelning än min tagit ett bestämt avstånd från vissa rubriker i ett förslag till en ny lag om självdeklarationer och kontrolluppgifter.21 De på avdelningen hade uppmärksammat att rubrikerna fått en självständig innebörd på så sätt att de följande lagbestämmelserna inte utan vidare kunde förstås om man inte beaktade den föregående rubriken. Lagrådet framhöll i detta hänseende att en rubrik med vedertagen lagstiftningsteknik inte utgjorde någon ”föreskrift”, även om den utgjorde en del av lagtexten och bara kunde ändras i samma ordning som denna. Vidare förklarade Lagrådet att eftersom det knappast var tänkbart att ge en rättsregel i form av en rubrik denna inte heller borde kunna utgöra en nödvändig del av en lagbestämmelse.

7 Sammanfattning: politiska undertoner och lagtekniska brister

De ärenden i vilka man kan spåra politiska undertoner i fråga om lagförslagets tillkomst och utformning är de om forskningsstiftelsernas skattskyldighet, TV4:s koncessionsavgift och den kommunala fastighetsavgiften.

Regeringen Bildt och den socialdemokratiska oppositionen hade under mandatperioden 1991–1994 inte kunnat enas om avvecklingen av löntagarfonderna, utskiftningen av fondmedel och bildandet av forskningsstiftelserna. Efter regeringsskiftet år 1994 försökte den socialdemokratiska regeringen på olika sätt att få insyn i och kontroll över stiftelserna. Som ett led i dessa strävanden hade regeringen lagt fram lagförslaget att fullt ut inkomst- och förmögenhetsbeskatta desamma.

TV4:s koncessionsavgift hade på grund av en lagändring oavsiktligt lett till att någon avgift inte kunnat tas ut under första halvåret 2001. Det ryktades om att finansministern (Ringholm) var mycket förbittrad på kulturministern (Ulfskog) och krävde att hon skulle rätta till sitt eller departementets misstag. Av denna anledning innehöll lagförslaget en bestämmelse om att dubbel avgift skulle utgå för andra halvåret 2001. Avsikten var alltså att staten skulle kompenseras för de uteblivna intäkterna under första halvåret.

Som ovan framgått, var det uppenbart att regeringen genom att kalla den nya fastighetsskatten för avgift ville framstå som om den infriade sitt vallöfte att avskaffa fastighetsskatten. Samma dag som vi expedierat vårt yttrande förekom i TV:s nyhetssändning på kvällen ett inslag om att Lagrådet uppfattat fastighetsavgiften som en skatt. Jag blev storligen förvånad över att regeringen i inslaget företräddes av sin socialminister (Hägglund) och inte av sin finansminister. Socialministern var mycket upprörd över vårt tilltag att kalla pålagan för skatt. Om jag förstod honom rätt, blev det en avgift när politikerna valde att kalla den så.

Vårt yttrande över förslaget om forskningsstiftelsernas skattskyldighet medförde att det fortsatta beredningsarbetet avstannade i departementet och att någon proposition aldrig avgavs. I fråga om förslaget om dubbelt avgiftsuttag för TV4 kom Konstitutionsutskottet enhälligt att instämma i vår bedömning. Förslaget om införande av en kommunal fastighetsavgift lades fram för riksdagen och blev också antaget. I propositionen tycktes regeringen vilja framhålla att även en avgift mycket väl kan vara en skatt i rättslig mening.

I ärendena om fördelningen av statliga medel, implementeringen av EU-domar och skatteförfarandelagen kom Lagrådets påpekanden och synpunkter att främst avse lagtekniska brister med det resultatet att det blev en angelägenhet mellan departementets jurister och oss i Lagrådet. I fråga om placeringen av bestämmelserna om fördelningen av arbetsgivaravgifter respektive omföringen av egenavgifter följde regeringen vårt förslag att föreskrifterna skulle flyttas från skattebetalningslagen över till lagen om fördelning av socialavgifter. Om detta ärende löste sig smidigt, så blev förhållandena mellan departementet och Lagrådet desto sämre i de två andra ärendena. Departementets jurister vägrade bestämt att ta till sig våra synpunkter och argument i fråga om implementeringen av EU-domar till svensk lagtext och rubriksättningen i skatteförfarandelagen. För mig framstod den uppkomna situationen som om vi i Lagrådet helt onödigt lagt ned arbete på att försöka förbättra kvaliteten på den skatterättsliga lagstiftningen.

Rune Lavin är professor emeritus vid Lunds universitet. Han har varit professor i socialrätt och i förvaltningsrätt. Vidare har han varit försäkringsdomare, regeringsråd, justitieombudsman och ordförande för Regeringsrätten.