Mervärdesskattesystemet bygger på ganska enkla principer, men har dessvärre blivit mer och mer svåröverskådligt. Systemet är naturligtvis en spegling av ett komplext näringsliv med komplexa affärsmodeller. Dessutom kompliceras systemet ytterligare när varor och tjänster är föremål för internationell handel och av behovet att bestämma i vilket land mervärdesskatten ska tas ut och av vem. Vissa sektorer sticker emellertid ut med särskilt komplicerade mervärdesskatteregler. En sådan sektor är fastighetsbranschen.
1 Inledning
I fastighetssektorn är verksamheten ofta blandad mervärdesskattemässigt, en del av transaktionerna är, eller genom valfrihet kan bli, skattepliktiga och andra transaktioner är skattefria. En försäljning av en fastighet är skattefri, en uthyrning av en fastighet är som huvudregel skattefri, men kan bli skattepliktig och byggande av en fastighet är skattepliktigt. Beskattningen sker antingen genom att mervärdesskatten läggs på priset av en tjänst (entreprenadtjänster, uthyrningstjänst, inköp av fastighetsförvaltning) eller genom uttagsbeskattning (byggnation i egen regi eller förvaltning av egen fastighet som används i skattefri verksamhet). Skälen till denna kombination av metoder för att beskatta är att lagstiftaren har valt att undanta såväl omsättning av fastigheter som uthyrning av fastigheter från mervärdesskatt. För att undvika för stora inlåsningseffekter av skatten i prisbildningen samt för att undvika snedvridningar av konkurrensen måste man tillskapa möjligheter att beskatta och göra avdrag för ingående mervärdesskatt på lite andra sätt än vad en generell skatteplikt innebär. Ett sådant sätt är den frivilliga skattskyldigheten vid upplåtelse av lokaler samt uttagsbeskattning vid byggnation i egen regi. Kontentan av olika specialregler för fastigheter blir ett komplext och svårtillämpat regelverk.
Nedan ska jag kommentera en dom från EU-domstolen, C-787/18, Sögård Fastigheter AB, av den 26 november 2020. Domen underkänner de svenska mervärdesskattereglerna om övertagande av skyldigheten att jämka ingående mervärdesskatt i samband med överlåtelse av en fastighet som omfattats av frivillig skattskyldighet i 8 a kap. 12 § ML. EU-domstolen anser inte att reglerna är förenliga med det krav som framgår av artikel 184 i direktivet, nämligen att det vid justering av ett avdrag för ingående mervärdesskatt är den person som har gjort avdraget som också är betalningsskyldig för de belopp som ska betalas in.1 Domstolen hänvisar till ett tidigare avgörande i EU-domstolen i ett nederländskt mål, C-622/11, Pactor Vastgoed, vilket åberopats av Sögård Fastigheter AB som stöd för att de inte skulle vara skyldiga att justera ingående mervärdesskatt som någon annan hade dragit av.
Jag börjar med att kort beskriva regelverket i mervärdesskattelagen (ML, 1994:200), den tidigare så kallade intygsmomsen samt relevanta artiklar i mervärdesskattedirektivet (2006/112/EG). Därefter redogör jag för själva målet och avslutar med en kommentar.
C-787/18, Sögård Fastigheter AB, p. 50.
2 Reglerna om överlåtelse av fastighet och uthyrning
2.1 Mervärdesskattelagen
I den svenska mervärdesskattelagen gäller som huvudregel att försäljning av fastighet eller upplåtelse av fastighet inte medför skatteplikt till mervärdesskatt. Ingen moms ska således tas ut vid försäljning och ingen moms ska tas ut på hyra.2 Mervärdesskattelagen säger dock att skatteplikt för upplåtelse av fastighet ska gälla om uthyrning sker för stadigvarande användning i en verksamhet som medför skattskyldighet. Villkoren för skatteplikt är att en fastighetsägare har angett utgående skatt i en faktura för uthyrningen, så kallad frivillig skattskyldighet (9 kap. 1 § ML). Särskilda regler gäller vid uthyrning till kommun, och andra offentligrättsliga organ.
Skattskyldigheten öppnar upp en avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. I vissa fall ska avdragen mervärdesskatt justeras jämkas/justeras i efterhand. Jämkningsreglerna träffar så kallade investeringsvaror, dvs. typiskt sett varor som utgör anläggningstillgångar i en verksamhet, t.ex. en fastighet. Jämkningsskyldighet utlöses av att användningen av varan har ändrats, exempelvis att den används i mindre grad i verksamhet som medför skattskyldighet till mervärdesskatt. För en fastighet kan detta inträffa om en fastighetsägare som är frivilligt skattskyldig får in en hyresgäst i sina lokaler som inte bedriver skattepliktig verksamhet. En fastighet som varit föremål för ny- till eller ombyggnad och där den ingående mervärdesskatten hänförlig till kostnaderna för investeringen uppgått till minst 100 000 kr räknas som en investeringsvara. Jämkningsreglerna återfinns i 8 a kap. ML. Jämkning kan ske både uppåt (större avdrag) och nedåt (minskade avdrag).
Från den 1 januari 2001 övergavs den så kallade intygsmomsen i mervärdesskattelagen.3 Den gamla ordningen innebar att säljaren av en fastighet var tvungen att återföra tidigare avdrag för ingående mervärdesskatt och utfärda ett intyg till köparen om den återförda mervärdesskatten. På basis av intyget kunde köparen därefter yrka avdraget, om villkoren för avdrag var uppfyllda i dennes verksamhet. Det var en mycket efterlängtad förenkling när intygsmomsen slopades eftersom det var en administrativt betungande ordning.
Jämkningssystemet för investeringsvaror har numera som huvudregel att en överlåtelse av en fastighet som omfattas av frivillig skattskyldighet medför att förvärvaren övertar överlåtarens rättighet och skyldighet att jämka avdrag för ingående skatt, under förutsättning att förvärvaren är skattskyldig för mervärdesskatt eller har rätt till återbetalning av mervärdesskatt enligt 10 kap. ML. Det är emellertid valfritt för parterna att avtala om att överlåtaren ska jämka den ingående mervärdesskatten (8 a kap. 12 § första stycket andra meningen ML). Som krav för övertagande av jämkningsskyldigheten eller rätten att jämka gäller att överlåtaren måste utfärda en handling som bland annat utvisar den ingående mervärdesskatt som överlåtaren har gjort avdrag för, etc. (jfr 8 a kap. 15–17 §§ ML). Systemet medför att den frivilliga skattskyldigheten med skyldighet att jämka kan löpa på oberoende av ägarbyte; det finns ett underlag som utvisar tidigare avdragen mervärdesskatt och ny ägare har skyldighet att jämka om förutsättningarna för den frivilliga skattskyldigheten ändras.
I artikeln upprepar jag inte vad som gäller för överlåtelse respektive upplåtelse av hyresrätt eller bostadsrätt, men samma principer gäller (i princip) vid överlåtelse/upplåtelse av dessa nyttjanderätter.
Prop. 1999/2000:82.
2.2 Mervärdesskattedirektivet
Den rättsliga grunden för reglerna i mervärdesskattelagen finns i mervärdesskattedirektivet. Enligt direktivet ska medlemsstaterna undanta leverans av byggnader och den mark de står på från mervärdesskatt, med undantag för leverans före första besittningstagande av en byggnad eller delar av en byggnad och den mark som byggnaden står på. Även leverans av annan obebyggd mark än sådan mark för bebyggelse som avses i artikel 12.1 b ska undantas.4 Detta säger på vanlig svenska i princip att nya byggnader och den mark dessa står på, samt tomtmark, ska beskattas med mervärdesskatt.
Sverige fick ett särskilt undantag från skyldigheten att beskatta nya byggnader och tomtmark i anslutningsfördraget med EU. Undantaget framgår i artikel 380 i mervärdesskattedirektivet som stadgar att Sverige får fortsätta att tillämpa undantag från skatteplikt för ”leverans före första besittningstagande av byggnader eller delar av byggande och den mark de står på samt leverans av mark för bebyggelse som avses i artikel 12”, så länge som samma undantag tillämpas i någon av de medlemsstater som ingick i gemenskapen den 31 december 1994.
Vidare säger mervärdesskattedirektivet att medlemsstaterna ska undanta utarrendering och uthyrning av fast egendom.5 Det finns dock en valmöjlighet för medlemsstaterna att medge beskattningsbara personer rätt till valfrihet för beskattning av leverans av byggnader och mark samt utarrendering eller uthyrning av fast egendom. Medlemsstaterna får inskränka räckvidden av den rätten.6 Sverige har valt att införa frivillig skattskyldighet för upplåtelse av fastighet, men begränsat detta till att endast omfatta uthyrning till hyresgäster som ska bedriva en mervärdesskattepliktig verksamhet i lokalerna eller vid uthyrning till kommuner, regioner och staten enligt särskilda villkor.
När det gäller avdragsrätten stadgar direktivet en skyldighet att justera det ursprungliga avdraget för ingående mervärdesskatt när avdraget är högre eller lägre än det avdrag som den beskattningsbara personen hade rätt att göra (jfr artikel 184 i mervärdesskattedirektivet). Särskilda regler gäller så kallade investeringsvaror. Enligt direktivet ska justeringen av den ingående skatten på investeringsvaror fördelas över en viss period. För fast egendom får justeringen fördelas över högst 20 års tid. Sverige har valt att tillämpa 10 års korrigeringstid. Medlemsstaterna får själva definiera begreppet investeringsvara.
När en investeringsvara överlåts under korrigeringstiden ska enligt artikel 188 omsättningen utlösa en skyldighet att justera den ingående mervärdesskatten om omsättningen är undantagen från skatteplikt. Så kan bli fallet om det sker en överlåtelse av fast egendom om inte omsättningen är skattepliktig. Justeringen ska enligt direktivet ske en enda gång för hela den återstående justeringstiden. Medlemsstaterna får enligt bestämmelsen avstå från kravet att kräva justering av den ingående mervärdesskatten i samband med överlåtelse av en investeringsvara om förvärvaren ska använda varan uteslutande i en verksamhet som medför avdragsrätt (jfr artikel 188.2 i direktivet).
I målet C-787/18, Sögård Fastigheter AB prövas om reglerna om överföring av jämkningsskyldigheten till förvärvaren av fastigheten i 8 a kap. 12 § ML, vilka baseras på artikel 188.2 i mervärdesskattedirektivet och som innebär att köparen blir skyldig att justera avdraget, är förenliga med innebörden av artikeln.
Jfr artikel 135.1 j) och k) i mervärdesskattedirektivet.
Jfr artikel 135.1 l) i mervärdesskattedirektivet.
Jfr artikel 137.1 b) och c) i mervärdesskattedirektivet
3 Mål C-787/18, Sögård Fastigheter AB
3.1 Omständigheterna i målet
Sögård Fastigheter AB hade förvärvat en fastighet 2012 och var frivilligt skattskyldig för uthyrning av lokaler. Även den tidigare ägaren till fastigheten hade varit frivilligt skattskyldig och hade yrkat avdrag för ingående mervärdesskatt på kostnader för ombyggnad. När fastigheten såldes till Sögård fastigheter utfärdades en handling av säljaren med uppgifter om den ingående mervärdesskatten vid ombyggnaden. Sögård Fastigheter fortsatte att hyra ut lokalerna med skatteplikt, men sålde fastigheten 2013 till två privatpersoner som inte skulle använda fastigheten för några skattepliktiga transaktioner. Den frivilliga skattskyldigheten upphörde och därmed uppstod ett krav på justering av den tidigare avdragna momsen hänförlig till ombyggnationen som tidigare ägare hade gjort.
Sögård Fastigheter bestred skyldigheten att betala tillbaka den mervärdesskatt som den tidigare ägaren hade dragit av och överklagade Skatteverkets beslut till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten ansåg inte att det tidigare målet C-622/11, Pactor Vastgoed var tillämpligt på situationen och avslog överklagandet. I kammarrätten bifölls emellertid Sögård Fastigheters överklagande och Skatteverket överklagade domen till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD).
HFD ställde två frågor till EU-domstolen. Domstolen ville veta om det sätt på vilket de svenska reglerna har införts i ML och som innebär att köparen senare kan åläggas att justera avdrag för ingående mervärdesskatt som säljaren har gjort, står i strid med artikel 188.2 i mervärdesskattedirektivet. HFD önskade också veta om svaret på den första frågan påverkades av om överföringen av tillgångar skulle anses som en överföring av verksamhet som avses i artikel 19 i mervärdesskattedirektivet. I artikel 19 sägs att medlemsstaterna får anse att någon leverans av varor inte har ägt rum och att mottagaren träder i överlåtarens ställe om det sker en överföring av samtliga tillgångar eller någon del av dessa, om det sker mot ersättning eller gratis eller som ett tillskott till ett företag. Bestämmelsen motsvarar 2 kap. 1 b § ML och innebär att den transaktion som görs genom verksamhetsöverlåtelsen faller utanför mervärdesskattens tillämpningsområde. Detta får till effekt att köparen träder in i säljarens ställe. Bestämmelsen är tillämplig endast om förvärvaren skulle vara berättigad till avdrag om mervärdesskatt hade tagits ut på överlåtelsen.
3.2 EU-domstolens bedömning
3.2.1 Första frågan
EU-domstolen konstaterar att artikel 188 ger medlemsstaterna en möjlighet att avstå från kravet på att den ingående mervärdesskatten ska justeras i samband med överlåtelse av en investeringsvara, men artikeln reglerar inte vad som gäller om villkoren för att slippa justera inte längre är uppfyllda. Villkoren för att slippa justera är att förvärvaren är en beskattningsbar person och att denne har avdragsrätt. Direktivet tillåter inte att medlemsstaterna inför åtgärder som innebär att skyldigheten att justera ett avdrag läggs på en annan person än den beskattningsbara person som gjorde avdraget. Detta är inte något som medlemsstaterna fritt kan bestämma (p. 48).
Domstolen anser att det framgår av artikel 184 i mervärdesskattedirektivet att det är den beskattningsbara person som har gjort avdraget som också är betalningsskyldig för det belopp som ska betalas in till följd av en justering av den ingående mervärdesskatten i efterhand (p. 50). Domstolen hänvisar till syftena med avdragssystemet och pekar på att mervärdesskatten inte ska belasta en beskattningsbar persons ekonomiska verksamhet som är skattepliktig, och uppfyller kraven på neutralitet. Avdragsrätten är en väsentlig del av mervärdesskattesystemet och den ska enligt domstolen utövas korrekt så att beskattningen blir neutral. Reglerna är enligt domstolen utformade så att det skapats ett nära och direkt samband mellan rätten att dra av ingående mervärdesskatt och användningen av de aktuella varorna och tjänsterna för beskattade utgående transaktioner. Domstolen hänvisar genomgående till domskälen i C-622/11, Pactor Vastgoed.
Skatteverket och den finländska regeringen anförde i målet att det föreligger sådana skillnader mellan målen att varken domskälen eller slutsatsen i C-622/11, Pactor Vastgoed kan läggas till grund för bedömningen. I Sögård Fastigheter AB hade köparen ålagts att justera avdraget på grund av ändrad användning av fastigheten när den hade överlåtits till två privatpersoner och att det skattebelopp som skulle justeras endast avsåg ett belopp för återstoden av justeringsperioden. EU-domstolen delar inte denna uppfattning och ansåg att frågan handlade om att det inte är möjligt att ålägga en beskattningsbar person skyldigheten att justera ett avdrag för mervärdesskatt som någon annan beskattningsbar person hade gjort.
Domstolen godtar inte heller Skatteverkets och den finländska regeringens argument avseende rättssäkerhet och behovet av att säkerställa att justeringar inte medför en omotiverad fördel eller ger upphov till dold beskattning. Trots att säljaren inte har något inflytande över vad köparen senare gör med fastigheten menar EU-domstolen att direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för tillämpningen av artikel 188 i syfte att undvika att rättssäkerheten sätts ur spel. Vidare anser domstolen, när det gäller risken att köparen kan få en omotiverad fördel om denne inte behöver justera den ingående skatten, att det följer av att Sverige inte har utnyttjat möjligheten för beskattningsbara personer att bli frivilligt skattskyldiga för överlåtelse av fast egendom enligt artikel 137.1 b) i direktivet. Domstolen erinrar också om att den överförda jämkningsmöjligheten inte ger köparen någon rätt att dra av sådan ingående skatt som säljaren helt eller delvis har dragit av tidigare (p. 61 och 69). Domstolen anser inte heller att det faktum att priset på fastigheten kan ha satts lägre till följd av att köparen kan komma att behöva justera säljarens tidigare avdrag. Detta är en avtalsfråga mellan parterna menar domstolen.
Domstolen anser inte heller att mervärdesskattesystemets kontinuitet skulle sättas ur spel om justeringsskyldigheten inte kunde övertas av köparen eftersom priset på fastigheten då skulle innehålla en dold mervärdesskatt som köparen inte skulle kunna dra av vid användningen av fastigheten för transaktioner som medför avdragsrätt. Domstolen anför att samma konsekvenser kan uppstå om en medlemsstat bestämmer sig för att inte kräva någon justering i enlighet med valmöjligheten i artikel 188.2 i direktivet samt att medlemsstaterna har möjlighet att medge beskattningsbara personer en valfrihet att beskatta leverans av byggnader enligt artikel 137.1 b) i direktivet, vilket gör det möjligt att undvika problemen med dold mervärdesskatt.
3.2.2 Andra frågan
HFD:s fråga rörande verksamhetsöverlåtelse besvarades inte av EU-domstolen. Domstolen pekar på att domstolens uppgift är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att lämna rådgivande yttranden i allmänna och hypotetiska frågor (p. 76). Det är enligt EU-domstolen inte berättigat att framställa en begäran om förhandsavgörande för att utverka ett rådgivande yttrande, utan en sådan begäran är endast motiverad om den föranleds av behovet av att faktiskt kunna lösa en tvist. HFD hade uttryckligen sagt i sin begäran om förhandsavgörande att frågan om verksamhetsöverlåtelse eller inte avgjordes av faktiska omständigheter i målet och att domstolen skulle ta ställning till frågan när målet avgörs slutgiltigt. Det var vidare endast om HFD skulle komma fram till att det rör sig om en verksamhetsöverlåtelse som frågan skulle uppkomma om det är förenligt med artikel 19 i direktivet att kräva att Sögård Fastigheter justerar den tidigare ägarens avdrag. EU-domstolen anser att den andra frågan därför var hypotetisk i detta skede av det nationella målet och att domstolen inte kan besvara frågan genom att avlämna ett rådgivande yttrande (p. 81).
Så det så!
4 Kommentar
EU-domstolen gör som alltid en noggrann prövning av framlagda argument. Jag noterar emellertid att domstolen själv konstaterar att artikel 188 inte ger någon praktisk vägledning i de fall förutsättningarna för att avstå från kravet att justera den ingående skatten inte föreligger, dvs. i de fall förvärvaren inte är någon beskattningsbar person med avdragsrätt (p. 45). Direktivet är ju ganska kortfattat och det är svårt för medlemsstaterna att avgöra vad som kan anses tillåtet och inte inom ramen för rätten att ”vidta lämpliga åtgärder för att se till att justeringen inte medför några omotiverade fördelar” samt att tillåta administrativa förenklingar (jfr artikel 189). Nu har domstolen uttalat att detta i vart fall inte kan tolkas så att någon annan person kan överta skyldigheten att justera ingående skatt vid jämkning.
Det är naturligtvis olyckligt att de svenska jämkningsreglerna i 8 a kap. 12 § ML underkänns i detta avgörande. Och det är också beklagligt att EU-domstolen inte tog ställning till HFD:s andra fråga om det hade gjort någon skillnad för frågan om köparens jämkningsskyldighet om överlåtelsen istället hade klassificerats som en verksamhetsöverlåtelse i direktivets mening. Nu återstår att se hur HFD kommer att bearbeta EU-domstolens avgörande i den fortsatta processen samt vad lagstiftaren kan ha för tankar. Domen bör föranleda omedelbara lagstiftningsåtgärder. I det rättsläge som har uppstått finns inget rättsligt stöd för att kräva att köparen jämkar hos säljaren tidigare avdragen mervärdesskatt. Och det finns inget lagstöd för att kräva att säljaren jämkar sin egen avdragna ingående mervärdesskatt på grund av köparens ändrade användning av investeringsvaran. På så vis uppstår en neutralitetsbrist i lagstiftningen genom att det blir mera gynnsamt att ändra användningen av en fastighet från mervärdesskattepliktig till mervärdesskattefri om investeringarna gjorts av en tidigare ägare, än om fastighetsägaren själv gjort investeringarna.7
Sögård Fastigheter AB blir antagligen nöjda med utfallet, de kanske slipper jämka den ingående mervärdesskatten vilken dragits av i ett tidigare led. Men för fastighetsbranschen blir utfallet lite som att kissa i byxan, varmt och skönt i början men kallt i längden. Vi önskar inte någon återgång till den bökiga ordningen med utställande av intyg som gällde före den 1 januari 2001.
Vid en närmare titt i mervärdesskattelagen kan jag också konstatera att det torde finnas behov av att se över hur artiklarna 184–189 i direktivet om justering av avdrag har genomförts i ML eftersom dessa bestämmelser är vidare än 8 a kap. ML om jämkning av investeringsvaror. Artiklarna saknar en tydlig motsvarighet i ML i de delar som inte rör investeringsvaror. Det finns också andra bestämmelser i ML om avdragsrätt som eventuellt vilar på skakig grund efter detta avgörande, jag tänker t.ex. på reglerna om den retroaktiva avdragsrätten för en ny ägare för ingående mervärdesskatt som en tidigare ägare har erlagt på ny-, till-, eller ombyggnad.
På regeringens bord ligger för närvarande ett förslag till ny mervärdesskattelag (SOU 2020:31). Betänkandet har remissbehandlats med senaste svarsdatum den 30 november 2020. Det blir spännande att se om remissinstansernas synpunkter rörande behoven att se över en mängd materiella bestämmelser i ML som inte är förenliga med direktivet kommer att beaktas. Nu har ytterligare bestämmelser sällats till den skaran.
Ulrika Hansson arbetar som skattejurist på Fastighetsägarna Sverige sedan april 2020. Ulrika kommer närmast från Svenska Bankföreningen och har även arbetat med mervärdesskattelagstiftningen på Finansdepartementet från 1998–2010. Ulrika Hansson är medförfattare till Kommentaren till mervärdesskattelagen, Norstedts Juridik/JUNO.
Jfr artikeln ”Reglerna om övertagande av jämkningsskyldighets förenlighet med EU:s mervärdesskattedirektiv – behov av förhandsavgörande”, Johan Bengtsson, Svensk Skattetidning 2018:4.