Den 2 september 2021 beslutade regeringen om lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut. Som skäl för beskattning hänvisas till de indirekta kostnader för samhället som uppstår vid en finansiell kris som orsakas av ett fallerande kreditinstitut. I artikeln redogörs för skillnaderna mellan lagrådsremissen och förslagen i den promemoria som remitterades hösten 2020 samt för huvuddragen i den omfattande kritik som anförts mot förslagen.
1 Inledning
Förslagen i den lagrådsremiss om Riskskatt för kreditinstitut som beslutades i början av september innebär i korthet att svenska kreditinstitut samt svenska filialer till utländska kreditinstitut ska betala riskskatt om summan av skulderna vid beskattningsårets ingång överstiger ett gränsvärde. Gränsvärdet ska uppgå till 150 miljarder kronor för beskattningsår som påbörjas 2022. Därefter föreslås att gränsvärdet ska indexeras med hänsyn till förändringar i prisbasbeloppet.
Beskattningsunderlaget för riskskatt föreslås utgöra summan av kreditinstitutets eller, i fråga om utländska kreditinstitut, filialens skulder vid beskattningsårets ingång. Avräkning ska göras för koncerninterna skulder till svenska kreditinstitut och till utländska kreditinstitut till den del de motsvaras av fordringar hänförliga till en svensk filial till det institutet. Avräkning ska även göras för vissa efterställda skulder enligt lagen om resolution. Avsättningar och obeskattade reserver ska inte ingå i beskattningsunderlaget. Skattesatsen föreslås vara 0,05 % av skatteunderlaget år 2022 och därefter 0,06 % av skatteunderlaget.
Enligt den konsekvensanalys som presenteras i lagrådsremissen blir 21 stycken kreditinstitut skattskyldiga, baserat på bokslutssiffror från 2019 och 2020. Dessa institut bedrivs i form av bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag eller är svenska filialer till utländska kreditinstitut. Riskskatten föreslås vara avdragsgill vid den svenska inkomstbeskattningen. Den offentligfinansiella effekten av riskskatten beräknas bli 5 miljarder kronor netto 2022 och därefter beräknas den varaktiga effekten bli 6 miljarder kronor årligen.
2 Bakgrund
Förslaget i lagrådsremissen bygger på en promemoria från Finansdepartementet som remitterades i september 20201. Remissbehandlingen av promemorian ledde till vissa justeringar av förslaget, varefter ett utkast till lagrådsremiss togs fram och remitterades i maj 2021. Förslag att beskatta banksektorn har dock förekommit tidigare, senast av Utredningen om skatt på finanssektorn som i sitt betänkande Skatt på finansiell verksamhet föreslog att företag som tillhandahåller finansiella tjänster skulle betala en finansiell verksamhetsskatt motsvarande 15 % av lönesumman (SOU 2016:76). Förslaget kritiserades av en rad olika skäl, kanske främst därför att skatten omfattade all finansiell verksamhet som är undantagen från moms och därmed även den icke-finansiella sektorn. Förslaget drogs tillbaka och ersattes av en tillfällig höjning av avgiften till resolutionsreserven som genomfördes 2018 och 2019 (prop. 2017/2018:1). Det förslag som nu lagts fram kan härledas till skrivningar om en ökning av finanssektorns skatteandel i den s.k. januariöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centern, Liberalerna och Miljöpartiet 2019.
Finansdepartementet promemoria Riskskatt för vissa kreditinstitut, Fi2020/03725/S1.
3 Justerad definition av skattskyldiga institut och skattebas
Den huvudsakliga skillnaden mellan förslagen i Finansdepartementets promemoria från 2020 och det förslag som regeringen nu lämnar i lagrådsremissen är definitionen av skattskyldiga institut och skattebasen. Skattskyldiga institut definierades i promemorian som kreditinstitut vars skulder hänförliga till verksamhet som bedrivs i Sverige överstiger gränsvärdet. Definitionen av skattebasen utformades på motsvarande sätt och hänvisade till den del av skulderna som motsvarar fordringar hänförliga till verksamhet kreditinstitutet bedriver i Sverige. Syftet var att bara sådana skulder som finansierar verksamhet i Sverige skulle ingå i skattebasen och att verksamhet utanför Sverige skulle undantas.
Förslaget kritiserades i remissrundan för att vara otydligt. En kritik var även att förslaget skulle kunna tolkas som att skulder som finansierar verksamhet i en utländsk filial skulle räknas av från skatteunderlaget, emedan skulder till utländska dotterbolag skulle ingå. Detta skulle i sin tur göra det skattemässigt gynnsamt att bedriva utländsk verksamhet i filial snarare än i dotterbolag. Att ringa in svensk verksamhet på det sätt som föreslogs i promemorian ansågs dessutom svårt. Att avgränsa en del av en skuldmassa med hänsyn till den av verksamheten som skulderna finansierar låter sig generellt sett ogärna göras, eftersom det i regel saknas koppling mellan en viss skuld och en viss tillgång i balansräkningen. Den praktiska innebörden av en sådan ansats som föreslogs i promemorian, dvs. att skatteunderlaget skulle utgöras av skulder som är hänförliga till verksamhet som bedrivs i Sverige, är att det blir tillgångssidan i balansräkningen, dvs. de fordringar som skulderna finansierar, som blir det egentliga skatteunderlaget.
Användningen av skulder som skattebas motiveras i lagrådsremissen på följande sätt: ”Mot bakgrund av skuldernas betydelse för ett kreditinstituts stabilitet och kapacitet att understödja realekonomin med krediter så är storleken på dess skulder ett lämpligt mått på dels kreditinstitutets betydelse och storlek, dels det bidrag kreditinstitutet utgör för risken för indirekta kostnader i händelse av en finansiell kris”.2 Varför man inte valt att utgå från tillgångssidan av balansräkningen direkt, vilket flera remissinstanser påpekat vore mer logiskt, framgår inte av lagrådsremissen. En möjlig förklaring kan vara att det skulle skapa en mer direkt koppling mellan nyutlåning och ökad skattekostnad för det skattskyldiga kreditinstitutet och därmed stärka argumenten för direkt överföring av skatten på institutens kunder.
Den lösning regeringen presenterar i lagrådsremissen på problemet med avgränsning av skuldmassan genom koppling till vissa specifika tillgångar innebär att den tidigare hänvisningen till verksamhet som bedrivs i Sverige slopas. För ett svenskt kreditinstitut utgör därmed skatteunderlaget samtliga kreditinstitutets skulder (med de undantag som angetts ovan). Därmed kommer även verksamhet som bedrivs i filialer utomlands att ingå i skatteunderlaget. Fördelen med denna ansats, som mer utgår från den legala enheten vid avgränsning av skatteunderlaget, är att det blir tydligare och enklare att ringa in den skuldmassa som ska utgöra grund för beräkning av skatten. Nackdelen är att det kan hävdas att skattens utformning gynnar kreditinstitut som organiserar sin utländska verksamhet i dotterföretag snarare än filialer (dvs. den omvända kritiken mot förslaget i promemorian), då utländska dotterföretag till svenska kreditinstitut är undantagna från beskattning. Denna asymmetri förklaras i lagrådsremissen med att verksamhet i utländska dotterföretag som står under utländska myndigheters finansiella tillsyn inte utgör samma risk för indirekta kostnader i Sverige vid en finansiell kris som verksamhet i ett svenskt kreditinstitut. Det anges också att, till skillnad från verksamhet som bedrivs i en filial, behöver inte störningar i ett utländskt dotterföretag per automatik sprida sig till den svenska marknaden genom det svenska kreditinstitutet. Argumentationen försvagas dock av förslaget att utländska kreditinstitut som bedriver verksamhet i Sverige via filial ska omfattas av beskattning, i det fall summan av skulderna i filialen i Sverige övergår gränsvärdet på 150 miljarder kronor. Utländska kreditinstitut föreslås därmed beskattas i Sverige oavsett om de bedriver verksamheten här via filial eller dotterbolag.
Den i lagrådsremissen reviderade definitionen innebär att skattebasen ökar i jämförelse med det ursprungliga förslaget. Då även skattesatsen justerats nedåt något i jämförelse med promemorians förslag blir emellertid den beräknade offentligfinansiella effekten densamma. För de skattskyldiga kreditinstituten kan dock den ändrade definitionen potentiellt ha väsentlig betydelse. Den mest tydliga effekten är att de svenska kreditinstitut som har omfattande filialverksamhet utanför Sverige får en relativt högre beskattning. Utländska kreditinstitut som endast bedriver verksamhet via filial i Sverige får däremot en mer gynnsam situation i jämförelse med om skattebasen utformats i enlighet med det ursprungliga förslaget genom att skattebasen är densamma men skattesatsen har sänkts.
Lagrådsremiss Riskskatt för kreditinstitut, s. 43.
4 Remisskritiken
Av de remissinstanser som yttrade sig över Finansdepartementets promemoria var det 14 stycken som avstyrkte. Fem remissinstanser tillstyrkte och övriga lämnade inga synpunkter på förslaget eller var neutrala. Den kritik som framförts mot riskskatten av remissinstanserna kan sammanfattas i fyra huvudområden. Den största och kanske allvarligaste kritiken mot riskskatten rör de motiv som regeringen anför för att införa skatten. Skattens negativa konsekvenser i form av ökade kostnader för låntagare och andra bankkunder har också lyfts fram. Kritik av mer teknisk karaktär gäller skattens utformning som enligt vissa bedömare strider mot EU:s regler om statligt stöd. Vidare har bestämmelserna om avräkning av utländsk skatt ansetts orättvisa och svårtillämpliga.
4.1 Motiven till riskskatten
Det huvudsakliga motivet som regeringen anför bakom införandet av riskskatten är de indirekta kostnader som ett fallerande kreditinstitut orsakar samhället vid en finansiell kris. Mot detta har invänts att det införts omfattande förstärkande åtgärder sedan senaste finanskrisen 2008. Bland annat har ett EU-gemensamt resolutionsregelverk införts som syftar till att både förebygga att ett kreditinstitut hamnar i kris och att, om så ändå sker, se till att institutets ägare och borgenärer är de som bär kostnaderna för ett fallissemang. Därutöver har kapitalkraven höjts i flera omgångar för att se till att det finns tillräckliga buffertar i systemet. Även om dessa åtgärder inte syftar till att bygga upp reserver för att klara indirekta effekter av en finansiell kris har de utformats för att förebygga att de uppstår och lindra konsekvenserna av en eventuell kris. Detta torde även påverka omfattningen av de indirekta kostnaderna. Flera remissinstanser har framfört att skattens utformning inte överensstämmer med dess motiv eftersom det saknas koppling mellan konstruktionen av skattebasen och kreditinstitutens risktagande. Bland annat har Finansinspektionen3 påpekat att det finns andra och mer ändamålsenliga styrmedel än beskattning i den mån riskerna och kostnaderna för finansiell instabilitet bedöms vara för höga. Även Riksgäldskontoret4 och Riksbanken5 har pekat på att riskskatten inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till den faktiska riskexponeringen i de kreditinstitut som beskattas. Mot den bakgrunden framstår gränsvärdet på 150 miljarder kronor som svårmotiverat. En besläktad kritik är att skattemedlen inte föreslås fonderas, vilket skulle kunna förväntas om avsikten är att täcka för indirekta kostnader vid en eventuell finanskris, utan ska ingå i det allmänna utgiftsutrymmet i statsbudgeten. Ytterligare farhågor som uttryckts mot skattens konstruktion är att den skapar incitament för finansiering utanför det traditionella banksystemet vilket kan öka snarare än minska den finansiella risknivån.
Finansinspektionen, Remissvar Riskskatt för vissa kreditinstitut, FI Dnr 20-21139, 2020-11-12.
Riksgäldskontoret, Remissvar angående riskskatt för vissa kreditinstitut, Dnr RG 2020/823, 2020-11-13.
Sveriges Riksbank, Remissvar om promemorian Riskskatt för vissa kreditinstitut, Dnr 2020-00916, 2020-11-13.
4.2 Övervältringseffekter
Flera remissinstanser har påpekat att riskskatten med stor sannolikhet kommer att övervältras på kreditinstitutens kunder i form av högre räntor och avgifter på finansiella tjänster. Hur stor denna effekt kan komma att bli avgörs av priskänsligheten på marknaden för banktjänster. Någon analys av detta görs inte i lagrådsremissen. Utredningen om skatt på finanssektorn genomförde dock en relativt grundlig undersökning om i vilken utsträckning en eventuell beskattning av kreditinstituten skulle påverka bl.a. prissättningen. Utredningens bedömning var att skatten till en väsentlig del skulle komma att övervältras på priserna på finansiella tjänster.6 Med hänsyn till konkurrenssituationen på marknaden för banktjänster är det rimligt att anta att de kunder som har begränsad möjlighet till alternativa finansieringskällor än traditionella banktjänster, är de som kommer att få bära den tyngsta bördan av skatten. Sådana kunder är i huvudsak hushåll och små- och medelstora företag. Stora företag som har tillgång till det större utbud av finansieringsmöjligheter som finns på den internationella kapitalmarknaden är sannolikt mindre priskänsliga. För kommunsektorn får riskskatten särskild betydelse genom att kreditmarknadsbolaget Kommuninvest förväntas överstiga gränsvärdet för beskattning. Skatten kan därmed orsaka en kännbar effekt på kommunernas finansieringskostnader. Enligt Kommuninvests egna beräkningar kan skattekostnaden komma att uppgå till 330 miljoner kronor om året från och med år 2023, vilket motsvarar en kostnadsökning på närmare 130 procent.7 Detta kan komma att påverka hur verksamheten bedrivs.
SOU 2016:76 Skatt på finansiell verksamhet, s. 370.
Kommuninvest, Pressmeddelande daterat 2021-06-18.
4.3 Statsstöd
En betänklighet med riskskatten som förts fram av flera remissinstanser är att den riskerar att strida mot EU:s bestämmelser om statsstöd. I anslutning till remissbehandlingen av Finansdepartementets promemoria lät Svenska Bankföreningen Ulf Bernitz, professor i europeisk integrationsrätt vid Stockholms Universitet, samt Jérôme Monsenego, professor i internationell skatterätt vid Stockholms Universitet, analysera den i promemorian föreslagna skatten mot bakgrund av statsstödsregelverket och med utgångspunkt från detta göra utlåtanden om rättsläget.8 Bernitz konstaterar i sitt utlåtande att otillåtet statsstöd inte behöver ha formen av utbetalning av ekonomiska förmåner och liknande från det allmänna utan kan även ha formen av bristande neutralitet mellan företag vid bestämning av skatter och avgifter till det allmänna. Med tillämpning av en trestegsmetod för prövning av skatteselektivitet gör Bernitz bedömningen att den riskskatt som föreslogs i Finansdepartementets promemoria sannolikt strider mot EU:s statsstödsregler. Bernitz grundar sin bedömning på skattens selektiva utformning och den konkurrenssnedvridning som uppstår mellan skattskyldiga kreditinstitut vars skulder övergår gränsvärdet på 150 miljarder kronor och kreditinstitut vars skulder inte uppnår gränsvärdet, samt syftet med skatten som enligt Bernitz förefaller svårt att förena med EU:s syn på vad som utgör godtagbara stödåtgärder. Monsenego utgår i sin analys från relevanta domar från EU-domstolen och prövar skattens utformning från ett antal EU-rättsliga perspektiv. Baserat på rättsfallen gör Monsenego bland annat bedömningen att gränsvärdet på 150 miljarder kronor sannolikt gör skatten selektiv, vilket i sin tur skulle innebära att den är oförenlig med statsstödsreglerna.
I såväl promemorian som i den lagrådsremiss som regeringen nu överlämnat görs en annan bedömning av skattens förenlighet med statsstödsregelverket. Men för att vara på den säkra sidan aviserade Finansdepartementet redan på ett tidigt stadium att avsikten var att anmäla skatten till Europeiska kommissionen för att få rättslig säkerhet. En sådan anmälan lämnades in den 3 september i år.9 I den kortfattade framställningen argumenterar regeringen för att alla kreditinstitut i Sverige inte befinner sig i en jämförbar legal eller faktisk situation och att skatten endast omfattar sådana institut som riskerar att innebära stora indirekta kostnader för samhället. Mindre kreditinstitut som inte tillhör den gruppen kan därför inte kan anses vara selektivt gynnade av förslaget. Regeringen anför vidare att skatten inte kommer att påverka konkurrensen på den inre marknaden eller orsaka snedvriden handel. I anmälan hävdas, med hänvisning till remissvar från Konkurrensverket och Konjunkturinstitutet, att skatten, genom att den endast drabbar de stora kreditinstituten snarare kommer vara gynnsam för konkurrensen på den svenska bankmarknaden.
Rättsutlåtandena har bland annat bifogats Svenska Bankföreningens hemställan till Lagrådet angående Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut, 2021-09-08.
N2021_02292 Anmälan för rättslig säkerhet Riskskatt för kreditinstitutioner.
4.4 Avräkning av utländsk skatt
För att skatten ska vara förenlig med etableringsfriheten i EUF-fördraget måste den beakta koncerninterna skulder till utländska kreditinstitut som betalar utländsk skatt på ett underlag motsvarande riskskattens. Detta föreslås ske genom att ge rätt till avräkning av sådan utländsk skatt som motsvarar riskskatten och som betalas till en stat inom EES. Kravet för att skatten ska vara avräkningsbar är att underlaget för den utländska skatten motsvarar underlaget för riskskatten, dvs. att den utgår ifrån kreditinstitutets skulder.
Flera remissinstanser har påpekat att någon skatt liknande riskskatten inte har införts i något annat land. Möjligheten till avräkning av utländsk skatt blir därför, åtminstone tillsvidare, endast av teoretisk betydelse. En relevant invändning mot kravet att underlaget för den utländska skatten måste motsvara riskskattens, som framförts av bl.a. Finansbolagens Förening10, är att det inte är osannolikt att en skatt på kreditinstitut med motsvarande syfte men med annorlunda teknisk utformning mycket väl skulle kunna införas i något eller några andra länder, vilket skulle leda till betydande risk för dubbelbeskattning. En sådan utländsk skatt skulle exempelvis kunna utgå ifrån balansräkningens tillgångssida vid definitionen av skatteunderlaget. Även Lagrådet pekar på denna möjlighet i sitt yttrande och menar att det då skulle kunna uppstå frågor kring den svenska lagstiftningens förenlighet med etableringsfriheten. Risken för dubbelbeskattning i en sådan situation talar därmed för mer flexibla avräkningsregler.
Finansbolagens Förening, Remissyttrande Promemorian Riskskatt för vissa kreditinstitut, ref 29/3, 2020-11-12.
5 Avslutande reflektion
Av den korta genomgången ovan framgår huvuddragen i den kritik som framförts mot regeringens förslag på riskskatt. Det kan noteras att Lagrådet i sitt yttrande kommenterar det remissinstanserna anfört. Lagrådet konstaterar att mycket av kritiken visserligen behandlas i lagrådsremissen men att ”svaren i vissa fall är så generella att det är svårt att bedöma om syftet med den föreslagna lagstiftningen tillgodoses på ett rimligt sätt”.11 Detta styrker intrycket av att det främst är fiskala skäl som ligger till grund för regeringens förslag och att de motiv som hänvisar till kostnader för en framtida finansiell kris som anförs i lagrådsremissen på det sättet är underordnade. Någon diskussion om eller uppskattning av hur stora dessa kostnader kan förväntas vara, och därmed hur stor förstärkning av de offentliga finanserna som är motiverad, görs inte i lagrådsremissen. Regeringen gör endast bedömningen att den förväntade statsfinansiella effekten på 6 miljarder är väl avvägd, vilket i sin tur lämnar fältet tämligen öppet för nya avvägningar.12 I den budgetproposition som lämnades till riksdagen den 20 september är riskskatten, kanske något förvånande, inte omnämnd. De statsfinansiella intäkterna av skatten är dock medräknade sedan tidigare. Det kommande yttrandet från kommissionen blir sannolikt helt avgörande för om riskskatten slutligen kommer att införas från och med nästa år.
Sofia Bildstein-Hagberg är verksam vid Svenskt Näringsliv och var författare till Svenskt Näringslivs och Näringslivets Skattedelegations yttranden över Finansdepartementets promemoria Riskskatt för vissa kreditinstitut och över utkastet till lagrådsremiss Riskskatt för kreditinstitut.
Lagrådet, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2021-09-21, f.d. justitieråden Martin Borgeke och Mari Andersson samt justitierådet Petter Asp.
Redan 2020 lyftes exempelvis en fördubbling av bankskatten fram som ett reformförslag av Socialdemokraternas fördelningspolitiska arbetsgrupp, där finansminister Magdalena Andersson var sammankallande. Socialdemokraterna, Underlagsrapport från partiets arbetsgrupp för jämlikhet och rättvisa, Stockholm 2020-05-18.