Statsstödsregler och skatter, varför är det så svårt?

2.1 Statsstödsreglerna – en del av konkurrensrätten

Reglerna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 EUF-fördraget. Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensrätt. Ett stöd är varje åtgärd som uppfyller de fyra rekvisit5 som anges i artikel 107.1 i fördraget, nedan kursiverade

Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

När det gäller just skatteåtgärder är det s.k. selektivitetskriteriet, dvs. frågan om åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion både det avgörande och mest svårtolkade kriteriet.6

Selektivitetskriteriet innebär alltså att det ska fastställas om den aktuella nationella åtgärden kan gynna ”vissa företag eller viss produktion”. Kriteriet kan på många sätt liknas vid ett förbud mot diskriminering mellan olika företag, olika företagsgrupper eller olika marknadssektorer.7 Denna bedömning sker enligt följande trestegsmetod, som lagts fast av EU-domstolen i ett flertal avgöranden.8

• Ett referenssystem identifieras först för att fungera som riktmärke för bedömningen.9

• Därefter ska det, i ett andra steg, fastställas om en viss åtgärd (exempelvis en skattenedsättning) utgör ett undantag från referenssystemet, på så sätt att åtgärden gör åtskillnad mellan ekonomiska aktörer som, mot bakgrund av de mål som eftersträvas med regleringen, befinner sig i en faktiskt och rättsligt jämförbar situation. En jämförelse ska alltså göras mellan, å ena sidan, de företag/sektorer som omfattas av åtgärden, och, å andra sidan, de som inte gör det. Om slutsatsen är att företagen inte befinner sig i en jämförbar situation, rättsligt och faktiskt, är åtgärden inte selektiv.10 Om de däremot anses vara i en jämförbar situation utgör åtgärden ett undantag från referenssystemet (och är prima facie selektiv).

• I ett tredje steg fastställs då om undantaget kan motiveras av referenssystemets art eller allmänna systematik. Om en åtgärd som är prima facie selektiv motiveras av systemets art eller allmänna systematik anses åtgärden inte vara selektiv och faller således utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1 i fördraget.11

Denna trestegsprocess måste dock tillämpas med viss flexibilitet. Bakgrunden är att artikel 107.1 i fördraget inte skiljer mellan statliga ingripanden enbart utifrån deras orsaker eller syften, utan även definierar dem i förhållande till deras verkningar.12 Detta innebär att det i vissa undantagsfall inte är tillräckligt att undersöka om en viss åtgärd utgör ett undantag från ett visst referenssystem. Det är också nödvändigt att bedöma om gränserna för referenssystemet har utformats konsekvent eller tvärtom.13 Sammanfattningsvis kan sägas att det EU-domstolen främst undersöker är om en viss åtgärd tillämpas konsekvent mot bakgrund av skattesystemets syfte.

Utgångspunkten i EU-rätten är att statligt stöd är förbjudet. Enligt artikel 107.2 och 3 i fördraget kan dock vissa stöd anses vara förenliga med fördraget. Det kan t.ex. röra sig om stöd till förmån för regional utveckling eller miljöskydd. För att närmare precisera när olika stödåtgärder anses förenliga med fördraget har kommissionen antagit ett antal riktlinjer. Riktlinjer har t.ex. antagits för stödområdena regionalstöd14, bredbandsstöd15, miljö- och energistöd16 samt stöd till forskning, innovation och utveckling.17

Enligt artikel 108 i fördraget har kommissionen givits exklusiv behörighet att bestämma om en åtgärd utgör (tillåtligt) statligt stöd eller inte. Av artikel 108.3 följer en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla planerade stöd till kommissionen (s.k. anmälningsskyldighet), samt ett förbud mot att genomföra en stödåtgärd (s.k. genomförandeförbud) innan kommissionen godkänt stödet. Kommissionen kan vidare besluta och utfärda förordningar avseende undantag från anmälningsskyldigheten avseende statligt stöd. Dessa förordningar äger direkt tillämplighet i medlemsstaterna, dvs. ska tillämpas som svensk lag.18 När det gäller förståelse av vad reglerna om statligt stöd omfattar, dvs. hur artikel 107.1 i fördraget ska förstås, är kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget en bra utgångspunkt.19

2.2 Samarbetet mellan kommissionen och Sverige i ett statstödsärende – hur går det till?

Kommissionen ska i god tid underrättas om alla planer en medlemsstat har på att införa nya stödåtgärder, ändra eller förlänga befintliga stödordningar.20 När regeringen avser att föreslå införandet av en stödordning inom skatteområdet kontaktar den därför tidigt kommissionens generaldirektorat för konkurrensfrågor, GD KONK, för diskussion. Alternativa möjligheter till utformning av skatten diskuteras. Diskussionerna kan pågå under lång tid, vilket tydliggör att det är angeläget att kontakt med GD KONK tas i ett tidigt skede av lagstiftningsprocessen. När diskussionerna är avslutade vidtar ett formellt förfarande. Medlemsstaten anmäler den planerade stödordningen till kommissionen. Om stödet rör skattelagstiftning sker en statsstödsanmälan vanligen med åberopande av förslaget i den lydelse som regeringen beslutat om i form av en lagrådsremiss. Vid det formella förfarandet sker vanligtvis följande:

• Kommissionen förklarar att den inte har några invändningar, dvs. i praktiken att kommissionen anser att åtgärden inte är ett statligt stöd och därmed inte omfattas av artikel 107.1 i fördraget, alternativt;

• kommissionen inleder en granskning. Resultatet av granskningen kan bli att åtgärden är ett statligt stöd och att stödet ej får genomföras, eller att kommissionen fattar ett beslut om att stödordningen kan genomföras t.ex. på grund av att stödordningen är förenlig med någon av de ovan nämnda riktlinjer om undantag som finns.21 En riktlinje som ofta aktualiseras i skattesammanhang är kommissionens meddelande om Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (nedan EEAG eller miljö- och energistödsriktlinjerna).22

I båda de ovanstående scenarierna meddelar kommissionen sin bedömning i ett beslut.23 Ett negativt beslut av kommissionen, dvs. att ett stöd inte får genomföras, kan dock endast beslutas av kommissionen efter det att ett s.k. formellt granskningsförfarande genomförts.24 Detta förfarande innefattar bl.a. publicering av kommissionens preliminära bedömning i EUT för att ge intressenter möjlighet att yttra sig i ärendet och resulterar ofta i en långdragen handläggningstid om flera år innan medlemsstaten får ett besked om åtgärden är möjlig att genomföra eller inte.25 En sådan osäkerhet om rättsläget innebär svårigheter för lagstiftaren, som vanligtvis vill genomföra olika åtgärder inom en snar framtid.

Medlemsstaterna kan dock i vissa fall ge stöd till vissa utpekade områden utan kommissionens godkännande. Detta har sin grund i att kommissionen med stöd av ett bemyndigande från rådet enligt artikel 109 i fördraget har beslutat om tre s.k. gruppundantagsförordningar. I dessa förordningar anges vilka grupper av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen innan den genomförs. De tre förordningarna är:

• Den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER)26

• Gruppundantagsförordningen för fiskeri- och vattenbruksproduktion (FIBER)27

• Gruppundantagsförordningen om vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden (ABER)28

Om ett statligt stöd utformas i enlighet med de villkor som ställs i en gruppundantagsförordning som GBER eller FIBER är stödet därmed tillåtet. Medlemsstaten måste dock lämna information till kommissionen om stödåtgärden via ett elektroniskt anmälningssystem (senast 20 arbetsdagar efter stödåtgärdens ikraftträdande). Medlemsstaterna måste också lämna en årlig rapport till kommissionen om stödåtgärden. Om kraven enligt förordningarna inte följs blir stödet anmälningspliktigt och omfattas av genomförandeförbudet.

Gruppundantagsförordningarna och riktlinjerna innehåller också krav på medlemsstaterna när det gäller att offentliggöra information, rapportering och registrering. Medlemsländerna ska publicera individuella stödbeslut över en viss nivå på en webbplats som har anvisats av kommissionen.29 I Sverige är det Skatteverket som ska publicera uppgifterna enligt lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler, så vitt avser stöd i form av skatteåtgärder.

Gruppundantagsförordningarna i allmänhet och GBER i synnerhet har haft stor genomslagskraft på statsstödsreglerna. Detta gäller inte minst efter den process för modernisering av det statliga stödet i EU som kommissionen inledde 2012.30 Processen hade som mål att bl.a. inrikta kommissionens förhandsgranskning på ärenden som mest påverkar den inre marknaden, rationalisera reglerna och möjliggöra snabbare beslut.31 Ett av resultaten av moderniseringsprocessen var en betydande utvidgning av GBER vilket har lett till att 96 procent av alla nya stödordningar som rapporterats sedan revideringen 2014 utformats på ett sätt som gör att de omfattas av GBER.32 Sammantaget kan sägas att gruppundantagsförordningarna gör det lättare och mer förutsebart för medlemsstaterna att utforma en stödordning och innebär samtidigt att kommissionen kan fokusera sina resurser på stöd som anses mer problematiska.

En stödåtgärd kan även innebära att de enskilda stödmottagarna endast tar emot mindre belopp och därigenom avse stöd av mindre betydelse. Sådana stöd uppfyller inte rekvisiten om konkurrenssnedvridning och påverkan på handel mellan medlemsstaterna i artikel 107.1 fördraget och undantas av den anledningen från anmälningsskyldigheten. Kommissionen har antagit fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de minimis-stöd.33 Avgörande för bedömningen av vilken förordning om stöd av mindre betydelse som är tillämplig, är den verksamhet som bedrivs i företaget (se t.ex. artikel 1.1 i förordning nr 1407/2013). Om ett statligt stöd utformas i enlighet med de villkor som ställs i en de minimis-förordning är åtgärden inte ett stöd. Av förordningarna framgår följdriktigt att stöd som beviljas ett företag under en angiven tidsperiod och som inte överskrider ett bestämt belopp inte omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i fördraget. Om de i förordningarna angivna beloppen överskrids är förordningarna inte tillämpliga till den del stödet överskrider de i förordningarna givna beloppen.34

Inom Regeringskansliet har Näringsdepartementet det övergripande ansvaret för reglerna om statligt stöd. Finansdepartementets skatte- och tullavdelning ansvarar för lagstiftning inom skatteområdet. Departementen har därför ett nära samarbete vid framtagande av skattelagstiftning som kan beröras av reglerna om statligt stöd.

Skatteverket fattar beslut om skattenedsättningar i ett flertal fall inom punktskatteområdet, t.ex. i form av skattebefrielse eller skattenedsättning. I vissa fall är det fråga om att mottagaren därigenom tar emot ett statligt stöd, se t.ex. de 18 stödordningar som anges i 1 kap. 11 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). När Skatteverket medger skattenedsättningar som omfattas av statsstödsreglerna måste reglerna om statligt stöd följas.

I takt med att fler punktskatter införs och att befintliga skattesatser höjs har lagstiftaren i flera fall ansett det nödvändigt att införa möjligheter till olika former av skattenedsättningar för vissa branscher och användningsområden. Hanteringen av de skattenedsättningar som lagstiftaren beslutat om har således blivit en allt mer omfattande arbetsuppgift inom punktskatteområdet. Det är på grund av dessa skattenedsättningar som reglerna om statligt stöd är högaktuella inom punktskatteområdet i allmänhet och energiskatteområdet i synnerhet.

2.3 Granskningsåtgärder och konsekvenser

Kommissionen granskar varje år ett urval av stödordningar. Det är tre generaldirektorat som genomför granskningsåtgärder. Direktoratet för fiske respektive för jordbruk granskar stödordningar inom sina respektive sakområden och generaldirektoratet för konkurrens granskar alla andra sakområden.

Både stöd som har beviljats med stöd av gruppundantagsförordningar och enskilda stödbeslut kan komma i fråga för granskning. Granskning kan inledas ex officio av kommissionen, men även genom att företag eller konsumenter lämnar in ett klagomål till kommissionen som då kan välja att inleda en granskning. Om det skulle visa sig att ett statligt stöd har medgetts utan att stöd finns för det ska stödet återkrävas, om inte återkrav får underlåtas enligt EU-rätten.35 Syftet är att återställa den konkurrenssituation som fanns innan stödet gavs.36 EU-domstolen har tydliggjort att stödmottagaren inte kan nå framgång med att åberopa principen om berättigade förväntningar i en sådan situation utan stödet ska återbetalas.37 Detta gäller alltså även om stödet, i form av t.ex. skattenedsättningar, mottagits i enlighet med nationell lagstiftning. Stöd kan återkrävas upp till 10 år tillbaka i tiden.38

Om Sverige skulle vägra att följa ett beslut, enligt ovan, kan kommissionen väcka talan inför EU-domstolen. Sverige riskerar då att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd.39 Ett exempel på detta är när EU-domstolen i en dom 2009 fastställde att Grekland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte inom den frist som föreskrivits vidta åtgärder för att åstadkomma återbetalning av ett stöd. Grekland förelades att betala ett löpande vite på 16 000 euro för varje dag som åtgärderna inte vidtogs samt ett schablonbelopp på 2 miljoner euro.40

Reglerna för återkrav41 kan få förödande konsekvenser för enskilda företag, som har förlitat sig på en nationell lagstiftnings förenlighet med EU-rätten, och det kan nog i vissa fall ifrågasättas om de inte är aningen för drakoniska. Det är dock viktigt att komma ihåg att statsstödsreglerna, som inledningsvis nämndes, är en liten medlemsstats bästa vän. De har under årens lopp varit till stor nytta för Sverige och för svensk ekonomi. Under de senaste 10 åren har kommissionen fattat 135 beslut om olagligt statsstöd. Totalt har man under den perioden krävt tillbaka 14 miljarder euro från aktörer i 20 medlemsstater (inte från Sverige).42 Det motsvarar alltså, med dagens växelkurs, cirka 148 miljarder kronor i försämrad konkurrenskraft för svenska företag om reglerna inte hade funnits.

3.1 En miljöskatt, vad talar vi om?

Punktskatter är konsumtionsskatter på utvalda varor och tjänster.43 De utgör, tillsammans med mervärdesskatt, indirekta skatter eftersom skattesubjekt och skatteobjekt vanligen inte sammanfaller. Punktskatter är, till skillnad från mervärdesskatt, skatter som tas ut i ett led.

I vissa fall är samhällets kostnader för en transaktion eller aktivitet högre än de i transaktionen ingående aktörernas kostnader. Detta innebär att s.k. negativa externa effekter uppstår. Samhället kan se anledning att genom reglering, definitioner av äganderätter, subventioner respektive skatter försöka påverka aktörerna i syfte att minska de negativa effekterna av transaktionen.44 Skatter som har denna karaktär kallas pigouvianska skatter.45 Punktskatter läggs bl.a. på produkter vars konsumtion ger upphov till samhällsekonomiska kostnader kopplade till varans användning. Detta gäller t.ex. konsumtion av bensin, diesel, alkohol och tobak m.m. som lagstiftaren bedömer medför negativa effekter på miljö och hälsa.

Med miljöskatter/miljörelaterade skatter avses enligt den EU-rättsliga definitionen:46

”Skatt vars skatteunderlag är en fysisk enhet (eller en uppskattning av en fysisk enhet) av något som har en bevisad och specifik negativ inverkan på miljön och som identifieras som en skatt i nationalräkenskapssystemet (ENS 95).”47

Miljöskatteintäkterna fortsätter att öka inom EU.48 Under perioden från 2002 till 2015 ökade de totala skatteintäkterna från miljöskatter inom EU med 2,4 procent per år i genomsnitt.49 Sveriges miljöskatteintäkter ökade med mer än 5 miljarder kronor 2016 jämfört med året innan.50 Om man ser till andelen miljöskatteintäkter i relation till totala skatteintäkter är det en relation som kan jämföras mellan europeiska länder. Miljöskatteintäkterna utgör 6,3 procent av de totala skatteintäkterna inom EU28, vilket är något högre än i Sverige där miljöskatteintäkterna 2018 utgjorde 5,1 procent av de totala skatteintäkterna.51

3.2 Ökat fokus på miljöskatter

Miljö- och klimatfrågor har en hög prioritet i regeringens arbete, vilket bl.a. visas i de delar av regeringens politik som bygger på januariavtalet. I januariavtalet uttalas bl.a. ambitionen att ”[e]n kraftfull grön skatteväxling ska genomföras med höjda miljöskatter som växlas mot sänkt skatt på jobb och företagande”.52 Frågan om miljöskatter väntas därför ligga fortsatt högt på den politiska agendan under de kommande åren.

När nya miljöskatter utvecklas är dessas förhållande till statsstödsreglerna en viktig komponent eftersom en kostnadseffektiv design av sådana skatter kan innebära behov av vissa särregler för att åstadkomma en generellt bättre miljöstyrning. Bedömningen av om en åtgärd utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget uttolkas av EU-domstolen. Det är därför särskilt viktigt att de delar som kommissionen styr över, dvs. riktlinjerna och gruppundantagsförordningarna, utformas på ett ändamålsenligt sätt. Som inledningsvis nämndes genomför kommissionen nu en översyn av sitt statsstödsregelverk, vilken förhoppningsvis leder till att identifierade brister rättas till.53

Eftersom utformningen av t.ex. EEAG och GBER vidare påverkas av EU:s övriga regelverk är det viktigt att även dessa uppdateras och samordnas med statsstödsreglerna på ett ändamålsenligt sätt. Som exempel kan nämnas det s.k. energiskattedirektivet (2003/96/EG) som harmoniserar beskattning av el och bränslen inom EU och som är i stort behov av en revision.54 Framförallt behöver direktivets föråldrade modell där minimiskattenivåerna för olika energislag baseras på volym och vikt55 snarare än energiinnehåll och koldioxidutsläpp justeras. Denna utformning ligger inte i linje med EU:s övriga ambitioner på klimat- och miljöområdet, vilket skapar konkurrenssnedvridningar som riskerar att leda till svårigheter ur statstödssynpunkt.56

Förhoppningsvis kan kommissionen under ledning av nytillträdda ordföranden Ursula von der Leyen – som inom ramen för den s.k. gröna given57 lovat se över energiskattedirektivet – lägga fram ett förslag till förändringar som kan leda till ett ändrat direktiv.