Nya regler för den svenska spelmarknaden

Diagram 1: Andel inhemskt kontrollerad spelkonsumtion

Procentuell andel av spelkonsumtionen som sker på inhemskt reglerade spelbolag

Not: Inhemskt kontrollerad spelkonsumtion är beräknad utifrån marknadsomsättningen = spelbolagens spelintäkter.

Källa: Egna beräkningar baserat på Lotteriinspektionen och Spillemyndigheden.

Med en minskad kontroll över svenskarnas spelande blev det allt svårare att minska skadeverkningarna från spel. Konsumentskyddet kunde inte längre garanteras eftersom de utländska spelbolagen delvis följde andra spelansvarsregler. Samtidigt minskade överskottet som tillföll staten, hästsporten och de ideella organisationerna som andel av svenskarnas spelkonsumtion. I synnerhet minskade statens andel när statliga Svenska spels utbud av vadhållning och spelautomater förlorade marknadsandelar i den hårda konkurrensen från utländska spelbolag. Digitaliseringen och möjligheterna till obehindrad internationell handel medförde således att de exklusiva tillstånden förlorade i förmåga att nå målen eftersom tillstånden i sig inte kunde förhindra internationell konkurrens.

EU:s direktiv för elektronisk handel3 och för etableringsfrihet4 skulle båda kunna reglera spel över gränserna inom EU. Spel är dock undantagna dessa direktiv. De flesta av EU:s medlemsstater har därför varit i en liknande situation som Sverige och har omreglerat sina spelmarknader. Den nya svenska spellagen har dock dröjt. Orsakerna går att spåra till osäkerheter om de spelpolitiska målen kan nås med ett nytt regelverk, och i synnerhet om statens intäkter från spelmarknaden kan säkras. Erfarenheterna från omregleringen av den danska spelmarknaden 2012 visade att den danska staten inte bara kunde återta kontrollen över marknaden (se diagram 1), utan även att statens intäkter och konsumentskyddet kunde säkras. I Danmark beräknas staten gått något plus på omregleringen samtidigt som spelproblemen inte kan sägas ha ökat.

Att omregleringen i Sverige dröjt har kritiserats av spelare, spelbolag och andra aktörer som Europeiska kommissionen. Erfarenheterna från andra EU-länder har dock varit till stor nytta för att kunna utforma ett svenskt regelverk som är hållbart på sikt. Det nya regelverk som nu tas i bruk, och som ofta refereras till som ett s.k. licenssystem, kan i backspegeln ses som ”best practice” och är i stora delar baserade på regelverken i Danmark och Storbritannien. Regelverken där har visat sig fungera i allt väsentligt bra och statens kontroll över spelandet är hög. Flera andra europeiska länder har valt andra vägar, men har inte alltid uppnått en hög kontroll över spelkonsumtionen alternativt varit tvingade till större revideringar av regelverket med tiden.

2.1 Målen med en ny spellag

Målen med att omreglera spelmarknaden var bl.a. starkt konsumentskydd och att spelbolagen har tydliga förutsättningar för att konkurrera på lika villkor. Det fanns även krav på att det nya regelverket skulle utformas för att säkra en så hög kontroll som möjligt över svenskarnas spelande. Detta genom att skapa drivkrafter för utländska spelbolag att söka svensk licens och för svenska spelare att spela hos svenskt licensierade bolag.

Arvet från tidigare spelreglering har dock spelat en avgörande roll för regelverkets utformning och då i synnerhet statliga Svenska spels ställning och de ideella organisationernas hävd att skattefritt kunna finansiera sina verksamheter genom spel. Spelmarknaden har pga. av detta arv och andra tekniska förhållanden delats upp i åtta olika delar med åtta olika typer av licenser, se tabell 1.

2.2 De statliga licenserna och uppdelningen av Svenska spel

Tre av licenserna är statliga och förbehållna Svenska spel som därmed fortsatt har ensamrätt att erbjuda spelformerna landbaserat kasino, värdeautomater och lotterier i stort sett på samma sätt som tidigare. Samtidigt tillåts Svenska spel att inneha licens inom de numer konkurrensutsatta spelformerna vadhållning och onlinespel. Detta betyder att bolaget kan erbjuda en betydligt större mängd spelformer än alla andra spelbolag på marknaden. För att motverka att Svenska spel utnyttjar sin unika ställning och säkra att konkurrensneutraliteten upprätthålls har en bestämmelse införts som hindrar bolag som har en statlig licens att få licens för andra spel. Detta har medfört att Svenska spel delats upp i tre separata verksamheter som var och en måste söka licens för den typ av spel de avser erbjuda. Moderbolaget AB Svenska spel har licens att erbjuda de statliga spelformerna lotterier och värdeautomatspel och dotterbolaget Casino Cosmopol har licens för att på samma sätt som tidigare erbjuda den statliga spelformen landbaserat kasino. Det nystartade dotterbolaget Svenska Spel Sport & Casino AB har licens att erbjuda de konkurrensutsatta spelformerna vadhållning och onlinespel.

2.3 De allmännyttiga licenserna och skattebefrielse

Licens för att få erbjuda spel för allmännyttiga ändamål är förbehållet organisationer som uppfyller kraven för allmännyttiga ändamål och gäller endast för att anordna vissa typer av lotterier. I stort är den nya regleringen inom detta område densamma som tidigare. De ideella organisationernas är undantagna skatt och priset på lotterierna är reglerade. På samma sätt som för statliga lotterier får vinsterna som mest får uppgå till 50 procent av insatserna. Syftet med denna typ av licens är att säkra de ideella organisationerna kan finansiera sin verksamhet via obeskattade intäkter från spel och utan priskonkurrens från stora internationella spelbolag.

2.4 De stora konkurrensutsatta licenserna

Övriga fyra licenser är öppna för alla att söka och är således konkurrensutsatta. Licensansökningar hanteras av den nya myndigheten Spelinspektionen, tidigare Lotteriinspektionen. De till omsättningen största spelformerna är vadhållning och onlinespel.5 ATG och Svenska Spel Sport & Casino AB har licenser för både vadhållning och onlinespel. De avgörande förändringarna är att ATG och Svenska spel numer kan konkurrera på lika villkor med de utländska spelbolagen i och med att de inte längre är bundna av den tidigare pris- och utbudsregleringen. De kan sätta sina priser på de spel de erbjuder helt fritt och de kan dessutom erbjuda nätkasino till svenska kunder. Omvänt får de nya licensierade utländska spelbolagen full tillgång till att marknadsföra sina spel i Sverige och större möjligheter till sponsring på samma villkor som ATG och Svenska spel.

3.1 Vad motiverar behållningen som underlag för punktskatt på spel?

Internationellt används huvudsakligen två typer av underlag för spelskatt: spelarnas insatser eller behållningen från spel. Det svenska valet av behållning som skatteunderlag framför spelarnas insatser har i huvudsak tre motiv.

Behållningen som skatteunderlag motiveras för det första av att det skapar bäst förutsättningar för en så hög kontroll över svenskarnas spelande som möjligt. En beskattning av spelarnas insatser kan liknas med punktbeskattning av alkohol och tobak. I dessa fall läggs en skatt på i form av ett påslag per konsumerad mängd alkohol eller tobak. Detta innebär att kvantiteten eller mängden av varan utgör skatteunderlaget. Måttet på mängden spel som konsumeras är spelarnas insatser. Genom att beskatta insatserna blir priset på spel högre eftersom en del av insatsen går till skatt och den förväntade återbetalningen blir således lägre. Fördelen med denna modell är att konsumtionen kan styras direkt eftersom skatten kan förväntas övervältras fullt ut på spelaren. Orsaken till att skatten kan förväntas övervältras fullt ut är att den internationella hårda konkurrensen på spelmarknaden medfört att spelbolagen har mycket små marginaler att kompensera för skatten genom att sänka priset.

Sett ur ett utländskt spelbolags investeringsbeslut att söka eller inte söka en licens i Sverige innebär en spelskatt på insatserna att spelbolaget måste höja priset på sina spel med spelskatten. Detta riskerar dels att utländska spelbolag inte söker licens i Sverige, dels att svenska spelare söker sig till olicensierade utländska lågprisalternativ. En spelskatt på insatserna riskerar således ett av de viktigaste syftena med omregleringen, en så hög kontroll av spelandet som möjligt.

En beskattning av behållningen, eller spelföretagens spelintäkter, innebär att priset på spel inte styrs av spelskatten på samma direkta sätt som en skatt på spelarnas insatser. Orsaken är att speloperatörerna får ett större utrymme att själva välja hur stor del av skatten de vill övervältra på spelarna i form av högre priser genom att justera andra kostnader, t.ex. för marknadsföring. En spelskatt på behållningen innebär därmed en möjlighet för licensierade spelbolag att bibehålla låga och konkurrenskraftiga priser på spel och minskar risken med att söka en licens. En skatt på behållningen har således starka fördelar över en skatt på insatserna för att nå målet om en så hög kontroll över spelandet som möjligt.

För det andra gäller att konsumtionen av spel riskerar att medföra extra kostnader för spelaren, anhöriga och samhället på liknande sätt som för alkohol och tobak. Detta motiverar att staten ingriper för att begränsa konsumtionen genom t.ex. en punktskatt som höjer priset, minskar efterfrågan och därmed även skadeverkningarna. Till skillnad från alkohol och tobak uppkommer skadeverkningarna från spelande inte enbart till följd av mängden spel som konsumeras utan även utifrån storleken på de ekonomiska förluster som spelarna gör. En skatt som höjer priset på spel riskerar därför att öka spelarnas förluster och därmed även skadorna. Detta gäller i synnerhet problemspelare vars konsumtion är mindre känslig för prishöjningar. Ett högre pris på spel riskerar drabba dessa spelare extra hårt. Behållningen som skatteunderlag innebär därmed att spelskatten inte fullt ut resulterar i ökade priser på spel och därmed att en lägre risk för att skadeverkningarna från spel ökar.

För det tredje visar de internationella erfarenheterna av att omreglera spelmarknaderna att de länder som valt behållningen som skatteunderlag har lyckats nå en högre kontroll och i mindre grad varit tvingade till revideringar av regelverken. Både Danmark och Storbritannien har valt behållningen som skatteunderlag och är bland de länder som har uppnått högst grad av kontroll. Italien har reviderat sitt spelregelverk från en skatt på motsvarande 2–5 procent på insatserna till en skatt på 22 procent på behållningen för att på detta sätt öka kontrollen över spelmarknaden. Behållningen kan på detta sätt rent regleringstekniskt ses som en mer hållbar och stabil skattebas, vilket begränsar risken för större revideringar av regelverket.

3.2 Vad motiverar nivån på spelskatten?

En låg skattesats har framförts som avgörande för att överhuvudtaget kunna uppnå en så hög kontroll som möjligt. Argumentet är att de utländskt reglerade spelbolagen först och främst ser till skattens nivå för att värdera om det är lönsamt att söka en licens eller inte. Dessutom har framförts att ju högre skatten sätts, desto lägre blir kontrollen över marknaden och att detta sker kontinuerligt. Argumenten bakom detta är att ju högre skatten är desto färre spelbolag söker licens.

Inget av dessa resonemang verkar dock stämma eftersom en högre spelskatt inte verkar leda till att kontrollen över spelmarknaden blir lägre. Snarare verkar det omvända gälla upp till en viss skattesats, se diagram 2. Danmark med 20 procent i spelskatt och Storbritannien med 15 procent är två viktiga exempel. Ländernas skattesatser är betydligt högre än i många andra länder samtidigt som de har lyckats nå en hög kontroll över spelen som sker online.

Diagram 2: Spelskattens storlek och andel inhemskt kontrollerad spelkonsumtion

Procent av omsättningen på onlinespelmarknaden och spelskatt i procent

Not: Spelskatten gäller för de länder som har behållningen som skatteunderlag. Den inhemska kontrollen beräknas som andelen av spelkonsumtionen som sker på spelbolag reglerade i landet.

Källa: Spellicensutredningen SOU 2017:30 (del 2 s. 200)

En mer rimlig analys är att spelskattens storlek spelar en begränsad roll och är en faktor bland många andra i regelverkets utformning som har betydelse för om spelbolagen ska söka en licens och om kontrollen över spelandet ska bli hög. En mycket viktig faktor som påverkar både lönsamheten och risken med att söka en licens är t.ex. det ovan diskuterade valet av skatteunderlag. Till detta ska läggas en omfattande lista över hur andra delar av regelverket utformas och sköts. Exempel är inträdes- och utträdesvillkor, övrig beskattning, marknadsföringsregler, konsumentskyddsregler, kostnader för regelefterlevnad och tillsyn, regelverkets politiska hållbarhet, regler som eventuellt kan snedvrida konkurrensen (t.ex. prisreglering), samt mer mjuka faktorer som operatörernas tilltro till den lokala spelmyndighetens samarbetsförmåga.

Förutom regelverkets utformning har även marknadsvillkoren i landet betydelse för att kunna verka lönsamt med en licens. Exempel på detta är spelmarknadens storlek och internetmognad samt om möjligheterna till marknadsföring förbättras med en licens. Till detta ska även läggas övriga näringsvillkor som t.ex. tillgången till kompetent arbetskraft, övriga beskattningsregler och andra allmänna näringspolitiska regler. Även det politiska klimatet i länderna och den politiska inställningen till spel har visat sig vara av vikt för att värdera lönsamheten av att söka en licens eller välja att stå utanför. Farhågor om att regelverket är ohållbart och kommer att ändras med tiden påverkar värderingen i och med att större revideringar av regelverket kan medföra betydande anpassningskostnader för spelbolagen.

De spelbolag som framgångsrikt verkar på den internationella spelmarknaden liknar dessutom till stor del varandra både intäkts- och kostnadsmässigt på grund av de hårda konkurrensvillkoren. Spelbolagen bör därför värdera en licens i Sverige på ett likartat sätt och bör vid en given skattesats i allt väsentligt komma till samma slutsats om de ska söka eller inte söka en licens. Detta betyder att det bör finnas en brytpunkt, eller ett relativt smalt intervall, för skattesatsen som avgör om flertalet eller endast ett fåtal spelbolag ansöker om licens. En skattesats under denna brytpunkt bör medföra att största delen av de utländskt reglerade spelbolagen söker licens. En skattesats ovan brytpunkten bör leda till att relativt få bolag söker licens.

Vilken nivå som denna brytpunkt ligger på är svårt att avgöra baserat på andra länders erfarenheter eftersom nivån beror på de övriga nationella förhållanden som gäller i landet. I Lettland är skattesatsen t.ex. 10 procent men detta verkar vara en för hög skattesats då kontrollen över onlinespelandet endast är 34 procent. Detta kan troligtvis förklaras av att Lettland utgör en liten marknad med låg internetmognad. Spelbolagen får därför svårt att täcka sina kostnader av att söka licens där och väljer därför att istället att erbjuda spel till lettiska medborgare från bl.a. Malta trots den låga skattesatsen.

Den nya svenska spelregleringen är dock byggd på regelverken i Danmark och Storbritannien och länderna delar i stort inställning till hur marknader bör regleras och har ett högt anseende för sin myndighetsutövning och ekonomiska stabilitet. Det är därför inte orimligt att se till de danska och brittiska erfarenheterna för att hitta stöd till vad som kan vara en väl avvägd nivå på skattesatsen. Mot denna bakgrund värderar både Spelutredningen (SOU 2017:30) och Regeringen (Prop. 2017/18:220) att en spelskatt på 20 procent inte ligger över brytpunkten. Vilken nivå över 20 procent som medför negativa konsekvenser anses vara okänt och av försiktighetsskäl bör man därför inte införa en skatt på över 20 procent.

Det slutliga valet av en spelskatt på 18 procent av behållningen motiveras av att nivån bevarar statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet. Det vill säga 18 procent medför att omregleringen i det närmaste kan förväntas bli fiskalt neutral. Utöver detta värderar Spelutredningen (SOU 2017:30) att de svenska konsumentskyddsreglerna är mer ambitiösa än de danska och i paritet med de brittiska. För att säkra att regelefterlevnaden blir hög och att spelbolagen inte av ekonomiska skäl hindras i sitt arbete att implementera och investera långsiktigt i konsumentskyddet finns det skäl till att mildra skattebördan till 18 procent jämfört med Danmarks 20 procent.

3.3 Statens intäkter från bolagsskatt och ATG

I den tidigare regleringen var Svenska spel och ATG undantagna inkomstbeskattning. Upplägget var istället att Svenska spels överskott kom staten till del genom bolagets utdelning och ATG betalade 35 procent av behållningen i lotteriskatt. Det nya regelverket innebär att samtliga i Sverige registrerade spelbolag ska betala bolagsskatt. De utländska spelbolagen är sedan tidigare registrerade i andra länder, främst på Malta eller i Gibraltar, och stannar troligtvis kvar där. Statens ägande av Svenska spel säkrar att bolaget betalar bolagsskatt i Sverige. Genom ett avtal mellan staten och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp utser staten sex ledamöter av elva i ATG styrelse, däribland ordföranden som har utslagsröst. Avtalet går inte att sägas upp med utan att ATG likvideras. På detta sätt har staten avgörande inflytande över ATG:s möjligheter att flytta verksamheten utomlands för att undvika bolagsskatt i Sverige. Uppskattningsvis innebär den nya spellagen att ATG behöver betala drygt 500 miljoner i bolagsskatt. Den nya spelskatten på 18 procent är dock lägre än den tidigare lotteriskatten på 35 procent. Sammantaget kan ATG:s skattebörda förväntas bli något lägre i den nya regleringen.

3.4 Inkomstbeskattning av spelare

Spelarnas vinster från spel anordnade av spelbolag med licens är skattefria. Tidigare var vinster på ett spel som tillhandahålls inom EES skattefria medan vinster på spel utanför EES beskattas i inkomstslaget kapital. Från och med den 1 januari 2019 ska spelarvinster från licenspliktiga spel som tillhandahålls av någon annan än licenshavare beskattas i inkomstslaget kapital. Beskattningsunderlaget för skattepliktiga spelarvinster ska beräknas som skillnaden mellan sammanlagda vinster och insatser under beskattningsåret hos en och samma spelanordnare. Resultat hänförliga till olika spelanordnare får inte kvittas mot varandra.