Legitimitetens problem – en statsvetare om OECD och lågskatteregimerna

Frågan om OECD och lågskatteregimerna väcker ur ett statsvetenskapligt perspektiv grundläggande spörsmål om både staternas och den internationella ordningens legitimitet. Bara genom att demonstrera vilja att ta tag i beskattningssystemens avarter kan staterna bevara den legitimitet som vilar på förmågan att under rättssäkra och rättvisa former ta i anspråk resurser för gemensamma ändamål; och bara genom att trovärdigt medverka till och stödja staternas legitimitet i detta och andra liknande avseenden kan de ”klassiska” internationella organisationerna såsom OECD bevara sin egen legitimitet och därmed den liberala internationella ordningen som sådan.

Jag har ombetts att från ett statsvetenskapligt perspektiv reflektera över, eller kanske snarare utifrån, Torsten Fensbys artikel ”Riskerna med OECDs granskningsarbete av potentiellt skadliga lågskatteregimer”. Problemet är att det inte är så lätt att säga vad ett statsvetenskapligt perspektiv kan vara. Statsvetenskapen är som bekant vetenskapen om politik (political science), ett ämne som helt uppenbart kan nalkas med många olika syften och med många olika teoretiska och metodologiska utgångspunkter. Därför finns det också många olika sorters statsvetare. Min utsiktspunkt måste därför bli i viss mening personlig. Jag nöjer mig dock med att hävda ståndpunkten att en väsentlig statsvetenskaplig uppgift är tolkning, av texter, handlingar och institutioner i avsikt att klarlägga och förstå inte bara deras orsaker utan framför allt deras betydelser. Ställd inför ett visst sakförhållande eller en viss händelseutveckling frågar sig den tolkande statsvetaren vilken slags politisk problematik detta är fråga om? Vilken fundamental politisk problematik indikeras, indirekt eller implicit? Som Hans-Georg Gadamer hävdade, ställer varje given text oss inför en fråga, och att förstå texten är att förstå denna dess underliggande fråga.1 Tanken kan utsträckas till handlingsmönster och det som med en ibland med en slarvig omskrivning kallas för institutioner. I fallet med OECD och lågskatteregimerna menar jag att den underliggande frågan är: Hur kan legitimitet säkerställas? Jag menar inte i första hand det som uttryckligen behandlas i den aktuella texten, legitimitet för finansiella offshorecentra, utan legitimitet för OECD som internationell institution och för dess medlemsstater, eller snarare den statsmakt som dessa är uttryck för, och som ytterst manifesteras i deras beredvillighet att samverka med varandra i internationella fora, just såsom OECD.

Reflektionen handlar då om att se det stora i det lilla. Jag menar nämligen att våra möjligheter att bättre förstå hur internationella institutioner uppkommer, utvecklas och ibland avvecklas beror på hur vi kan se eller sluta oss till allmänna mönster utifrån konkreta fall. Fensbys analys av hur OECD har hanterat frågan om lågskatteregimer framstår då som intressant inte bara i sak, dvs. hur vi kan förstå spelet inom OECD kring ett specifikt problem, utan som belysning av grundläggande frågor om politisk legitimitet. Närmare bestämt finns här en grund för att diskutera den politiska legitimitetens dubbelsidighet: det faktum att statens och statsmaktens legitimitet på olika sätt är sammanflätad med legitimiteten hos de institutioner som staterna har skapat för inbördes samarbete.

Studiet av institutionaliserat internationellt samarbete kan ses som en aspekt av det mer övergripande problemet internationell ordning. För dem som studerar internationell politik är begreppet ordning förknippat med två olika frågeställningar med grund i vad som brukar kallas den internationella anarkin, dvs. det förhållande att det på internationell nivå saknas en övergripande politisk auktoritet. Det betyder inte att krig och konflikter alltid är oundvikliga, men möjliga och i somligas ögon troliga. Å ena sidan är den internationella anarkin grunden och utgångspunkten för alla strävanden mot ordning och organisation i det internationella: hur kan den internationella anarkin och dess effekter bemästras eller i vare fall lindras? Å andra sidan är det lätt att göra iakttagelsen att det faktiskt finns och alltid har funnits ett stort mått av ordning och organisation i det internationella systemet oavsett dess anarkiska grundstruktur. Frånvaron av auktoritet i form av centraliserad makt verkar inte utesluta ordning. Internationell politik är varken en allas kamp mot alla eller en idyll av samförstånd utan något däremellan. Det är här som institutionsbegreppet kommer in i bilden. Det råder ingen tvekan om att internationell politik på olika sätt präglas av institutionella ordningar, vilka modifierar konfliktriskerna. Däremot finns det mycket olika uppfattningar om hur effektiva eller betydelsefulla internationella institutioner är eller kan vara. Traditionellt går skiljelinjen här mellan realister och liberaler. Realister tar fasta på det grundläggande inslaget av anarki i internationella relationer, och att staterna och andra internationella aktörer ytterst är utelämnade åt sig själva. Man kan söka säkerhet i allianser och omsorg om maktbalansen, men frånvaron av överordnad auktoritet är det strukturella grundvillkoret för internationella relationer. I en sådan värld har institutioner begränsad betydelse, såvitt de inte är eller kan förstås som uttryck för makt. Liberaler å sin sida sätter större tilltro till institutioner. De kan ses antingen som uttryck för en inneboende samarbetsvilja och strävan mot en stabilare världsordning, eller helt enkelt som rationella inrättningar baserade på egenintresse.

Internationella relationer bildar, kan man säga, en normativ väv av varierande täthet. Täthet uppfattat som grad av institutionalisering. I vissa avseenden, i förhållande till relationer mellan vissa aktörer eller kring vissa sakfrågor, kan väven tätna betydligt och samverkan få en fast, organisatorisk form. I andra delar är väven tunnare men ändå någorlunda hållfast i det att staterna explicit eller implicit bekänner sig till gemensamma normer för uppträdande. Väven har förstås också hål eller områden där den normativa massan är så låg att just närmast anarki råder. Idag är nog alla statsvetare villiga att vidgå att den normativa tätheten i internationella relationer också i betydande grad påverkas av annat än staternas uppträdande; s.k. icke-statsaktörer, icke-statliga organisationer (NGOs), nätverk av intressenter eller aktivister, bildar ett globalt civilsamhälle som påverkar det politiska klimatet och de internationella relationernas karaktär. Ofta genom att stärka den normativa väven. Inte sällan ses staterna med sina snäva intressen och tungfotade agerande som problem, medan floran av icke-statsaktörer uppfattas som välgörande direkta uttryck för människors önskningar och behov. T.ex. i internationella konflikthärdar uppträder NGOs av olika slag som korrektiv till staternas ovilja eller oförmåga att hantera humanitära och sociala konsekvenser av sitt handlande (eller icke-handlande). I förhandlingar om den globala klimatpolitikens inriktning drivs staterna på av mer eller mindre organiserade ”normentreprenörer”. Vad som uppmärksammas betydligt mindre är att icke-statsaktörer ibland har kraft att bryta ned delar av den internationella ordningen. Även terroristnätverk och kriminella organisationer kan ha global räckvidd och uppträda som ”icke-statsaktörer”. Under alla förhållanden finns det en fråga om hur från staterna mer eller mindre fristående internationella aktörer kan legitimeras. Vems intressen företräder man, och hur sker ansvarsutkrävande?

OECD kan förstås som en del av den klassiskt liberala efterkrigsordningen som omsorgsfullt byggdes upp av och kring USA, och som nu på många sätt framstår som hotad av illiberalismens framgångar på många håll och nu inte minst i den liberala världsordningens eget hjärta. I det statsvetenskapliga perspektivet sätter diskussionen om OECDs bara delvis framgångsrika arbete med lågskatteregimer fokus på två förhållanden. Det ena handlar om hur OECD och liknande mellanstatliga institutioner erhåller respektive förlorar legitimitet. Den andra handlar om skatteuppbörden som en av den moderna statens centrala funktioner (och därmed legitimitetsgrunder). Med den moderna staten menar jag den form av politisk organisation som växte fram och blev dominerande i Europa från medeltidens slut, som (idealtypiskt) präglades av centraliserad politisk makt över välavgränsade territorier och starka anspråk på inre och yttre suveränitet. Med denna statsform följde och utvecklades karaktäristiska former och normer för mellanstatliga relationer, såsom ett formaliserat diplomatiskt system, och så småningom ett nätverk av rättsliga överenskommelser och internationella institutioner. Tillsammans med rättskipning var extraktion och mobilisering av ekonomiska och mänskliga resurser – inte minst för krigföringens behov – både förutsättningen och själva motivationen för den moderna staten. Med tiden blev statens legitimitetsgrund bredare och mer komplex, inte minst genom en allt starkare betoning av allmän välfärd och allt som kan läggas i detta begrepp. Men oavsett att synen på statens moraliska ändamål har förändrats, förblir skatteuppbörden och dess former en hjärtpunkt i statens raison d’être. Och i dagens värld kan en skattepolitisk ordning som både är effektiv och rättfärdig inte säkerställas utan internationellt samarbete, t.ex. inom ramen för OECD.

På ett motsvarande sätt måste internationella institutioner åtnjuta legitimitet för att kunna fylla de funktioner för vars skull de har inrättats. Frågan är då vari internationella institutioners legitimitet består. Detta är enligt min mening en typ av fråga som just ställer krav på tolkning. Vi måste förstå vad för slags institution OECD egentligen är. Det betyder att så att säga gå bakom alla beskrivande definitioner. Frågan ”Vad är OECD?” besvaras bara ofullständigt med ”ett forum där industrialiserade, demokratiska och marknadsekonomiskt orienterade länder kan ägna sig åt erfarenhetsutbyte och gemensam problemlösning”, eller något liknande. OECD står för och representerar något mer än ”sig själv”. Internationella institutioner får nämligen sin legitimitet inte bara av att staterna strängt taget har delegerat auktoritet till dem, eller ens av att de anses besitta en viss kunskap och kompetens (expertis), utan för att de uppfattas som vilande på ett symboliskt och moraliskt kapital. I fallet OECD vill jag föreslå att detta är fråga om två (dock sammankopplade) aspekter. För det första är OECD ett rationalitetsprojekt, dvs. organisationen står för (symboliserar) en stark tilltro till rationell problemlösning baserad på hårda data och vetenskaplig analys. Observera att med detta är inte sagt att OECD alltid faktiskt svarar upp mot detta ideal, bara att detta är den förmedlade bilden och föreställningen om vad OECD står för. För det andra står OECD i hög grad för sin historia som en del av efterkrigstidens internationella ordning. Inriktningen på planmässig samverkan och problemlösning är förmodligen ett direkt arv från föregångaren OEEC och dess ansvar för att administrera Marshall-planen.

Det internationella samarbetet inom OECD har uppenbarligen sina ups and downs, men det är viktigt i en mening som går utöver själva sakfrågorna och förmågan att nå fram till operativa mål. Bara genom att demonstrera vilja att ta tag i beskattningssystemens avarter kan staterna bevara den legitimitet som vilar på förmågan att under rättssäkra och rättvisa former ta i anspråk resurser för gemensamma ändamål; och bara genom att trovärdigt medverka till och stödja staternas legitimitet i detta och andra liknande avseenden kan de ”klassiska” internationella organisationerna såsom OECD bevara sin egen legitimitet och därmed den liberala internationella ordningen som sådan.

Per Jansson2 är universitetslektor i statsvetenskap och ägnar sin forskning åt utvecklingen av internationella normer och institutioner, europeisk utrikes- och säkerhetspolitik samt internationell maktanalys.