Globala Forumets standard för transparens och informationsutbyte på begäran på skatteområdet

2.1 Bakgrund

1998 års OECD-rapport om skadlig skattekonkurrens7 inledde en process som syftat till att gradvis öka det politiska trycket på stater som har vägrat att utbyta information på skatteområdet. I kölvattnet av denna process har OECD utfärdat politiska riktlinjer i syfte att precisera hur ett inhemskt skattesystem bör utformas för att uppfylla OECDs krav avseende informationsutbyte på begäran. GFs standard utgör ytterst en syntes av dessa riktlinjer på informationsutbytesområdet.

Det första riktlinjen publicerades under våren 2000 och riktade sig till de stater som OECD skulle klassificera som skatteparadis.8 Riktlinjen innehöll textförslag till ett politiskt åtagande (modellåtagande) gentemot OECD om att börja utbyta information på skatteområdet. För att undkomma hot om motåtgärder gjorde ett trettiotal skatteparadis (åtagandestater) sådana åtaganden under åren 2000–2002.9 Modellåtagandet innebar att åtagandestaten åtog sig att uppfylla vissa angivna krav på innehav och utbyte av information på skatteområdet.

Modellåtagandet låg till grund för de förhandlingar som hölls mellan OECD-länder och åtagandestater om att utarbeta ett modellavtal för utbyte av information på skatteområdet. I april 2002 publicerades OECDs modellavtal för informationsutbyte på skatteområdet.10 De materiella bestämmelserna häri, särskilt avseende skyldigheten att utbyta bankinformation, inkorporerades i Artikel 26 vid 2005 års uppdatering av OECDs modellavtal för undvikande av dubbelbeskattning och bekämpande av internationell skatteflykt.

Mellan 2007–2010 publicerade OECD en årlig sammanställning av detaljerade jurisdiktionsundersökningar (Tax Co-operation: Towards a Level Playing Field – Assessment by the Global Forum on Taxation) som syftade till att utröna graden av transparens i särskilt finansiella offshorecentra. Dessa utvärderingar byggde i huvudsak på självrapportering och var därför ganska otillförlitliga.11

Efter beslut av G20 i april 2009 upprättades GF. Ett av GFs första beslut var att upprätta så kallade Terms of Reference (ToR), dvs en gemensam global standard för transparens och informationsutbyte. ToR inkorporerade dels de materiella bestämmelserna för informationsutbyte i båda ovan nämnda modellavtal, dels de krav på transparens som uppställdes i ovan nämnda jurisdiktionsundersökningar.

ToR har nyligen uppdaterats.12 Dels har 2012 års uppdatering av Artikel 26 i OECDs modellavtal för undvikande av dubbelbeskattning13 inkorporerats i ToR, dels har GF-standarden preciserats och utvidgats i flera avseenden.14

Sammantaget består GF-standarden av själva ToR och ett antal primära och sekundära källor. De primära källorna utgörs av ovan nämnda modellavtal och de sekundära källorna i huvudsak av FATFs rekommendationer (i fråga om verkligt ägande av företag)15, OECDs manual för informationsutbyte och ett antal ytterligare OECD-rapporter publicerade under det senaste decenniet.16

2.2 Innehåll

3.1 PRG

PRG är ansvarig för GFs granskning av medlemsstaterna. Granskningen har hittills skett i två steg. I ett första steg (så kallad phase 1 review) undersöks om statens lagstiftning och administrativa praxis uppfyller GF-standardens krav på transparens och informationsutbyte. I nästa steg (så kallad phase 2 review) granskas om staten rent faktiskt utbyter information effektivt.29 Syftet är inte att harmonisera de granskade staternas lagstiftning utan endast säkerställa att informationsutbytet fungerar i enlighet med GFs standard. PRG har inom ramen för denna granskningsprocess haft att ta ställning till en mängd rättspolitiska, juridiska och tekniska frågor.30 Nedan berörs tre frågor som blivit föremål för omfattande diskussion i PRG.

3.2 Kravet på innehav av räkenskapsinformation

Som framgått av avsnitt 2.2.1 ovan uppställer GF-standarden krav på att företag har ordnad bokföring. PRGs granskning har innefattat en översiktlig genomgång av tillämpliga bokföringsregler och därtill hörande sanktionsbestämmelser. Villkoret har väckt få problem i förhållande till flertalet OECD-länder och större länder utanför OECD-området. Frågan har dock ställt sig annorlunda i förhållande till flertalet finansiella offshorecentra. Företag upprättade i dessa stater är nästan undantagslöst befriade från all form av beskattning (vissa offshorecentra saknar helt inhemska beskattningsregler) och saknar därför deklarationsskyldighet. Såvitt företagen inte bedriver viss typ av finansiell verksamhet (t.ex. bank eller försäkringsverksamhet) föreligger inte heller någon redovisningsplikt gentemot andra myndigheter (motsvarande t.ex. Bolagsverket eller Finansinspektionen). Mot denna bakgrund har det ofta saknats tydliga krav på bokföringsplikt i offshorecentra. I den mån bokföringskrav överhuvudtaget har uppställts har de varit av närmast rudimentär natur och sällan efterlevts.31

PRG-processen har resulterat i att samtliga offshorecentra har blivit tvungna att införa eller precisera bokföringsregler. Frågan är dock vilken betydelse dessa regeländringar får. Företagen kommer även fortsättningsvis sakna skyldighet att förete räkenskaper för lokala myndigheter. Eftersom företagen närmast genomgående saknar fysisk närvaro på plats är det vidare svårt att tillämpa sanktionsbestämmelser mot företag som underlåter att fullgöra kravet. Företag registrerade i offshorestater representeras i princip alltid på plats av en så kallad registered agent. Krav har höjts på att denna person skall göras ansvarig för att räkenskaper upprättas i företag. Offshorestaterna har dock konsekvent motsatt sig införandet av dylika krav. Dels skulle kostnaderna för att upprätta och verka genom företag i offshorestater skjuta i höjden, dels vill offshorestaterna undvika att lokala registered agents blir direkt eller indirekt associerade med eller ansvariga för den verksamhet som drivs i företagen. Bahamas är den offshorestat som kommit närmast att upprätta ett sådant krav. Sedan 2014 är registered agents skyldiga att årligen informera lokala bolagsverket om att räkenskaper finns (eller inte finns) tillgängliga hos dem. Det är dock fortfarande företaget i offshorestaten som ytterst bär ansvaret för räkenskapernas innehåll och tillgänglighet.32

3.3 Stulen information

Ett antal GF-medlemmar (däribland Schweiz, Luxemburg, Liechtenstein och Panama) har ensidigt inskränkt informationsutbytet i inhemsk lagstiftning och vägrar besvara anmodningar som grundas på information som erhållits genom brott i deras stater.33 De stater som vägrar besvara frågor baserade på stulen information anser att sådana handräckningar uppmuntrar till brott. Uppfattningen har också framförts att en frågande stat som köpt sekretessbelagd information kan anses ha medverkat till brottet i den anmodade staten. Vägran att besvara sådana anmodningar grundas på antingen public policy considerations (ordre public) eller den i internationellt rätt erkända principen om god tro. Såvitt god tro-principen åberopas är det den frågande staten som agerar i ond tro när de begär handräckning baserad på information som stulits i den anmodade staten.34

Flertalet GF-stater ifrågasätter om en sådan inskränkning är förenlig med GF-standarden. Argumentet om uppmuntran eller medverkan till brott är tvivelaktigt eftersom den frågande staten i sin tur kan hävda att den anmodade statens strikta sekretessregler har uppmuntrat till skattebrott i den frågande staten. Inte heller de materiella argumenten (ordre public och god tro) synes ha någon större tyngd. Båda argumenten är grundade i internationell rätt.

Artikel 26 i modellavtalet för undvikande av dubbelbeskattning och Artikel 7 i modellavtalet för informationsutbyte innehåller bestämmelser som ger den anmodade staten rätt att ”avslå en begäran om upplysningar om utlämnandet av upplysningarna skulle strida mot allmänna hänsyn (ordre public)”. Internationell praxis i fråga om ordre public är dock extremt restriktiv och tar i huvudsak sikte på fall där rikets eller en individs säkerhet är i fara eller där en tillämpning av avtalet skulle strida mot FNs grundläggande mänskliga rättigheter.35 PRG har därför ifrågasatt hållbarheten av ett resonemang baserat på ordre public. Dels har den anmodade staten i första skedet uppmuntrat till skattebrott, dels har något brott inte begåtts i den frågande staten. Om argumentet skulle bli föremål för prövning i internationell domstol kan rätten lika gärna anse att ordre public considerations snarare motiverar varför handräckning bör lämnas. Rimligen borde den anmodade staten vilja samarbeta aktivt så snart den får kunskap om att dess banker aktivt medverkat till skattebrott i den frågande staten.

Både Artikel 26 i Wienkonventionen (pacta sunt servanda) och internationell sedvanerätt innehåller en regel om god tro. Denna bestämmelse är dock inriktad på att säkerställa att internationella avtal tillämpas i så vid bemärkelse som möjligt. Förarbetena refererar till situationen när en avtalspart före avtalets ikraftträdande har agerat på ett sådant sätt att avtalets ursprungliga tillämpningsområde inskränks eller undermineras.36 Principen har vidare åberopats för att hindra en avtalspart från att inskränka tillämpningsområdet av ett avtal i strid med avtalets mål och syften eller för att säkerställa att "the agreement’s objectives and purposes [are] given their fullest possible weight and effect insofar as such an interpretation would not be inconsistent with the clear meaning of the provision”.37 Kommentarerna till både modellavtalet för undvikande av dubbelbeskattning och modellavtalet för informationsutbyte innehåller även ett god tro inspirerat uttalande som framhåller att avtalen skall tillämpas to the widest extent possible.38

PRGs uppfattning i frågan har hittills varit klar. Stöd saknas i både GF-standarden och internationell rätt för att avvisa handräckningar baserade på stulen information.39 Om ärenden kunde avslås på dessa grunder skulle avtalens tillämpningsområde begränsas kraftigt.40 Granskningen av Liechtenstein visade också att 40 % av handräckningarna lämnats obesvarade på denna grund.41 Frågan är dock ännu inte slutgiltigt avgjord. Nya granskningsrapporter avseende Schweiz, Luxemburg och Panama kommer att publiceras inom kort och det kan inte uteslutas att PRG till slut kompromissar i frågan. PRG skulle kunna tänkas acceptera att handräckningar som grundas på stulen information får avvisas om den frågande staten själv har köpt den av tredje man. Om den frågande staten däremot har erhållit den stulna information passivt – till exempel i form av spontan kontrolluppgift eller genom ett anonymt tips – skulle undantaget inte gälla.42 Den frågande staten har i det senare fallet varken köpt information eller uppmuntrat till brott i den anmodade staten.43

3.4 Information belägen på server utomlands

GF-standarden uppställer krav på att en stat skall inhämta och utbyta all relevant information som en person inom dess jurisdiktion innehar eller kontrollerar. Tolkningen av begreppet inneha eller kontrollera har varit föremål för ringa diskussion i PRG-processen, dock med ett väsentligt undantag – i fråga om digital information.

Handlingar förvaras i allt större utsträckning digitalt på datorer och servrar belägna utanför den egna jurisdiktionen eller i molnet.44 En central funktion i de flesta molntjänster är den webbserver som användaren ansluter till via Internet genom att surfa till en webbadress. Var denna webbserver befinner sig fysiskt är i sig ganska oviktigt. Digitalt lagrad information kan befinna sig i en eller flera stater samtidigt. Informationen kan också flytta mellan stater beroende på servrarnas aktuella lagringskapacitet. Lagring av information i molnet ökar dramatiskt, främst av ekonomiska skäl. Handlingar som ett företag förvarar eller låter förvara på en server utanför företagets verksamhetslokaler är normalt tillgänglig hos företaget. Detta oavsett om den digitala informationen är lagrad på egen eller annans server i eller utanför den egna staten. Handlingarna finns tillgängliga hos företaget genom att företaget är uppkopplat genom lösenord eller någon form av kodnyckel.

En person hemmahörande i en stat som förvarar digitala handlingar på server i annan stat utövar faktiskt kontroll över dessa handlingar. Fråga har dock väckts om en sådan person också utövar legal kontroll. Anses personen utöva legal kontroll över de digitala handlingarna är informationen att anse som hemmahörande inom statens jurisdiktion. Anmodad stat är i sådant fall skyldig att – om nödvändigt med tvång – eftersöka och omhänderta sådan information på grundval av en handräckningsbegäran. Anses personen inte utöva legal kontroll kan informationen inte eftersökas eftersom informationen i ett sådant fall anses befinna sig i annan stat och att eftersökandet därmed vore att jämställa med myndighetsutövning utomlands.

Tjänsteutövning i annan stat är inte tillåtet utan medgivande från den andra staten. Detta följer av allmänna folkrättsliga principer. En myndighets tjänstemän kan inte resa till en annan stat och med stöd av sina regler om kontroll kräva att få omhänderta fysiska handlingar i en företagslokal i den staten. Detta är otillåten myndighetsutövning utomlands. Frågan är då vad som gäller om samma handlingar finns förvarade, lagrade, digitalt på en server belägen i annan stat men tillgängliga från en dator i en verksamhetslokal i den stat som vill ha åtkomst till handlingarna efter en handräckningsbegäran. Är även detta myndighetsutövning utomlands trots att själva verkställigheten i sin helhet sker i den egna staten?

Det finns ingen allmän folkrättslig princip som reglerar åtkomst till digitala handlingar på samma sätt som när det gäller handlingar i pappersform förvarade utomlands. Det traditionella sättet att närma sig frågan bygger på den s.k. territorialitetsprincipen enligt vilken enbart den stat där handlingarna fysiskt finns lagrade är behörig att eftersöka och omhänderta uppgifterna. Att från dator eftersöka digitala handlingar förvarade på server i annan stat skulle i så fall utgöra otillåten myndighetsutövning utomlands. I många fall går det dock inte att avgöra om digital information finns lagrad på en server i den egna staten, utomlands eller i molnet. Territorialitetsprincipen är därför i många situationer otillämpbar. Mot denna bakgrund har en annan rättsprincip vuxit fram internationellt i relation till digital information, den så kallade förfogandeprincipen. Den innebär att en stat är behörig att ta del av all information som via dator kontrolleras av en person inom statens jurisdiktion och detta oavsett om den digitala informationen finns lagrad på en server i en annan stat. Vissa stater har i intern lagstiftning uttryckligen tagit ställning för den senare principen.45

Med hänsyn till hur information idag är lagrad är det av väsentlig betydelse för att informationsutbytet ska fungera att information lagrad utanför den egna staten omfattas av informationsutbytesavtalen. Det kan vara praktiskt omöjligt att via handräckning komma åt information som förvaras på servrar utomlands eftersom detta förutsätter att det är möjligt att geografiskt fastställa var informationen befinner sig och därmed vilken jurisdiktion man ska vända sig till. Informationen kan vid tidpunkten för en handräckningsbegäran befinna sig i den andra avtalsslutande staten. När den andra staten förelägger leverantören att inkomma med informationen kan dock denna – genom medvetet agerande eller automatiskt – redan ha flyttats till en server i tredje stat.

PRG har diskuterat frågan och konstaterat att begreppet kontroll är ett vidare begrepp än innehav och innebär att något faktiskt innehav inte krävs.46 Den anmodade behöriga myndigheten är skyldig att eftersöka och inhämta digital information om en person inom dess jurisdiktion utövar legal kontroll över informationen. GF har förtydligat 2016 års ToR.47 Syftet med förtydligandet synes vara att klargöra att behörig myndighet är skyldig att inhämta digital information oavsett om den är förvarad på server belägen inom eller utanför staten eftersom personen inom dess jurisdiktion ”has the legal right or authority, or the ability to obtain documents or information in the possession of another person”. Inhämtandet utgör således inte otillåten myndighetsutövning utomlands. Förfogandeprincipen snarare än territorialitetsprincipen gäller således i fråga om digital information lagrad utomlands enligt GF-standarden. Såvitt författarna har förstått kommer vissa granskningar vid PRGs nästa granskningsrunda innefatta en prövning av om intern lagstiftning medger rätt att inhämta digitala handlingar lagrade på server utomlands.48

4.1 PRGs utvärdering av GFs standard

PRG har gjort en omfattande utvärdering och uppdatering av GF-standarden i ljuset av de erfarenheter som erhållits hittills i granskningsprocessen. Denna utvärdering har resulterat i ändringar i antingen ToR eller hanteringen av granskningarna. Nästa granskningsrunda inleds 2016 på grundval av den uppdaterade GF-standarden. Vissa av ändringarna i ToR är rena preciseringar eller av redaktionell karaktär. Tre av dessa är dock av större rättspolitisk betydelse och behandlas närmare nedan.

4.2 Från formellt till verkligt ägande

Den största materiella förändringen av GF-standarden utgörs av att kravet på innehav av ägarinformation utvidgas från formellt ägande till verkligt ägande. Förändringen skall ses i ljuset av att G20 med flera internationella organisationer har verkat aktivt under de senaste åren för att stater i ökad omfattning säkerställer att information om verkliga ägare finns tillgänglig avseende bolag och andra verksamhetsformer i syfte att bekämpa penningtvätt, skattebrott, mutor och annan korruption.49

Kravet på innehav av information om verkligt ägande implementeras genom att FATFs50 standard avseende information om verkligt ägande51 inkorporeras i GF-standarden. Det bör dock påpekas att det utökade kravet på ägarinformation inte nödvändigtvis innebär att information om verkligt ägande kommer att finnas tillgänglig i samtliga fall. Först och främst har FATF och GF olika mandat och syften. FATF fokuserar på att bekämpa penningtvätt medan GF fokuserar på att kunna tillämpa nationell skattelagstiftning effektivt. Vidare är FATFs regler riskbaserade och syftar till att säkerställa att information om verkligt ägande finns tillgänglig där riskerna för penningtvätt är överhängande. Det är således fullt möjligt att föreställa sig fall där risken för skatteflykt är hög, men risken för penningtvätt är låg. Till exempel vid tillämpning av skatteregler som CFC-lagstiftning, avtalsregler mot treaty shopping, regler mot missbruk av internprissättningsbestämmelser etc. är riskerna för penningtvätt ofta närmast obefintliga. Även i fall där riskbedömningen under FATF och GF sammanfaller begränsas GFs nytta av FATFs standard av att FATF uppställer krav på innehav av information om verkliga ägare endast i fråga om personer som utövar ett bestämmande inflytande över företaget.52 Vidare kan dylik ägarinformation innehas av penningtvätts- eller andra myndigheter som saknar befogenhet att vidarebefordra uppgifterna till skattemyndigheten.

GF kommer självständigt pröva om kravet på innehav av information om verkligt ägande är uppfyllt. Om syftet med GFs prövning uteslutande är att verifiera att FATF-kravet är uppfyllt framstår GFs prövning som både farlig och överflödig. Farlig i den meningen att risken är överhängande att GF och FATF kommer att ge samma regler i FATFs standard olika innebörd och överflödig på grund av att GF därmed utför ett granskningsarbete som FATF kommer att genomföra oavsett. GFs beslut att genomföra en självständig prövning framstår som meningsfull och lämplig endast om GF tillåts att anpassa FATFs standard till den verklighet som råder på skatteområdet. Det bör resultera i att GF under granskningsprocessen i vissa fall uppställer krav i fråga om verkligt ägande som avviker från de som uppställs under FATF, allt beroende på skattesammanhanget och utformningen av den granskade statens lagstiftning.53

4.3 Inkorporation av 2012 års uppdatering av Artikel 26

Som framgått av avsnitt 2.1 ovan är ToR i fråga om informationsutbyte avsett att vara en spegelbild av OECDs modellbestämmelser för informationsutbyte. Tidigare versioner av ToR klargjorde att de var baserade på 2002 års modellavtal för informationsutbyte respektive 2005 års version av Artikel 26 i OECDs modellavtal för undvikande av dubbelbeskattning.54

Vid 2012 års uppdatering av modellavtalet för undvikande av dubbelbeskattning infördes ny text i kommentaren till Artkel 26. Syftet med tilläggen var enligt OECD enbart att ge mer precis vägledning om när bland annat kraven på foreseeable relevance kunde anses uppfyllda.55 Eftersom det endast var fråga om preciseringar ansåg flertalet OECD-länder att den nya vägledningen i kommentaren kunde beaktas i PRGs granskningsprocess. Andra GF-medlemmar utanför OECD-området var dock av en annan uppfattning. Dels saknades stöd i ToR för att kunna åberopa 2012 års uppdatering av Artikel 26 i PRG-processen eftersom ToR uttryckligen hänvisade till 2005 års version, dels ansåg flera stater i GF att vissa av tilläggen i kommentaren snarare hade karaktären av utvidgning än precisering av standarden. Det gällde särskilt den nya möjligheten att kunna begära handräckning avseende grupper av personer trots att skattemyndigheten varken har startat någon utredning avseende personer i gruppen eller ens lyckats identifiera personerna.

Det framhålls i kommentaren till Artikel 26 att en gruppförfrågan kan uppfylla kraven på foreseeable relevance om det finns anledning antaga att gruppen brutit mot inhemsk skattelagstiftning och att fallets särskilda omständigheter gör det möjligt att tydligt avgränsa gruppen.56 Det bör knappast tilläggas att skillnaden mellan gruppförfrågningar och fishing är hårfin och att flera GF-stater av det skälet ansåg inkluderandet av gruppförfrågningar utgöra en utvidgning av GF-standarden som krävde godkännande av GF i plenum. Kompromissen blev att 2012 års tillägg avseende gruppförfrågningar i kommentaren till Artikel 26 till slut inkorporerades i GF-standarden, men att PRGs granskning i denna fråga inleds (i fråga om stater utanför OECD-området) först den 1 januari 2016.

Märk avslutningsvis att inkorporationen av 2012 års tillägg i Artikel 26 ytterst var en politisk nödvändighet eftersom den globala processen annars hade fått brottas med två parallella och delvis konkurrerande standarder på informationsutbytesområdet.

4.4 Kvalitén på begäran om handräckningar

När GFs arbete inleddes 2010 var målet i huvudsak att få igång ett effektivt informationsutbyte på begäran med stater som tidigare upprätthållit strikt sekretess på skatteområdet. PRG ägnade därför framförallt kraft åt att utvärdera lämnade svar på handräckningar. Genom att inhämta synpunkter från övriga GF-medlemmar kunde PRG göra en effektiv utvärdering av både omfattning och kvalité på lämnade svar. Vidare plockade PRG fram statistik på genomsnittlig tidsåtgång för att besvara en begäran om handräckning. Denna granskning synliggjorde ofta allvarliga brister i hanteringen av handräckningar, särskilt i stater som betecknas som finansiella offshorecentra.57 I vissa fall var svaren på handräckningar mer eller mindre medvetet undermåliga och innehållslösa. Bristande resurser och otillräckligt juridiskt ramverk visade sig hindra effektivt informationsutbyte i andra fall. Stater som Brittiska Jungfruöarna, Cypern, Luxemburg och Seychellerna underkändes helt av GF på dessa grunder vid dess plenummöte i Berlin den 29–30 oktober 2014. Utvärderingarna har dock även visat på brister i stora OECD-länder som till exempel USA och Storbritannien. Amerikanska myndigheter är i vissa fall oförmögna att utbyta information om verkliga ägare i bolag etablerade i Delaware och handräckningsprocessen i Storbritannien är ofta oacceptabelt långsam på grund av att beslut om utfärdade av föreläggande måste godkännas av domstol.58

Ett domstolsavgörande på Jersey skulle dock komma att synliggöra ett annat och minst lika allvarligt problem i den bilaterala handräckningsprocessen – den ibland bristande kvalitén på själva handräckningen.59 Målet visade på sådana allvarliga brister i anmodan att fråga uppkom om någon underliggande utredning överhuvudtaget hade inletts av frågande behörig myndighet. De uppgifter som efterfrågades fanns i huvudsak redan tillgängliga på hemmaplan och den skattskyldige poängterade under processens gång att han stått till förfogande att lämna all relevant information i ärendet. De ställda frågornas inriktning och omfattning stod inte heller i någon som helst proportion till den begränsade skattefråga som handräckningen avsåg. Det faktum att den frågande behöriga myndigheten åberopade uppgifter som inte kunde delges Jersey av sekretesskäl väcker också frågor ur rättssäkerhetssynpunkt.60 Det synes också uppenbart att både Jerseys behöriga myndighet och domstol agerade under stark politisk press på grund av att den frågande staten offentligt hade svartlistat Jersey.61 Denna omständighet synes ha pressat Jersey till eftergifter som svårligen kunde förenas med vare sig GF-standarden eller informationsutbytesavtalets bestämmelser.

Jersey-målet har kommit att belysa vikten av att PRG granskar både frågor och svar. Dåligt formulerade frågor eller dåligt underbyggda utredningar kan leda till begäran om omfattande kompletteringar och att ärendet till slut hamnar i domstol.62 I slutändan kan den frågande staten i själva verket ha varit huvudansvarig för att handräckningsärendet försenats eller avvisats. Det gäller inte minst när den frågande staten dröjer med att besvara begäran om kompletteringar. Sådana omständigheter har hittills beaktats av PRG endast i begränsad omfattning. GF har därför beslutat att utsträcka granskningen av handräckningar till att omfatta både frågor och svar vid nästa utvärderingsomgång.