Vad är BEPS och vad innebär det för Sverige?

Sedan början av 2000-talet har bolagsbeskattningen diskuterats allt mer såväl nationellt som internationellt. Den största förändringen i internationell beskattning av bolag på över 50 år genomförs nu. Det är resultatet av ett mycket omfattande men hastigt genomfört arbete som bedrivits inom OECD på uppdrag av G20-länderna (de 19 största ekonomierna i världen jämte Europeiska Unionen). Arbetet har bedrivits under namnet Base Erosion Profit Shifting (BEPS).

I denna artikel analyseras vilka faktorer som ligger bakom reformeringen av internationell beskattning och vilka effekter det kan tänkas få på en liten öppen ekonomi som den svenska.

1 BAKGRUND

Det finns flera faktorer bakom BEPS; internationell skattekonkurrens, globalisering, digitalisering, nya affärsmodeller, finanskrisen etc. Under andra halvan av 1990-talet bedrev OECD ett projekt om Harmful Tax Competition.1 Det mötte hårt motstånd bland vissa medlemsländer, inte minst i USA, och projektet gav få resultat eller ändringar. Några år in på 2000-talet initierades ett arbete om hur företagsomstruktureringar borde beskattas. Inte minst den tyska regeringen var upprörd över att bolag omstrukturerade sig och flyttade verksamhet till nya EU-medlemmar i öst. I diskussionerna som fördes i OECD fanns tankar om att ett bolag skulle fortsätta beskattas i ursprungslandet som om ingen omstrukturering hade skett. Den vinst som skulle ha uppstått utan omstrukturering skulle utgöra underlag för bolagsskatten. Näringslivet opponerade sig mot denna nya virtuella skattebas och i slutändan blev det förhållandevis sansade ändringar i beskattningsprinciper.2 Arbetet inom detta projekt kom dock att inspirera tankegångarna bakom de 15 åtgärdsområden som BEPS kommit att innefatta, framför allt när det gäller vad som är värdeskapande (immateriella tillgångar, risktagande, organisation av affärsverksamheten etc.).

2 DEN INTERNATIONELLA SKATTEKONKURRENSEN

Under 2000-talet har skatten på såväl stora som små bolag sänkts i Sverige. Skatten på fåmansbolag (3:12; som förvisso inte behöver vara små bolag) har sänkts och skatteintäkterna har skjutit i höjden till följd av ökad ekonomisk aktivitet och rörlighet.3 Bolagsskatten har också sänkts; från 28% till 22%, men bolagsskatteintäkterna har i stort sett varit oförändrade, dock med variationer på grund av konjunktursvängningar. Bolagsskatterna i Sverige uppgår till ca 100 miljarder kronor per år och är därmed en liten andel av de ca 1750 miljarder som betalas in i skatt varje år. Den svenska bolagsskatten uppgår till ca 3 procent av BNP, en siffra i nivå med genomsnittet i OECED-länderna. Det finns dock länder som tar in betydligt mer i bolagsskatt, t.ex. Norge som beskattar oljesektorn högt.

Många länder har genomfört motsvarande ändringar i sin beskattning av bolag. Den trend med fallande bolagsskattesatser som funnits sedan 1990-talet har fortsatt om än i avtagande takt (se figur 1). I genomsnitt har bolagsskattesatsen inom OECD fallit med ca 1 procentenhet per år. Storbritannien har efter folkomröstningen om att lämna EU aviserat en kraftig sänkning till under 15 procents bolagsskattesats och eventuellt kommer skattekonkurrensen att åter tillta.4

Figur 1.

Ett skäl till att bolagsskattesatserna har fallit är en insikt om att fler investeringar blir ekonomiskt lönsamma när bolagsskatten sänks. Skatten driver in en kil mellan den avkastning som investeringen ger och det avkastningskrav som investeraren kräver för att genomföra investeringen. När skatten sänks minskar bruttoavkastningskravet i motsvarande mån och då är det fler investeringsprojekt som klarar lönsamhetskraven. Eftersom arbete och konsumtion beskattas högt i många länder kan skatteintäkterna totalt sett komma att öka avsevärt om fler blir anställda och konsumerar till följd av de ökade investeringarna. Dessutom har det ibland framförts att ett land kan dra till sig investeringar som ändå förväntas ske, men i ett annat land. Det har pågått och pågår en internationell skattekonkurrens mellan länderna. Genom att sänka skatten på företag och investeringar kan ett lands skatteinkomster öka.

Skattekonkurrensen om mindre länders möjligheter att utmana stora länder har varit en anledning till varför framför allt några stora länder, såsom Tyskland och Frankrike, har varit intresserade av att försöka minska skattekonkurrensen från små länder, såsom Irland och Nederländerna. Sverige har en tradition att relativt framgångsrikt delta i den internationella skattekonkurrensen om företagens lokalisering och expansion.

Den internationella skattekonkurrensen har inte inskränkt sig till endast bolagsskattesatserna utan har även omfattat hur skattebasen utformas, administrativa besked och samarbeten med företagen, s.k. tax rulings, samt specialregimer för vissa typer av inkomster, t.ex. patentboxar.

Att snäva in skattebasen innebär dock ofta att det uppstår snedvridningar i ekonomin, med gränsdragningsproblem som följd. Avtal direkt med företag har därför framstått som attraktivt för många skatteförvaltningar. I takt med att regleringar på de finansiella marknaderna avskaffades under 1980- och 1990-talen fick konkurrensen om företags investeringar finna nya former. Tillgång till subventionerad finansiering, frisläpp av investeringsfonder etc. kom att ersättas med konkurrens inom ramen för skatteutformningen. Det är först under senare år som statsstödsreglerna inom EU aktivt har börjat tillämpas även på skatteområdet – något som får ses som ett svar på ländernas allt mer omfattande användande av skattesystemet för att främja investeringar.

Användandet av s.k. patentboxar är ett annat område inom skattepolitiken som nyttjats för att attrahera investeringar i allmänhet och forskning och utveckling i synnerhet. Här har länderna enats om att tillåta, och till och med utöka möjligheterna att låta företag använda patentboxar för att erhålla lägre skatt mot att de i ökad utsträckning bedriver verklig verksamhet i företagande organiserat i denna form. Man kan påstå att patentboxarna framgent kommer att kunna vara effektiva medel för att konkurrera med andra länder, och att regimen i sig blivit mera skadlig än tidigare eftersom den påverkar lokaliseringsbeslut och förläggning av personer och investeringskapital.

3 GLOBALISERINGEN

En viktig faktor bakom drivkrafterna att ändra de internationella beskattningsreglerna är den ökade globaliseringen och internationalisering av företagen. En tydlig belysning av hur internationella de svenska företagen har blivit ges av nedanstående tabell avseende omsättning och antalet anställda.5

Figur 2: Andel av global BNP.

Visserligen säger de att varumärket i sig är viktigt för att ta sig in på deras marknader men de anser att värdet av varumärket i gamla OECD-länder är avhängigt hur utvecklingen går på deras marknader. Därför anser de att en större del än den som kan motiveras av verksamhet och försäljning i deras länder ska skattas av där. Risken för internationell dubbelbeskattning blir då stor eftersom länder som Sverige och andra OECD-länder ofta anser att vinsten fortsatt uppstått här.

Den gamla konflikten mellan källstats- och hemviststater kvarstår och har intensifierats. Trots att det i BEPS-projektet många gånger har upprepats att det inte handlar om att omallokera beskattningsrätt mellan länder finns det en spänning mellan länderna. Beskattningskraven har redan påverkats och fördelningen mellan länderna kommer att påverkas. Att det förhåller sig så vittnar ett stort antal dubbelbeskattningsprocesser över hela världen om. Ett område där spänningarna finns även mellan traditionella OECD-länder i fråga om källstatens beskattningsrätt är den ökade digitaliseringen och försäljningen över internet.

4 DIGITALISERINGEN

Den första åtgärdspunkten inom BEPS-projektet avser den digitala ekonomin. Frågan drevs hårt av Frankrike som ansåg sig förfördelad av stora (amerikanska) bolag som sålde till franska konsumenter över nätet utan att ha dotterbolag eller fasta driftställen i Frankrike. Att Frankrike kunde ta ut mervärdesskatt ansåg man inte vara tillräckligt utan Frankrike ville även ha en del av bolagsskatten erlagd i landet. Frågan om lagerlokaler var bara en liten del som behövde adresseras. Detta skedde inom BEPS-projektet. Frågan om virtuella fasta driftställen togs upp men möjligheten att allokera vinster till dessa ansågs svårlöst. USA var helt emot nya regler på detta område och ansåg liksom Kina att frågan måste utredas vidare. Inom EU tillsattes en expertgrupp med bland annat professorerna Michael Devereux och Björn Westberg som ledamöter.9 De tankar som finns såväl inom EU som OECD att ändra från en vinstbaserad bolagsskatt till en bolagsskatt baserad på försäljning (destination) sköts på framtiden men är ingalunda bortsopade. För ett litet exportberoende land som Sverige med liten hemmamarknad och med överskott i bytesbalansen får även en marginell utveckling i denna riktning mycket negativa effekter för de svenska skatteinkomsterna och för bolagens skattebelastning.

Den nya s.k. delningsekonomin har egentligen inte diskuterats inom BEPS-projektet. Många av dessa tjänster är rent nationella men det förekommer även tjänster över nätet som tar vara på specialiseringen inom tjänstesektorn. Ett exempel är framtagandet av grafer och bilder för publikationer i tidskrifter. Dessa uppdrag läggs ofta ut på byråer i Indien eller Kina.

5 NYA AFFÄRSMODELLER

Företagens sätt att bedriva affärsverksamhet och specialisering har ofta ifrågasatts av skattemyndigheterna. Begränsade riskmandat till nationella eller regionala forskningscentra har setts som en de facto ökad vinstgenerering lokalt snarare än centralt. Den betoning som sker i BEPS på risker på transaktionsnivå understryker detta synsätt och riskerar att flytta beskattning till länder som Indien och Kina. Det samma gäller värdet och bibehållandet av värdet av immateriella rättigheter.

Företagens centralisering och effektivisering av finansiella strukturer, med internbanker och finanscentra, har av vissa skattemyndigheter mest setts som skatteundandragande. Att låta varje legal enhet stå för sin finansiering är emellertid inte effektivt. Det är viktigt att ta tillvara kreditvärdighet och att utnyttja skalfördelar. Dessutom finns det betydande transaktionskostnader i det finansiella systemet, speciellt i länder med bristande konkurrens i banksektorn. Samtidigt är det väl känt att lån kan användas för att flytta skattebaser och därför har det varit nödvändigt att inom BEPS-projektet ta fram väl avvägda objektiva regler för hur stora räntebetalningar en koncern kan få skattemässigt avdrag för. Inom ramen för BEPS gavs rekommendationen att ränteavdrag borde medges om de uppgår till mellan 10 och 30 procent av EBITDA (Earnings Before Interest Taxes Depreciation and Amortization) dvs. bruttovinsten. Såväl vägrade avdrag som underlaget för avdrag bör få utnyttjas under kommande år och en regel för koncerners skuldsättning föreslås också.10 Inom ramen för EU:s direktiv om Anti-Tax Avoidance Directive sätts ett tak på 30 procent av EBITDA men regler för befintliga skulder och hänsyn till koncernförhållanden föreslås för att lindra effekterna på företagens upplåningskostnader och därmed investeringsbenägenhet.11

De affärsmodeller som använt sig av förmånliga skatteregler i vissa EU-länder har kommit att ifrågasättas som illegalt statsstöd.12 Ländernas möjligheter att främja sådana affärsstrukturer för att generera investeringar och skatteintäkter i egna landet förefaller att begränsas inom EU på annat sätt än genom BEPS-regelverket. För länder utanför EU finns dock inga sådana restriktioner såvitt företaget inte ägnat sig åt s.k. treaty shopping. I USA är det t.ex. vanligt förekommande med öppna offentliga stöd till såväl fabriker som till forskning och utveckling i olika delstater.

6 FINANSKRISEN

En viktig faktor bakom BEPS var ländernas behov av att minska sina budgetunderskott efter finanskrisens minskade skatteinbetalningar och ökade offentliga utgifter (se tabell 4). Eftersom företag inte är direkt röstande i allmänna väl hamnar ofta bolagens betalningar i fokus trots att det endast är anställda och ägare som kan vara slutliga skattebetalare.

7 EFFEKTER FÖR SVERIGE

Sverige har många internationella bolag med betydande verksamhet över hela världen. De beskattningsregler som hittills har gällt inom OECD har inte alltid följts av alla länder. Det fanns därför ett behov av att försöka få ett nytt allomfattande regelverk som alla länder kunde ställa sig bakom. Förra gången en omfattande analys skedde var på 1920-talet.14 De regler som successivt utmejslades inom ramen för OECD efter andra världskriget tillerkände kapitalexporterande länder omfattande beskattningsrätt. Huvudkontor, strategiska beslut, forskning och utveckling, finansiering etc tillskrevs betydande del av den globala vinsten medan försäljning som skattefaktor tillmättes ingen eller liten betydelse. De stora länderna känner sig dock förfördelade av hur den globala vinsten anses ha uppstått och fördelas. Samtidigt har företagens affärsmodeller, specialisering etc ökat på ett sådant sätt att det blivit allt svårare att tillskriva nationsgränserna stor betydelse. Eftersom bolagsskatt tas ut nationellt måste en nationell vinstberäkning göras.

Alla ställer upp på att vinsten ska beskattas där den uppstår. Vad det i realiteten innebär finns det dock ingen samstämmighet om. Hur immateriella rättigheter och risktagande ska värderas är av central betydelse för hur mycket skatt som Sverige kan påräkna. Den ökade betoningen på varje transaktion snarare än aggregerade strategiska strukturer är inte till Sveriges fördel. Det finns en uppenbar risk att andra länder hävdar att bolagens vinster uppstått i deras länder till följd av utlokalisering, verksamhet och försäljning i det landet.

Många av BEPS-reglerna avser att eliminera företags möjligheter att underlåta att beskatta sig i ett land, även om kedjebeskattning uppstår. Att använda förlustavdrag är t.ex. inget annat än att säkerställa att nettovinsten beskattas i första led (och sedan i ägarledet, s.k. ekonomisk dubbelbeskattning) men rätten att tillgodogöra sig nettovinstbeskattning och inte dubbelbeskattning ifrågasätts ofta av skattemyndigheter. Ofta beskrivs sådant agerande som aggressiv skatteplanering även om syftet är att uppnå ekonomisk dubbelbeskattning.15

Det är vidare rimligt att enskilda länder har möjlighet att fortsatt utforma sina skattesystem som de anser förenliga med god ekonomisk utveckling i landet. Att extra-territoriellt överföra beskattningsrätt till andra länder bara för att skattesatsen anses låg, omöjliggör nationell skattepolitik. Det ligger i svenskt intresse att nationell skattepolitik tillåts utformas och verka. Andra länder kommer dock att försvåra för Sverige att upprätthålla principen om nettovinstbeskattning (utöver de nationella inskränkningar vi själva infört i form av t.ex. begränsad rätt till förlustavdrag).

En avgörande fråga för Sverige blir att utforma konkurrenskraftiga, internationellt vedertagna objektiva regler för bolagens avdrag för räntekostnader. Eftersom EU nu genom ett direktiv omöjliggör att ha mer konkurrenskraftiga ränteavdragsregler än de stora länderna på kontinenten (Tyskland, Spanien, Italien och Storbritannien), kan det faktum att vi befinner oss i Europas utkant med en liten egen marknad inte kompenseras för genom lindrigare beskattning av företagens finansieringskostnader. En lägre bolagsskatt och sänkta kapitalskatter framstår då som rimliga alternativ samtidigt som avdragsbegränsningsreglerna måste utformas i nivå med konkurrentländerna (dvs 30% EBITDA med rullningsregler).

Behovet av skiljemannaförfarande ökar med BEPS-åtgärderna eftersom tillämpningen av reglerna kommer att skilja sig åt och flera länder kommer att söka stöd i de nya resonemang som förts inom BEPS-projektet för att utöka sin beskattningsrätt. Detta gäller speciellt innan reglerna blivit etablerade och vedertagna. Med tanke på hur komplicerade reglerna är kan antalet internationella dubbelbeskattningsärenden komma att öka och bestå under lång tid. Sverige borde aktivt verka för ökade möjligheter till skiljemannaförfarande och effektiva konfliktlösningsåtgärder inom EU och andra länder. Behörig myndighet måste utökas och förstärkas, det är närmast en självklarhet.

Under de kommande åren är det viktigt för Sverige att förhindra att bolagsskatten blir en destinationsbaserad inkomstskatt. Starka krafter inom EU och inom BRIC-länderna förespråkar en sådan utveckling. Den digitala revolutionen har också föranlett tankar i denna riktning.

Sammantaget kan Sverige förväntas bli en av de största förlorarna på BEPS. Vi har visserligen haft gynnsamma internationella skatteregler under lång tid men omställningen kan bli smärtsam. När bolagen tillskrivs en större del av sin globala vinst för beskattning i större länder (med ofta högre skattesats) stiger bolagens skattebetalningar i utlandet. De måste då minska i Sverige. Företagen kommer att försöka matcha intäkter och kostnader (avdragen blir ju mer värda i de länder de tillskrivs vinst och som har högre skattesats) genom att flytta verklig verksamhet till dessa länder där de anses ha haft intäkter. Det blir en verklig baserodering till skillnad för den baserodering som OECD har fokuserat på. Dessutom påverkas skattebaserna för arbetsinkomster och konsumtion. Dessa är högt beskattade idag och även en marginell nedgång medför ett betydande skattebortfall för Sverige.

Regeringen har i en utfrågning i Skatte- och näringsutskotten den 16 juni 2016 påstått att deras konsekvensanalys visar att Sverige skulle vara vinnare.16 Konsekvensanalysen är dock hemlig och trots begäran lämnas den inte ut. Det är kanske inte så konstigt med tanke på att internationella bedömare kommer till en helt annan slutsats. Mot regeringen talar även de siffror som tagits fram inom OECD i samband med BEPS åtgärd nr 11. Där konstaterades att BEPS-skattefelet för bolagsskatteintäkterna uppgår till mellan 4 och 10 procent av bolagsskatteintäkterna, eller mellan 100–240 miljarder dollar.17 Huvuddelen av BEPS-relaterat skattefel anses ligga i USA. Om vi antar att ca 5 procent av bolagsskatteintäkterna betalas i fel land, skulle Sverige stå för ca 5 miljarder kronor om vi ligger som genomsnittet. Eftersom den svenska bolagsskatten är lägre än i stora länder såsom USA, Japan, Tyskland, Frankrike etc. är det troligt att Sverige delvis är mottagare av skatteintäkter som felaktigt redovisas här istället för i korrekt land. Även om vi bortser från detta är det lätt att inse att om reglerna ändras för de 95 procent av bolagsskatteintäkterna som nu erläggs i korrekt land så att en minskad del av den globala vinsten hos multinationella bolag tillskrivs Sverige blir nettoeffekten ett skattebortfall i Sverige. Hur stort bortfallet blir är svårt att uppskatta men endast bortfallet i bolagsskatt skulle på sikt kunna uppgå till 15 miljarder kronor per år. Till detta kan betydligt större belopp i skattebortfall på arbetsinkomster uppstå till följd av minskad verksamhet och färre anställda i Sverige (verklig baserodering).18

Att konkurrensen mellan företagen skulle förbättras så mycket att Sverige skulle bli vinnare, när dessutom de europeiska reglerna är till nackdel för Europa jämfört med USA, förefaller mycket osannolikt. I själva verket torde Sverige med sina betalande bolag vara en av de största förlorarna på att de stora länderna valt att ändra de internationella beskattningsreglerna efter sina önskemål.

Krister Andersson är docent i nationalekonomi, Ordförande i Tax Policy Group BUSINESSEUROPE, Vice ordförande i Business Industry Advisory Committee to the OECD (BIAC) Tax Committee, Medlem i EU Platform for Tax Good Governance, och medlem i European Economic and Social Committee, EESC.