Betalningssäkring – dags för en ny översyn?

2.1 Reglernas framväxt

Lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, avgifter och tullar (”BtSL”) trädde i kraft den 1 januari 1979. Innan lagen infördes fanns det inte någon möjlighet att säkra betalningen av det allmännas fordran på skatter, tullar och avgifter under tiden från det att fordringen uppkommit till dess att den fastställts och kunde bli föremål för indrivning.

I det betänkande som låg till grund för BtSL konstaterades att det allmänna årligen gjorde omfattande förluster vid uppbörden av skatter, tullar och avgifter, och väsentliga orsaker till detta förhållande bedömdes vara den långa kredit som uppbörds- och indrivningsrutinerna erbjöd samt skattegäldenärernas ökade betalningsmotstånd.2 BtSL infördes därför för att komma till rätta med indrivningssabotage och för att även i övrigt stärka det allmännas ställning som borgenär vid uppbörd och indrivning av skatter. Syftet med lagen var att i en risksituation tillfälligt trygga det allmännas fordringsanspråk till dess att fordringen betalats på sedvanligt sätt under förfallotiden eller kunde bli föremål för indrivning.3

Förutsättningarna som skulle vara uppfyllda för beslut om betalningssäkring knöts till vad som då gällde för kvarstad, vilket innebar att två grundläggande villkor skulle vara uppfyllda.

Det första villkoret hänfördes till fordringen, och innebar att det allmänna skulle ha en fordran på skatt, tull eller avgift mot gäldenären. För det fall fordringen inte var fastställd fick beslut om betalningssäkring avse det belopp till vilket fordringen med hänsyn till omständigheterna kunde antas bli fastställd (nedan benämns detta rekvisit för ”fordringsrekvistet”).

Det andra villkoret hänfördes till gäldenären, och innebar att det skulle föreligga en påtaglig risk för att gäldenären inte skulle komma att betala fordringen. Det kunde antingen vara fråga om ett befarat betalningssabotage, men även påtaglig fara för att gäldenären skulle sakna förmåga att betala sin skuld var tillräckligt för att villkoret skulle vara uppfyllt (nedan benämns detta rekvisit för ”riskrekvisitet”).4

BtSL hade inte varit i kraft under många år innan kritik började riktas mot lagen. Kritiken bestod bl.a. av att det hade förekommit felaktiga betalningssäkringsbeslut som medfört stora ekonomiska förluster för de drabbade, samt att det förekommit fall där det lång tid efter det att betalningssäkringen verkställdes visade sig att det betalningssäkrade beloppet varit alltför högt.5 Med anledning av kritiken tillsattes en utredning med uppdraget att undersöka den praktiska tillämpningen av BtSL, samt föreslå de åtgärder som bedömdes nödvändiga för att stärka rättssäkerheten. Utredningen, som fick namnet Betalningssäkringsutredningen, resulterade i betänkandet Översyn av betalningssäkringslagen (SOU 1987:75).

Slutsatsen i betänkandet var att den praktiska tillämpningen på det hela taget hade fungerat tämligen väl, men att det funnits fog för en stor del av den kritik som riktats mot lagen. Betänkandet resulterade därför i vissa ändringar i BtSL, vilka trädde i kraft den 1 januari 1990. En av dessa ändringar var att beviskravet för icke fastställda fordringar preciserades, och det skrevs in i lagtexten att det skulle föreligga sannolika skäl för att det allmänna har en fordran. Vidare infördes en skärpning av beviskravet vad gäller fordringens storlek i det att beslutet högst fick avse det belopp till vilket fordran sannolikt skulle komma att fastställas. Andra förändringar, som var viktiga från ett rättssäkerhetsperspektiv, var bl.a. att det infördes en proportionalitetsregel, en rätt till muntlig förhandling och en rätt till ersättning för skada i det fall fordringen inte fastställdes eller fastställdes till ett väsentligt lägre belopp än det som betalningssäkrats.

Nästa ändring i BtSL trädde i kraft den 1 juli 1994. Förändringen innebar att betalningsoförmåga inte längre skulle få ligga till grund för betalningssäkring, vilket medförde att möjligheten att tillgripa betalningssäkring således begränsades till betalningssabotage. Skälet till denna förändring var att möjligheten att tillgripa betalningssäkring vid betalningsoförmåga, tillsammans med den särskilda förmånsrätten som då gällde för betalningssäkrade fordringar, medförde att det allmänna gavs en möjlighet att vid konkursrisk gå in på ett tidigare stadium än övriga borgenärer och säkra sin rätt till betalning.6 I samband med denna förändring slopades även den särskilda förmånsrätten för betalningssäkrade fordringar.

2.2 Nuvarande bestämmelser

I samband med att skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, trädde i kraft den 1 januari 2012 upphävdes BtSL och bestämmelserna om betalningssäkring fördes i princip oförändrade in i 46 kap. SFL. De grundläggande villkoren för att betalningssäkring ska beslutas är således alltjämt desamma.

Av 46 kap. 6 § SFL framgår att för att betalningssäkring ska kunna beslutas krävs dels att det finns en påtaglig risk för att den som är betalningsskyldig drar sig undan skyldigheten (riskrekvisitet), dels att betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp.

Fordringsrekvisitet återfinns i 46 kap. 7 § SFL. Av bestämmelsen framgår att om betalningsskyldigheten inte är fastställd, får betalningssäkring beslutas bara om det är sannolikt att skyldigheten kommer att fastställas. En betalningssäkring får i sådana fall inte avse ett högre belopp än det belopp betalningsskyldigheten sannolikt kommer att fastställas till.

2.3 Något om betalningssäkring vs kvarstad

När det gäller fordringar inom civilrättens område har betalningssäkring sin motsvarighet i bestämmelserna om kvarstad. Kvarstad är dock en betydligt äldre företeelse,7 i vilken betalningssäkringsinstitutet har sin förebild.8 Eftersom bestämmelserna om betalningssäkring härstammar från bestämmelserna om kvarstad, och i huvudsak bygger på samma principer, är det naturligt att det finns stora likheter mellan instituten och de rekvisit som måste vara uppfyllda för att åtgärderna ska vara tillämpliga.

Av 15 kap. 1 § rättegångsbalken framgår att för att ett kvarstadsbeslut ska kunna meddelas måste sökanden visa sannolika skäl för att denna har en fordran (fordringsrekvisitet), och beslutet ska avse så mycket av gäldenärens egendom att fordringen kan antas bli täckt. Vidare krävs att det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden (riskrekvisitet).

Som synes är rekvisiten för kvarstad i princip identiska med de rekvisit som gäller för betalningssäkring. Vad gäller beviskraven föreligger däremot vissa skillnader. Prövningen om det finns en fordran utgår visserligen enligt båda åtgärderna från beviskravet sannolika skäl. När det gäller riskbedömningen gäller dock för betalningssäkring att det ska föreligga en påtaglig risk för att den betalningsskyldige undandrar sig betalningsskyldigheten, medan det för kvarstad räcker att det skäligen kan befaras att motparten undandrar sig att betala skulden. Det är således, i vart fall vid en första anblick, ett lägre beviskrav för riskrekvisitet avseende kvarstad än avseende betalningssäkring.

3.1 Inledning

Som ovan nämnts gjordes en större översyn av BtSL 1987. Av kommittédirektiven9 framgår att uppdraget omfattade en utvärdering av hur lagen hittills hade tillämpats, och utredningen skulle framförallt undersöka bakgrunden till den kritik som hade framförts mot lagen sedan dess tillkomst. Med hänsyn till att en stor del av kritiken gällde situationen där betalningssäkring hade skett för en fordran som inte var fastställd, skulle utredningen särskilt undersöka om de beviskrav som fanns beträffande fordringens existens och storlek var tillräckliga.10

Av direktiven framgår vidare att utredningen även skulle undersöka hur riskrekvisitet hade tillämpats av domstolarna. Det angavs att denna prövning kan vara svår att göra och att en relativt omfattande dokumentation är nödvändig. Eftersom gäldenären inte har fått möjliget att yttra sig blir domstolen vidare hänvisad till den utredning som presenterats av Skatteverket. Av denna anledning skulle utredningen särskilt undersöka hur denna riskbedömning har skett i praktiken, och om det finns anledning att göra några ändringar i lagen på denna punkt.11

Resultatet av utredningen lämnades som ovan nämnts i betänkandet Översyn av betalningssäkringslagen. Av betänkandet framgår att två undersökningar avseende den praktiska tillämpningen av betalningssäkringsinstitutet hade genomförts. Den ena undersökningen avsåg själva betalningssäkringsprocessen, och syftet med denna undersökning var att försöka skapa sig en övergripande bild av hur processen gick till. I denna del hade samtliga mål avseende betalningssäkring som meddelats år 1985 undersökts. Den andra undersökningen avsåg den efterföljande skatteprocessen, och syftet var att undersöka om och i vilken utsträckning den betalningssäkrade fordringen senare fastställdes. I denna del hade mål avseende betalningssäkring som meddelats under 1982, och den efterföljande skatteprocessen, undersökts.

Betänkandet innehåller flera delar och utredningen lämnade förslag till ett antal förändringar i BtSL, bl.a. vad gäller den processuella ordningen. Nedan redogörs dock endast för resultatet av de undersökningar som genomfördes beträffande den praktiska tillämpningen av de grundläggande förutsättningarna för betalningssäkring (d.v.s. tillämpning av fordringsrekvisitet och riskrekvisitet), samt de ställningstaganden som sedermera gjordes i betänkandet och propositionen.

3.2 Tillämpningen av fordringsrekvisitet

Undersökningen beträffande den betalningssäkrade fordrans existens och storlek omfattade 153 mål. Undersökningen utvisade att i fyra av dessa mål yrkade Skatteverket aldrig fastställelse av den betalningssäkrade fordringen, och i två mål avslogs Skatteverkets yrkanden, d.v.s. i sammanlagt 6 av 150 mål (4 %) uppstod aldrig någon fordran.

Vidare framgick att i 70 mål (cirka 45 %) av de granskade målen fastställdes fordran till ett lägre belopp än det betalningssäkrade beloppet, och i 25 av dessa mål (d.v.s. i cirka 16 % av samtliga mål) var den fastställda fordran mindre än hälften av det belopp som hade betalningssäkrats.12

Betänkandet resulterade inte i några förslag på åtgärder i denna del annat än att lagtexten skulle förtydligas med att ett beslut om betalningssäkring endast får avse en fordran som inte är fastställd, om det av utredningen framstår som sannolikt att fordringen kommer att fastställas.13 Detta var dock enligt utredningen endast en kodifiering av den praxis som fanns på området och innebar i sig inte någon skärpning. I den efterföljande propositionen gick man dock längre, och det infördes som ovan nämnts även en skärpning av beviskravet (sannolikt) vad gällde den betalningssäkrade fordringens storlek. Regeringen uttalade att det inte kunde bortses från det faktiska utfallet av undersökningen, och att utfallet kunde tas till intäkt för att domstolen alltför ofta fastnar för ett väl högt belopp.14

3.3 Tillämpningen av riskrekvisitet

Undersökningen beträffande själva betalningssäkringsprocessen visade att av sammalagt 214 granskade mål hade förvaltningsrätterna (dåvarande länsrätterna) endast avslagit 2 mål på grund av att det inte förelåg någon risk för utbliven betalning på grund av betalningsovilja. Vidare framgick att i cirka 50 % av de undersökta målen redovisade inte förvaltningsrätterna, varken i beslutet eller i därtill fogad handling, vilka konkreta omständigheter som hade medfört att riskrekvisitet ansågs vara uppfyllt.15

I betänkandet angavs att dessa omständigheter naturligtvis inte behövde innebära att rekvisitet rent faktiskt inte hade prövats. Utredningen utgick i stället från att en prövning hade skett och att rekvisitet i samtliga fall hade varit uppfyllt. Utredningen ansåg dock att brister i motiveringen kunde uppfattas så att prövningen av rekvisitet inte hade ägnats tillräcklig omsorg. Bristerna ansågs emellertid inte vara av lagstiftningsnatur, och det framhölls att myndigheterna och domstolarna torde, genom de avgöranden som hade kommit från Högsta förvaltningsdomstolen (dåvarande Regeringsrätten), ha tillräckligt klara riktlinjer för hur riskrekvisitet ska tillämpas.16

Den sammantagna slutsatsen i betänkandet var att riskrekvisitet, såsom det närmare hade konkretiserats i propositionen och i Högsta förvaltningsdomstolens praxis, hade utformats så att det svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet, och några förslag till ändringar lämnades därför inte.

Inte heller i propositionen gjordes bedömningen att någon lagstiftningsåtgärd var påkallad. Det poängterades i stället att, såsom påpekats i betänkandet, Högsta förvaltningsdomstolens praxis visade att det fordras en kvalificerad riskbedömning grundad på en helhetssyn av gäldenärens förhållanden, och att det genom Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden bl.a. har fastslagits att underlåtenhet att redovisa intäkter i deklarationen inte räcker för att det ska kunna konstateras att påtaglig risk föreligger. Någonting mer påtagligt måste till, exempelvis att gäldenärens ekonomiska situation inte kan antas ge utrymme för att betala fordringen.17

I propositionen framhölls vidare att den påtalade bristen med bristfälliga motiveringar inte var förenlig med förvaltningsprocesslagen och att bristen bör avhjälpas. Regeringen ansåg dock att det numera förelåg klara riktlinjer för hur rekvisitet bör tillämpas och att rekvisitet numera torde ägnas större uppmärksamhet vid motiveringen av besluten.18

3.4 Övriga iakttagelser

Från undersökningen avseende själva betalningssäkringsprocessen, d.v.s. de 214 mål som granskades, framkom även följande fakta.

Undersökningen visade vad gäller utgången i målen att förvaltningsrätterna biföll helt 202 av framställningarna (94 %), och biföll delvis ytterligare 10 framställningar (drygt 4 %). Detta innebar således att endast 2 av framställningarna avslogs (cirka 1 %). Vidare konstaterades att i 198 mål (93 %) fattades beslut om betalningssäkring utan att den skattskyldige hade fått tillfälle att yttra sig, och i 196 mål (92 %) senarelades delgivning till efter beslutet. Slutligen framgick att 190 av målen (90 %) avsåg fordringar som inte var fastställda vid tidpunkten för betalningssäkringsbeslutet.19

4.1 Inledning

Som nämnts inledningsvis har vi på uppdrag av Svenskt Näringsliv genomfört en mindre undersökning av betalningssäkringsinstitutet. Syftet med undersökningen har varit dels att se vilka allmänna iakttagelser som går att göra beträffande betalningssäkringsprocessen som sådan, dels att närmare studera hur förvaltningsrätterna har behandlat fordringsrekvistet och riskrekvisitet. Vi har även gjort en mindre jämförelse med kvarstadsprocessen i allmän domstol, och syftet med denna undersökning har främst varit att se om det går att påvisa några skillnader vad gäller utgången i målen.

I undersökningen har vi identifierat i vilken utsträckning förvaltningsrätterna har bifallit respektive avslagit Skatteverkets ansökningar om betalningssäkring, i vilken utsträckning ansökningarna kommunicerats med de skattskyldiga innan beslut, och i vilken utsträckning delgivning senarelagts. Vidare har vi granskat besluten utifrån förvaltningsrätternas bedömningar av fordringsrekvisitet och riskrekvisitet. Vår undersökning omfattar dock inte, såsom var fallet i 1987 års översyn, en studie av den efterföljande skatteprocessen och den slutliga debiteringen för att se om och i vilken utsträckning de betalningssäkrade fordringarna senare fastställdes.

4.2 Resultatet av undersökningen

4.3 Reflektioner från undersökningen

Det kan först och främst konstateras att resultatet av vår undersökning i stora delar påminner om resultatet av den praktiska undersökningen i samband 1987 års översyn. Förvaltningsrätterna bifaller i princip samtliga ansökningar om betalningssäkring. Vidare är huvudregeln att målen inte kommuniceras med den skattskyldige inför beslutet och att delgivningen senareläggs.

Det förhållandet att Skatteverket vinner bifall till sina ansökningar i så stor utsträckning som undersökningen utvisar behöver naturligtvis inte betyda att besluten är felaktiga, eller att domstolarna inte har gjort en noggrann prövning av samtliga rekvisit. Samtidigt kan noteras att bifallsfrekvensen i mål om betalningssäkring skiljer sig markant från den procentuella andel mål som Skatteverket vinner bifall till i själva sakfrågan.

Det är även intressant att notera att bifallsfrekvensen i betalningssäkringsmål i så hög grad överstiger bifallsfrekvensen i kvarstadsmål, trots att de båda säkerhetsåtgärderna har stora likheter vad gäller förutsättningarna för deras tillämplighet, och trots att beviskraven för riskrekvisitet till och med är lägre i kvarstadsmål. Detta har sannolikt till viss del sin förklaring i olikheterna vad gäller fordrans uppkomst och möjligheterna för borgenären att visa att en fordran föreligger. Vidare sker en ansökan om betalningssäkring från det allmännas sida, som i regel får antas ha bättre kännedom om förutsättningarna för säkerhetshetsåtgärden. Samtidigt går det inte att helt utesluta att det kan finns andra förklaringar, såsom att de allmänna domstolarna är mer kritiska i sina bedömningar av rekvisiten för kvarstad än vad förvaltningsdomstolarna är avseende betalningssäkring.

När det gäller förvaltningsrätternas prövning av riskrekvisitet kan först och främst noteras att riskrekvisitet fortfarande är bristfälligt behandlat i skälen.24 Bristfälliga motiveringar medför att det är svårt att avgöra om rekvisitet i praktiken är prövat. Vidare får den skattskyldige ingen information om vad som behöver motbevisas för att beslutet ska undanröjas. Som framhölls redan i 1987 års översyn är dessa brister inte acceptabla, och det är angeläget att riskrekvisitet i domstolarnas motiveringar ägnas den uppmärksamhet som svarar mot rekvisitets centrala roll vid prövningen av betalningssäkringsmål.25