TOR/Skattenytts konferens om konstitutionella skattefrågor

Den 14–16 september arrangerades TOR/Skattenytts forskarkonferens om konstitutionella skattefrågor på Örebro slott. Konferensen syftade till att belysa konstitutionella skattefrågor dels utifrån ett internationellt perspektiv, dels utifrån ett nutidsperspektiv, så som rätten kan anses vara idag. Konferensen vände sig i första hand till doktorander och andra akademiker inom skatteområdet. Konferensen finansierades av Stiftelsen TOR/Skattenytt.1

Första talare var professor Joakim Nergelius, Örebro universitet, som talade om budgetprocessen i regeringsformen (1974:152), RF, och riksdagsordningen (2014:801), RO, efter decemberöverenskommelsen. Han talade bl.a. om hur utskotten regleras i RO, och konstaterade att konstitutionsutskottets och finansutskottets ämnesområden och uppgifter är noggrant reglerade i 7 kap. 8–9 §§ RO. Skatteutskottets ämnesområde är reglerat i 7 kap. 10 § RO, men inte dess uppgifter. Övriga utskotts ämnesområden och uppgifter regleras inte särskilt i RO. Joakim Nergelius lyfte frågan vad skälet kunde vara till att just dessa utskott hade fått en särskilt stark ställning i RO. Enligt Nergelius är det olyckligt att förhållandet mellan reglerna om antagande av budget i 11 kap. 18 § RO och regeln om s.k. utskottsinitiativ i 9 kap. 16 § RO alltjämt är olöst, även efter införandet av nya – och allmänt krångliga – RO 2014. Konflikten mellan de båda reglerna var central då den dåvarande regeringen inte fick igenom sin budget i riksdagen hösten 2013 och en liknande, oreglerad, situation kan mycket väl inträffa igen.

Docent Jan Bjuvberg, Uppsala universitet talade därefter om sambandet mellan redovisning och beskattning utifrån ett konstitutionellt perspektiv. Han diskuterade 14 kap. 2 och 4 §§ inkomstskattelagen (1999:1299), IL, i relation till legalitetsprincipen och ställde frågan om hänvisningen till god redovisningssed uppfyllde det bestämdhetskrav som legalitetsprincipen får anses ställa på skattelagstiftningen.2 Han ställde också frågan om det faktum att skattelagstiftningen hänvisar till god redovisningssed, vilken bestäms av bl.a. Bokföringsnämnden, innebär att delegationsförbudet i 8 kap. 3 § RF åsidosätts. Hänvisningen till god redovisningssed skulle även kunna innebära en olikbehandling av skattskyldiga i rättstillämpningen, eftersom skattskyldiga som omfattas av samma skatteregler tvingas periodisera på olika sätt på grund av att de redovisar enligt olika allmänna råd.

Professor Pasquale Pistone, Wirtschaftsuniversität (WU) Wien och IBFD, talade om arbetet med att utveckla en rättighetsstadga på skatteområdet, en taxpayers’ rights. Han framförde att det ökade internationella samarbetet i form av bl.a. BEPS och internationellt informationsutbyte med det yttersta syftet att hindra skatteflykt och skatteundandragande gör att det behövs en rättighetsstadga för de skattskyldiga. I annat fall tillgodoses inte deras intressen av rättssäkerhet. Några rättigheter som han och hans kollega Philip Baker har föreslagit är att de skattskyldiga ska ha rätt till att bli informerade vid internationellt informationsutbyte, att de skattskyldiga ska få tillgång till den information som det andra landet lämnar och att stulen information inte ska få lämnas vidare till andra länder.

Docent Cristina Trenta, Örebro universitet, talade på temat skatterätt och mänskliga rättigheter utifrån ett italienskt perspektiv. Hon nämnde flera exempel på när Italien bryter emot Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Ett exempel är att skattemål kan handläggas i upp till 30 år i italiensk domstol. Europadomstolsdomen Ferrazzini v Italy är ett tydligt exempel på långdragna italienska skattemål. Vidare fokuserade Cristina Trenta på några genusfrågor. Hon konstaterade att domare i skattedomstol inte har rätt till föräldraledighet i Italien.3 Detta slår särskilt hårt mot kvinnor, eftersom endast 6,9 procent av männen tar ut någon föräldraledighet alls i Italien. De kvinnliga domarna kan således knappast förvänta sig att papporna rycker in och tar hand om barnen när de inte får föräldraledigt. En språklig genusfråga är att EKMR är formulerad som Dititti dell’Uomo, alltså inte mänskliga rättigheter utan mäns rättigheter. Den italienska språkversionen får, enligt Cristina Trenta, anses vara i strid med Europarådets ministerråds rekommendation nr R (90) 4 om språklig sexism.4

Professor Åsa Gunnarsson, Umeå universitet, talade om skattepolitik i EU utifrån ett konstitutionellt perspektiv. Hon uppmärksammade ett demokratiskt underskott och en bristande politisk transparens inom EU. Ett sätt att kunna avhjälpa dessa problem skulle kunna vara att reglera EU:s normgivningsmakt på skatteområdet och ge EU beskattningsrätt, i stället för att vidhålla medlemsstaternas exklusiva normgivingskompetens på detta område. Det kräver dock att frågan om no taxation without representation får en lösning. Ett konkret förslag på en EU-skatt skulle en skatt på flygbiljetter kunna vara. En sådan skatt skulle både kunna bidra till att minska koldioxidutsläppen och till att förstärka EU:s budget, vilket i sin tur skulle kunna leda till att medlemsstaternas avgifter till EU sänktes.

Professor Anders Hultqvist, Karlstads och Stockholms universitet, höll sitt föredrag om BEPS och EU:s anti-skatteflyktspaket. För närvarande pågår anti-skatteflyktsprojekt på såväl EU- som OECD-nivå. EU:s nya skatteflyktspaket går längre än BEPS. EU:s skatteflyktsdirektiv har kritiserats av Sveriges riksdag för att strida emot subsidiaritetsprincipen. På EU-nivå råder emellertid politisk enighet avseende direktivet. De reservationer som hade rests mot direktivet utsläcktes den 20 juni. Direktivets har numera antagits. Direktivet innehåller bl.a. en generalklausul mot skatteflykt, CFC-regler och regler avseende hybrida instrument och ränteavdragsbegränsningar.

Doktor Anna-Maria Hambre, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, talade om offentlighetsprincipen i skatterätten. Utgångspunkten är att alla allmänna handlingar är offentliga,5 men i 27 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, föreskrivs sekretess för delar av skatteområdet. Enligt 27 kap. 1 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller i 20 år. Anna-Maria Hambre talade också om sekretess avseende Skatteverkets arbetssätt fördjupad dialog. Sedan juni 2016 anser Skatteverket att den fördjupade dialogen är offentlig.

Professor Robert Påhlsson, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, höll ett föredrag om konstitutionella principers tillkortakommanden. Han förklarade hur legalitetsprincipen och likhetsprincipen kunde försvagas genom dels RF, dels rättsteoretiska och rättsfilosofiska faktorer. Legalitetsprincipen kan försvagas genom att retroaktivitetsförbudet åsidosätts genom stoppskrivelser på ett skönsmässigt sätt. Likhetsprincipen har en svag ställning såtillvida att den endast gäller rättstillämpningen och inte lagstiftningen. RF innehåller således inte något krav på en likformig skattelagstiftning. Robert Påhlsson ställde den rättsteoretiska frågan om verkligt deskriptiva utsagor kan göras om principernas tyngd i enskilda fall, eller om sådana utsagor saknar sanningsvärde. Han refererade också till Dworkins om att regler innebär ett antingen eller, medan principer snarare är mer eller mindre. Han refererade också till Aristoteles fyra kausalsamband. Hans slutsatser avseende både legalitetsprincipen och likhetsprincipen var att det är svårt att göra deskriptiva utsagor om dessa principer. De är således mer en principer än regler, trots att de är lagreglerade.

Professor Stefan Olsson, Karlstads universitet, talade om författningsprövning i svensk och tysk skatterätt. Han konstaterade att Sverige är en centralstat med svag konstitutionell tradition och liten reell maktdelning mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt. Tyskland är en förbundsstat men den gammal konstitutionell tradition. Vissa rättigheter i grundlagen är, på grund av erfarenheterna från andra världskriget, eviga och får inte inskränkas ens genom grundlagsändring. Dessa kallas för grundrättigheter. Han identifierade några problemområden i Sverige vad gäller författningsprövning. Det finns inte någon möjlighet till abstrakt normkontroll ex post, förutom att en sådan fråga skulle kunna ställas till Skatterättsnämnden, dock i relation till ett konkret fall. Det finns inte någon möjlighet att generellt underkänna en lagregel på grund av att den strider mot grundlagen. Det finns inte någon generell likhetsprincip i RF. Möjligheterna att ta hänsyn till de skattskyldigas subjektiva skatteförmåga är också begränsade i svensk rätt.

Under konferensens andra dag hölls grupparbeten. Olika grupper diskuterade taxpayers’ rights, EU:s rättighetsstadga och EKMR, konstitutionella principer, normgivningsmakt, normgivningsrätt och normgivning, internationell skatteflykt och mervärdesskatt. Resultaten av grupparbetena redovisades och diskuterades i den stora gruppen.

Konferensen avslutades med ett anförande av Stig von Bahr, tidigare domare i Högsta förvaltningsdomstolen och EU-domstolen samt f.d. ordförande i Regelrådet. Han sammanfattade konferensen och reflekterade över vad som hade framkommit.

Sammanfattningsvis gav konferensen många nya insikter. Förhoppningsvis kommer några av inläggen resultera i artiklar som publiceras i denna tidskrift framöver.

Jur. Dr. Eleonor Kristoffersson är professor i skatterätt vid Örebro universitet. Hon är också gästprofessor vid Salzburgs universitet, Österrike.