Statligt stöd inom skatteområdet – nytt ljus på bl.a. punktskatter

1.1 Inledning

EU:s regler om statligt stöd sätter ramarna för Sveriges och andra medlemsstaters möjligheter att kunna stödja en viss verksamhet. Reglerna gäller också vid skattenedsättningar av olika slag som Skatteverket fattar beslut om (t.ex. vissa skattebefrielser och skattereduktioner). När Skatteverket medger skattenedsättningar som omfattas av EU:s regler om statligt stöd, t.ex. enligt de stödordningar som återfinns i 1 kap. 11 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi, måste EU-reglerna om statligt stöd följas.

1.2 Reglerna om statligt stöd i EU-rätten

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt2 (FEUF) innehåller bland annat regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens inom den inre marknaden. Reglerna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 FEUF. Utgångspunkten är att statligt stöd är förbjudet om det inte uppfyller vissa på förhand bestämda undantag. Syftet med reglerna är att se till att konkurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids. Exempel på statligt stöd kan vara bidrag och skattelättnader.

Enligt EU-rätten är utgångpunkten att åtgärder som är att anse som statligt stöd är otillåtna, men Europeiska kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning. Närmare bestämmelser om granskningsförfarandet finns i artikel 108.2 FEUF och i rådets förordning (EU) 2015/1589. Medlemsstaterna ska enligt artikel 108.3 FEUF anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Utgångspunkten är att medlemsstaterna inte får införa stödåtgärder förrän kommissionen granskat och godkänt åtgärderna. Detta förbud kallas för genomförandeförbudet. Ett stöd som lämnas i strid med genomförandeförbudet är ett olagligt statligt stöd.

För de vanligaste stödområdena finns det riktlinjer som klargör reglerna, dvs. vilket utrymme medlemsländerna har att utforma stödåtgärder. Kommissionen har utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer som anger vad kommissionen fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder. Riktlinjerna omfattar stöd för olika sektorer i näringslivet eller för olika ändamål. Det gäller till exempel för områden som regionalstöd, bredbandstöd, energi- och miljöstöd samt stöd till forskning, innovation och utveckling.3 Även stödåtgärder som omfattas av en riktlinje måste föranmälas och godkännas av kommissionen innan de genomförs.4

Det finns dock undantag från kravet på föranmälan. Med stöd av artikel 109 FEUF har kommissionen bemyndigats att anta förordningar om undantag från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF.5 Kommissionen har antagit EU-förordningar på olika områden, varigenom vissa kategorier av stöd kan anses förenliga med FEUF under förutsättning att vissa villkor uppfylls, även utan föranmälan. Ett statligt stöd är därför tillåtet även utan föranmälan om villkoren i någon av kommissionens tre gruppundantagsförordningar följs.6 I dessa fall ska de statliga stöden inom viss tid i stället i efterhand anmälas till kommissionen. Om kraven enligt den tillämpliga gruppundantagförordningen inte uppfylls när stöd lämnas blir det statliga stödet att betrakta som ett olagligt stöd. Det innebär att de rättsverkningar som följer av att ett olagligt statligt stöd lämnats kan bli aktuella, se nedan avsnitt 1.3.

Ett statligt stöd är även tillåtet om villkoren i någon av EU-kommissionens fyra förordningar om stöd av mindre betydelse (s.k. de minimis) följs.7 De minimis-förordningarna är en del av EU:s statsstödsregler. Om stödet är sådant att det omfattas av en av de fyra förordningarna anses det inte uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 FEUF och omfattas därmed inte heller av genomförandeförbudet i artikel 108.3 FEUF. Stöd som omfattas av de minimis behöver därför inte anmälas till Europeiska kommissionen. Förordningarna om stöd av mindre betydelse innehåller ett krav på registerhållning.

De svenska tillämpningsbestämmelserna om statligt stöd finns i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Lagen omfattar statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, dvs. stöd som gynnar ett visst företag eller en viss produktion, finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel, snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna.8 Lagen omfattar också kraven på registerhållning som finns i förordningarna av mindre betydelse.

EU-reglerna om statligt stöd har nyligen moderniserats. Europeiska kommissionen har fattat beslut om egna förordningar med tillämpningsföreskrifter och genomfört en översyn av samtliga riktlinjer. Större delen av det ändrade regelverket trädde i kraft den 1 juli 2014. En nyhet är att bestämmelser om offentliggörande av stödåtgärder har införts, ett s.k. transparenskrav. En annan nyhet är bestämmelser som ger kommissionen rätt att yttra sig i nationella domstolar i mål där statsstödsreglerna tillämpas.

1.3 Vad händer om EU-reglerna inte följs

Om ett olagligt statligt stöd har lämnats ska stödgivaren (Skatteverket avseende skattestöd) återkräva stödet från stödmottagaren inklusive ränta.9 Det gäller även om det leder till att företaget måste försättas i konkurs. I Apple-fallet måste Irland nu kräva att Apple betalar tidigare obetalda skatter för åren 2003–2014 på upp till ett belopp av 13 miljoner euro.

Den som har tagit emot olagligt statligt stöd ska betala tillbaka stödet, om inte återbetalning får underlåtas enligt EU-rätten.10 Ett exempel på ett olagligt statligt stöd kan vara att stödmottagaren tagit emot ett stöd, men är en otillåten stödmottagare enligt den allmänna gruppundantagsförordningen p.g.a. att företaget är i ekonomiska svårigheter.

Kommissionen kan på eget initiativ inleda ett formellt granskningsförfarande vid en anmälan.11 Kommissionen kan besluta att åtgärden strider mot EU-rätten och ålägga medlemsstaten att vidta åtgärder.

Om medlemsstaten vägrar att följa kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför EU-domstolen. Detta innebär att medlemsstaten riskerar att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd. Att inte följa EU-reglerna om statligt stöd innebär därmed stora risker såväl för den enskilde som för medlemsstaten.

1.4 Aktuella EU- frågor om statligt stöd inom skatteområdet

Den 30 augusti 2016 tillkännagav Europeiska kommissionen att den har dragit slutsatsen att Irland har beviljat Apple omotiverade skatteförmåner på upp till 13 miljarder euro. Detta är olagligt enligt EU:s regler för statligt stöd, eftersom det innebar att Apple betalade avsevärt lägre skatt än andra företag under många år. Enligt kommissionen innebär detta bl.a. att Apples effektiva skattesats på vinster inom EU uppgått till 0,005 procent 2014. Irland måste nu återkräva det olagliga stödet.12

2.1 Energiskatteområdet

Skatteverket fattar beslut om skattenedsättningar i form av t.ex. skattebefrielse eller skattereduktion.13 I vissa fall är det fråga om att mottagaren därigenom mottar ett statligt stöd, se t.ex. enligt de stödordningar som anges i 1 kap. 11 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE.

Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt kan vara utformade så att de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Flertalet stöd i form av befrielse från energiskatt och koldioxidskatt ryms inom tillämpningsområdet för två olika gruppundantagsförordningar, antingen enligt den s.k. GBER14 eller enligt den s.k. FIBER.15 (GBER är en allmän gruppundantagsförordning. FIBER är tillämplig på stöd som beviljas små och medelstora företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter om stödet inte överstiger vissa tröskelvärden.16)

Enligt både GBER och FIBER gäller att stöd inte får beviljas företag som befinner sig i svårigheter. Stöd får inte heller betalas ut till företag som är föremål för ett oreglerat återbetalningskrav till följd av ett kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.17

Bestämmelserna om statligt stöd innebär ett krav på medlemsstaterna att bl.a. offentliggöra information om varje individuellt stöd som uppgår till visst belopp per kalenderår. För de företag som under kalenderåret tagit emot individuella stöd över 500 000 euro per stödordning avseende GBER18 och 30 000 euro avseende FIBER19 ska således information offentliggöras på av kommissionen anvisad webbplats.

LSE omfattar ett visst antal stödordningar inom energiskatteområdet och regler för att hantera detta. I budgetpropositionen 2017 föreslås ändringar avseende energiskatten för elskatteområdet. Regeringen föreslår att energiskatt på elektrisk kraft tas ut med endast en skattesats. Den lägre beskattningsnivån som aktualiseras vid förbrukning för vissa ändamål åstadkoms i stället enbart genom avdrag i förbrukarens skattedeklaration eller genom återbetalning.20 Vidare föreslår regeringen att det i enlighet med EU-rätten införs krav på att det stödmottagande företaget ska lämna viss information om sin verksamhet om det sammanlagda skattestöd som företaget fått under en viss period överstiger vissa beloppsgränser. Som nämnts ovan är medlemsstaterna enligt gruppundantagsförordningarna skyldiga att se till att viss information som företagen lämnat offentliggörs på en övergripande webbplats för statligt stöd på nationell eller regional nivå.

I budgetpropositionen 2017 anför regeringen att ”de företag som i nuläget har rätt till en lägre skatt än normalnivån, eller som inte omfattas av rätten till den nedsättning som gäller för vissa kommuner i norra Sverige, kommer med förslagen till anpassning till EU-rätten att få ökade administrativa kostnader. De kommer antingen själva att behöva göra avdrag för energiskatten på elektrisk kraft, som frivilligt skattskyldiga, eller söka återbetalning av skatten.”21 Detta innebär att en ökad andel företag kommer att vända sig till Skatteverket i energiskattefrågor. Regeringen bedömer att 44 000–62 000 företag årligen att ansöka om återbetalning avseende energiskatt på el.22 Tidigare har de nämnda företagen varit en del av en ordning när de fått köpa lågbeskattad el, men nu kommer de i stället att hos Skatteverket ansöka om nedsättningen i efterhand.

Förändringar för anpassning till reglerna om statligt stöd har införts även inom bränsleskatteområdet. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 juli 2016.23

2.2 Ekonomiska svårigheter

Enligt Europeiska kommissionens gruppundantagsförordningar, t.ex. förordning nr 651/2014 (GBER), får en mottagare av statligt stöd inte vara ett företag i svårigheter.24 De omständigheter som nämns i gruppundantagsförordningen handlar samtliga om företagets ekonomi. Därför används uttrycket ekonomiska svårigheter nedan.

Med företag avses enligt EU-rätten varje enhet, oberoende av juridisk form, som bedriver en ekonomisk verksamhet.25 Tidpunkten för bedömningen av om företag är i ekonomiska svårigheter ska göras vid den tidpunkt då stödet anses beviljat. I detta sammanhang är den tidpunkten vanligtvis då ett företag lämnar en skattedeklaration eller ansöker om återbetalning av skatt.26

För att anses vara ett företag i ekonomiska svårigheter har det för vissa av kriterierna betydelse om det handlar om stora företag eller ett mindre företag.

• Med mikroföretag, små och medelstora företag avses27 företag som sysselsätter färre än 250 personer och har en årsomsättning mindre än 50 miljoner euro eller en balansomslutning mindre än 43 miljoner euro.

• Med stora företag avses företag som har fler än 250 anställda eller färre än 250 anställda och en årsomsättning större än 50 miljoner euro och en balansomslutning större än 43 miljoner euro.

Omständigheter som innebär att ett företag anses vara i ekonomiska svårigheter28 är bl.a.

• Aktiekapitalet är förbrukat till hälften

• Det egna kapitalet i ett handels- eller kommanditbolag är till hälften förbrukat

• Företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande

• Företaget har fått undsättnings- eller omstruktureringsstöd

• Skuldsättningsgrad och räntetäckningsgrad – endast stora företag29