Taxpayer Advocate – den amerikanska skatteombudsmannen på besök i Sverige

1 INLEDNING

I slutet av april i år gästades Sverige av Nina Olson, Taxpayer Advocate, (ungefär skatteombudsman), vid Internal Revenue Service, IRS, i USA.1 I anslutning härtill medverkade hon vid ett seminarium vid Stockholm Centre for Commercial Law, Juridiska fakulteten, Stockholms universitet. Syftet var att närmare diskutera innebörden i Taxpayer Advocate och dess organisation, Taxpayer Advocate Service (TAS) och att lyssna till Ninas erfarenheter från arbetet inom IRS. Förevarande artikel är ett sammandrag av vad som framkom vid seminariet. I artikeln berörs även kort den amerikanska modellen i relation till svenska förhållanden.

Artikeln är disponerad så att i avsnitt 2 redogörs för bakgrunden till inrättandet av Taxpayer Advocate och för dess funktion och organisation. I avsnitt 3 lyfts frågan om det eventuella behovet av en skatteombudsman för svenskt vidkommande, medan i avsnitt 4 lämnas några avslutande kommentarer.

2 TAXPAYER ADVOCATE – BAKGRUND, FUNKTION OCH ORGANISATION

Av IRS:s hemsida framgår att:

Se www.irs.gov/Advocate.

”The Taxpayer Advocate Service (TAS) is your voice at the IRS. Our job is to ensure that every taxpayer is treated fairly, and that you know and understand your rights. We can offer you free help with IRS problems that you can’t resolve on your own. We know this process can be confusing, but the worst thing you can do is nothing at all!”2

Av de korta meningarna framgår vad som kan betecknas såsom för beskattningen grundläggande rättssäkerhetskrav.3

Taxpayer Advocate och dess organisation ska således verka i andan att hjälpa de skattskyldiga att tillvarata sina rättigheter och i syfte att säkerställa att varje skattebetalare behandlas rättvist och likvärdigt.

Det är en inte obetydlig uppgift som har ålagts Taxpayer Advocate Service, som årligen tar emot 100 miljoner telefonsamtal, får 10 miljoner brev och tar emot fem miljoner besökare. (Härutöver kan noteras att IRS årligen får in tre triljoner dollar i skatteintäkter.) Organisationen fungerar i praktiken som en oberoende och självständig myndighet inom IRS och har över 1 900 anställda spridda över hela USA på mer än 250 olika kontor. Anledningen till inrättandet av Taxpayer Advocate och dess organisation står att finna i det speciella förhållande, präglat av djupt misstroende, som råder mellan de amerikanska medborgarna och IRS. Genom att tillskapa en särskild kontrollmyndighet inom IRS önskade man säkra att de skattskyldiga behandlas rättssäkert och i enlighet med gällande rätt och administrativ praxis.

Efter vad som framkom vid seminariet är IRS en myndighet som brottas med svåra budgetproblem. Det bidrar till en i praktiken obefintlig service i förhållande till medborgarna. IRS saknar i stort sett stödlinjer och hjälptelefoner, hemsidan är svåröverskådlig och därmed svårnavigerad och myndighetens datasystem starkt föråldrade. Enligt utsaga kan endast fyra av tio hjälpsökande alls komma fram per telefon till IRS och få kontakt med en människa, dvs. inte bara kopplas vidare genom ett förinspelat röstsystem. Härutöver förknippas skatteadministrationen med bristande likabehandling och med utfärdande av mycket höga administrativa sanktioner, som, efter vad som framgick vid seminariet, av gemene man uppfattas som i det närmaste godtyckliga och oproportionerligt höga. ”I would say it’s non-compliance going forward”, enligt Nina Olson. Det sagda medför att medborgarnas förtroende för IRS är utomordentligt lågt.

I syfte att komma till rätta med de skatteadministrativa missförhållandena och för att stärka medborgarnas förtroende för skattemyndigheten och hjälpa dem att bättre tillvarata sin rätt, inrättades redan vid mitten av 1990-talet ämbetet Taxpayer Advocate. Det skedde som en effekt av att kongressen i slutet av 1980-talet, efter att allvarliga missförhållanden inom den dåvarande skatteförvaltningen hade uppdagats, röstade igenom en s.k. Taxpayer’s Bill of Rights.4 Samtidigt inrättades en särskild skatteombudsman (Taxpayer Ombudsman), som skulle ta hand om klagomål på skatteadministrationen, och som även gavs en möjlighet att intervenera genom s.k. Taxpayer Assistance Orders samt befogenhet att rapportera direkt till kongressen om tjänstefel inom skatteförvaltningen och om brister i skattelagstiftningen. Det kan noteras att det t.ex. hade uppdagats att tjänstemännens löner sattes efter hur många dollar som en tjänsteman kunde dra in genom skattekontroller och revisioner, s.k. Audit Quotas. På dessa grunder kunde tjänstemännens objektivitet starkt ifrågasättas och en sådan lönesättning är uttryckligen förbjuden i amerikansk lagstiftning.5

Vid slutet av 1990-talet reformerades Taxpayer’s Bill of Rights och i anslutning härtill blev Taxpayer Ombudsman

Taxpayer Advocate, med ungefär samma uppgifter som tidigare, dvs. med skyldighet att rapportera till kongressen om problem inom skatteförvaltningen och om brister i skattelagstiftningen samt med uppgift att lämna förslag till problemlösning genom ändrad skattelagstiftning eller administrativ praxis. Kort härefter inrättades en IRS Oversight Board för att utöva tillsyn över IRS.6 Denna rapporterar direkt till kongressen. Taxpayer Advocate fick ytterligare en ”oberoendemätare”, genom att den som tidigare varit Taxpayer Advocate inte kan anställas av IRS under fem år efter att ha lämnat tjänsten och personer till detta ämbete kan endast rekryteras utifrån IRS.

Taxpayer Advocate är den enda anställda inom IRS som har rätt att komma med lagstiftningsförslag direkt till kongressen och den enda person med rätt att direkt hänvända sig till IRS med ett regelrätt föreläggande att göra eller inte göra något. Det sagda ger Taxpayer Advocate en unik ställning. För att citera Nina Olson: ”I am truly an independent voice inside the IRS.” Hon/ämbetet har således en helt oberoende och självständig position inom IRS. Så har hon t.ex. fullständig tillgång till all tillgänglig data inom IRS och en forskningsgrupp underställd sig så att nödvändiga analyser och förändringsförslag vid behov snabbt ska kunna tas fram.

Av de ca 2 000 anställda inom Taxpayer Advocate Service arbetar ca 1 400 stycken som ombud för de skattskyldiga och bistår dem med att försöka lösa sina problem i förhållande till IRS och med att hjälpa de skattskyldiga att tillvarata sina rättigheter. För att få rätt till ett ombud krävs dock att den skattskyldige har lidit ekonomisk förlust till följd av IRS:s (felaktiga) handläggning, att den skattskyldige har fått vänta i mer än 30 dagar på att få hjälp att lösa sina skatteärenden eller att denne inte har fått något besked vid utsatt datum i ett aktuellt skatteärende.7

Utöver att tillhandahålla ombudshjälp arbetar Taxpayer Advocate Service med att identifiera systemfel och återkommande problem i kontakterna mellan de skattskyldiga och IRS och med att, i den utsträckning det är möjligt, föreslå förändringar vad gäller administrativa rutiner och praxis. Härutöver arbetar man inom organisationen med att identifiera de lagar som förefaller att generera mest och flest problem i förhållande till de skattskyldiga och med att granska IRS:s olika riktlinjer på diverse områden. Verksamheten inom Taxpayer Advocate Service handlar således i hög utsträckning om att identifiera orsaken till problem mellan IRS och de skattskyldiga och med att uppdaga missförhållanden inom skatteadministrationen.8 Härutöver förefaller regelefterlevnad, dvs. compliance, att utgöra en central uppgift inom organisationen.

De förslag till ändrade rutiner och förbättrad och mer rättssäker skattelagstiftning som tas fram inom Taxpayer Advocate Service presenteras för kongressen i två årliga rapporter (Annual Reports). Rapporterna innehåller härutöver en redogörelse för de problem som skattebetalarna står inför i sina kontakter med IRS, liksom för de olika processuella svårigheter som de skattskyldiga har att hantera. Rapporterna utgör ett viktigt informationsredskap för kongressen, och bildar ofta utgångspunkt för ny skattelagstiftning och för reformer på förfarandeområdet. Efter vad som framkom vid seminariet antar IRS ca 50 % av Taxpayer Advocates rekommendationer.

3 IN SWEDEN WE HAVE (ANOTHER) SYSTEM ...

I Sverige har vi som bekant inte en skatteombudsman enligt amerikansk modell. Här har vi i stället det allmänna ombudet. Allmänna ombudet hör till Skatteverkets huvudkontor, men utgör en egen myndighet, dock med endast en anställd, nämligen det allmänna ombudet självt. Hos Skatteverket ska det således finnas ett allmänt ombud som utses av regeringen; 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL.9 Det allmänna ombudet har en annan funktion än Taxpayer Advocate och Taxpayer Advocate Service. För svenskt vidkommande handlar det inte om någon allmänhetens ombudsman, till vilken de skattskyldiga kan vända sig om de har skatteadministrativa problem eller anser sig ha blivit felaktigt behandlade i kontakterna med Skatteverket. Det allmänna ombudets främsta funktion är i stället att verka för prejudikatbildningen på skatteområdet.10 Allmänna ombudet har därför givits möjlighet att ansöka om förhandsbesked.11 Härutöver kan allmänna ombudet överklaga så gott som samtliga beslut som fattas beträffande en person; 67 kap. 3 § SFL.

Det uttalade syftet med allmänna ombudets möjlighet att överklaga är främst fiskalt.12 Kvantitativt är det en omfattande verksamhet.13 Allmänna ombudet har visserligen en formell möjlighet att överklaga till den enskildes förmån, men de enskilda förutsätts, till skillnad mot vad som är fallet då det kommer till Taxpayer Advocate, i första hand själva ta till vara sin rätt. Liksom när det kommer till Taxpayer Advocate Service är dock det allmänna ombudet faktiskt en myndighet inom myndigheten Skatteverket.14 Allmänna ombudet verkar således självständigt och oberoende och har en egen budget och ett eget diarium, (även om Johan Svanberg, tidigare allmänt ombud, något förvånat konstaterat att han aldrig har avkrävts någon verksamhetsberättelse).15

Syftet och funktionen med det allmänna ombudet och Taxpayer Advocate skiljer sig således åt. Medan Taxpayer Advocate och dess organisation främst syftar till att garantera de skattskyldiga en korrekt och rättssäker beskattning, och till att inför kongressen avrapportera problem och dysfunktioner inom skatteadministrationen samt att komma med förslag till förbättrad skattelagstiftning, ska det allmänna ombudet i första hand genom sin överklaganderätt säkra det fiskala intresset och verka för det s.k. prejudikatintresset. Det rör sig således om två sinsemellan inte helt jämförbara funktioner.

4 NÅGRA AVSLUTANDE KOMMENTARER

En intressant fråga är huruvida inrättandet av Taxpayer Advocate vore ett alternativ för Sverige?16 Å ena sidan, utan närmare fördjupning i frågan, är, enligt min uppfattning, det spontana svaret ja. I en alltmer globaliserad värld, där exempelvis FATCA och BEPS lämnar avtryck på den interna skattelagstiftningen och där Europarätten och EU- och Europadomstolens praxis bidrar till rättsutvecklingen och till att utmejsla de skattskyldigas rättigheter och skyldigheter, ställs ökade krav på de skattskyldiga vad gäller kunskap om det skatterättsliga regelverket och om sina skyldigheter t.ex. i uppgiftshänseende. I ljuset av den ökade globaliseringen och det därmed ökade antalet rättsakter att hålla ordning på, ökar också utmaningarna för de enskilda när det kommer till att göra rätt i skattehänseende. Mot denna bakgrund är det möjligt att inrättandet av en skatteombudsman, som skulle kunna bistå de skattskyldiga i kontakterna med Skatteverket, vore rätt väg att gå. Skatteverket ägnar redan avsevärd tid åt att utveckla bättre service och bättre relationer till de skattskyldiga och till att stärka förtroendet för verksamheten. Arbetet handlar således redan i hög grad om att hjälpa de skattskyldiga att fullgöra sina skyldigheter, men genom inrättande av Taxpayer Advocate skulle ytterligare kunna förtydligas Skatteverkets uppgift att verka för bättre rättssäkerhet för de skattskyldiga.17 Möjligen skulle detta kunna bidra till att göra skattesystemet i sin helhet mer rättssäkert och eventuellt även bidra till att bespara staten dyra processkostnader.

Å andra sidan kan de svenska och de amerikanska förhållandena vad gäller skatteadministration, skatteindrivning och förtroende mellan skattemyndigheten och medborgarna knappast jämföras. Efter vad som framkom vid seminariet råder ur ett amerikanskt perspektiv närmast paradisiska förhållanden i Sverige. Man kan ha synpunkten att det ”nya proaktiva” Skatteverket går utöver sin myndighetsfunktion och ikläder sig en dömande roll genom exempelvis sina på hemsidan listade s.k. misstänkta skatteupplägg. Man kan ha synpunkten att Skatteverket ikläder sig en lagstiftande roll genom sin soft law-skapande verksamhet och sina lagstiftningsförslag. Och man kan ha synpunkter på enskilda fall, m.m. Men inte desto mindre betalar de skattskyldiga lojalt in 99,5 % av de skatter som åläggs dem. Och inte desto mindre ligger Skatteverket i topp då det kommer till myndighetsranking och mätningar vad gäller medborgarnas förtroende i förhållande till olika myndigheter. År 2011 fick t.ex. Skatteverket pris som Sveriges modernaste myndighet vid den s.k. Kvalitetsmässan i Göteborg.18 Juryn säger i sin motivering: ”Skatteverket har en lång tradition som går från fruktad skattefogde till omtyckt servicemyndighet. Det är ett uthålligt och målmedvetet arbete som har banat väg för det nya populära Skatteverket.”19

Om man får tro Nina Olson, så kännetecknas IRS av bristfällig service och kundvänlighet. Kontakterna med medborgarna präglas av alltför liten hjälpsamhet och överdriven byråkrati, med stora förtroendeproblem och bristande legitimitet som följd. Fram träder en uppenbart frustrerad, otillgänglig, underbudgeterad och delvis aggressiv myndighet, som står inför stora framtida utmaningar. Det är möjligt att IRS:s resa från fruktad skattefogde till omtyckt servicemyndighet har tagit sin början i och med inrättandet av Taxpayer Advocate, men sannolikt torde ännu mycket arbete återstå. I ljuset av de amerikanska förhållandena förefaller vi faktiskt i Sverige, även utan en Taxpayer Advocate, att ha det ”heavenly good”. (Eller?)

Teresa Simon-Almendal är docent i finansrätt och ansvarig för forskningsavdelningen för skatterätt vid Stockholm Centre for Commercial Law, Juridiska fakulteten, Stockholms universitet.