I februari 2013 fick Skattenytt möjlighet att träffa Skatteverkets då nyligen tillträdda rättschef Inga-Lill Askersjö som berättade om Skatteverket, sitt och rättsavdelningens arbete. Så här drygt två år senare har Inga-Lill lämnat Skatteverket och utnämnts till justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Skattenytt tog tillfället i akt att på nytt intervjua Inga-Lill för att få en inblick i hur hon ser tillbaka på sin tid på Skatteverket.
Som rättschef på Skatteverket var Inga-Lill dels chef för rättsavdelningen med ansvar som chefsjurist, dels under GD Skatteverkets högsta chef med ansvar för de skatterättsliga frågorna. Inga-Lill anser att det kan diskuteras om dessa uppgifter bör fördelas på två olika personer. ”Det är väldigt mycket att göra i båda delarna och det finns en risk att rättsfrågorna prioriteras ned i förhållande till de mer akuta frågorna. Det går att uppnå en balans mellan de två, men det har krävt mycket arbete”, berättar Inga-Lill.
Rättsavdelningen bildades 2004 i syfte att skapa enhetlighet i bedömningen av rättsfrågor. I regionerna fanns också rättsliga specialister och kontaktpersoner. Genom dessa flödade informationen från experterna på rättsavdelningen till handläggarna i regionerna. Idén var att fånga skillnader i Skatteverkets rättstillämpning och att öka likformigheten. År 2009 överfördes specialisterna (ca 200) till rättsavdelningen. Det blev en utmaning att hantera en så stor central avdelning. ”En del tycker att det har fungerat jättebra men en del tycker att det inte alls blev bra. Det finns både fördelar och nackdelar med att samla det djupa kunnandet inom rättsfrågorna på ett ställe inom verket. Klart är dock att det har skapats ett informationsglapp. Den tidigare tydliga hierarkin hade den fördelen att informationsflödet till och från rättsavdelningen var tydligare. Här finns det mer att göra för att få det att fungera lika bra som tidigare”, säger Inga-Lill.
När rättsavdelningens medarbetare svarar på frågor från kollegor ute i regionerna ska de anlägga ett så kallat konsultativt förhållningssätt. Tanken är att rättsavdelningen ska kopplas in först efter att handläggaren ute i linjen uttömt sina egna möjligheter att lösa en fråga; ”genom att ta reda på vad det står i förarbeten och Skatteverkets handledningar och diskutera med sina närmaste kolleger och chefer.” Det finns en vidareutbildningstanke i detta. Det är idag 250 medarbetare på rättsavdelningen som årligen får in ca 50 000 frågor. Varje fråga som löses på ett bra sätt i linjen, dvs. där svaret kan hämtas från annat håll än på rättsavdelningen, ger utrymme för avdelningen att ägna sig åt det som är dess huvuduppgifter. Därför måste rättsavdelningen ibland undvika alltför mycket ”service”. Inga-Lill har dock förståelse för dem som är kritiska till rättsavdelningens arbetsätt. Med tiden har acceptansen för systemet ökat och det är nu fler och fler som uppskattar systemets uppbyggnad. Det är en långsiktig lösning som syftar till att förbättra effektiviteten och höja kompetensen bland Skatteverkets medarbetare ute i regionerna. Det ger förhoppningsvis också medarbetarna ett större självförtroende.
Inga-Lill får frågan vilka övergripande problem eller frågor Skatteverket tampas med. I en stor organisation finns det naturligtvis en hel del som kan bli bättre. Även om Skatteverket har ett högt förtroende bland allmänheten kommer det ibland in klagomål på handläggningen i regionerna. Är det övergripande frågor går de till rättsavdelningen där de behandlas. En del klagomål är kanske inte befogade, men det finns också de som tar upp områden där Skatteverket kan bli bättre. ”Det är klart att det blir fel ibland. Någon ”nolltolerans” kan man emellertid inte ha, för då skulle hela verksamheten påverkas och handläggningstiderna öka avsevärt. Handläggarna får inte bli så rädda för att göra fel så att de inte gör något alls. Det måste finnas en balans mot effektiviteten”, säger Inga-Lill.
I kretsar av professionella skatterådgivare som ofta möter Skatteverket sägs ibland att Skatteverkets handläggare argumenterat exempelvis utifrån moraliska argument istället för rättsliga. Finns det verkliga fall bakom dessa historier? Inga-Lill säger att det inte går att svara på direkt eftersom det är oklart vilka situationer som avses men säger samtidigt att det är klart att det ibland begås fel i handläggningen i enskilda ärenden. Det viktiga i sammanhanget är dock myndighetens hantering av frågorna. Har fel begåtts ska rättelse ske. Skatteverket har både en medarbetar- och en chefspolicy. Medarbetarpolicyn reglerar hur en god medarbetare är både internt mot kollegor och externt mot allmänheten. Det finns inget utrymme för avvikelser från dessa dokument.
Skatteverket har naturligtvis en intensiv intern diskussion kring uppmärksammade mål. Skatteverket är angeläget om att lära för framtiden och ständigt utveckla sin processföring. Utvecklingsarbetet har lett till en ny processförarprofil som innefattar nya riktlinjer och ett nytt utbildningspaket för processförare. Tanken är att processförarrollen ska bli mer renodlad. Samtidigt med detta arbete pågår en viktig diskussion om hur processförarrollen ska se ut. Bör processföringen skötas av processexperter eller experter i sakfrågan? Inga-Lill är övertygad om att det inte är samma kompetenser som behövs i de olika rollerna; en expert i en rättsfråga behöver inte vara duktig på processföring, eller tvärtom. Båda kompetenserna behövs. Samma fråga gäller egentligen även revisionsteamen där en del handläggare kan vara exceptionellt skickliga utredare men inte vara lika bra på att sköta kontakten mot skattskyldiga.
Frågan har blivit särskilt viktig när det nu blivit vanligare med muntliga förhandlingar i skattemål. Det är en sak att vara en skicklig processförare i skrift, en annan att vara det i rättegångssalen. En processförare i rättegångssalen måste vara fantasifull och ha inlevelseförmåga, men måste också kunna låta bli att påverkas negativt av motpartens argumentation. Det är väldigt många byggstenar som bildar en skicklig processförare anser Inga-Lill. Inga-Lill poängterar dock att det inte är fel i sig att Skatteverket förlorar vissa mål. Däremot är det självklart inte acceptabelt att Skatteverket för en process som uppfattas som oprofessionell.
Inga-Lill tycker att tvister är viktiga för rättsutvecklingen men att det är ett problem att det inte finns möjlighet att driva rättsprocesser för att utreda rättsfrågor utan förekomsten av ett underliggande skattebeslut. Detta särskilt som det medför kostnader för de enskilda att driva processer och det inte alltid är möjligt att få ersättning för dessa kostnader i processen. Dialogförfarandet öppnar för en möjlighet att diskutera och lösa problem utan tvist. Skatteverket har dock inte resurser att erbjuda den möjligheten för alla.
Frågan är om det händer att Skatteverket verkar polariserande, d.v.s. intar en viss position för att få en fråga prövad i domstol? Det får inte ske mot bättre vetande, säger Inga-Lill. ”Skatteverket ska aldrig driva process om de inte tror att de kan ha någon framgång.” På frågan hur mycket kraft som läggs ned på en intern utredning innan en tvist igångsätts svarar Inga-Lill att frågans svårighetsgrad får avgöra. Det förekommer naturligtvis olika uppfattningar om en fråga även inom Skatteverket, det är ju regelmässigt svåra frågor. Det är viktigt att myndigheten själv prövar och ser över sina uppfattningar och i arbetet är självkritisk.
Det är viktigt att komma ihåg att Skatteverket har en skyldighet att se till att den skatt som ska betalas kommer in. Skatteverket finns till för allmänhetens skull. Skatteverket kan inte avstå från att driva en process under hänsynstagande till enskild. Det skulle vara skadligt för rättskänslan om likabehandlingen brister.
Det händer att processförare har en för fiskal inställning, ”men det motsatta förekommer också, exempelvis när det i vissa delar i Skatteverket under en tid togs ut för lite skattetillägg” menar Inga-Lill. Frågor som ”vad är rätt skatt?” eller ”hur osäkra/säkra får Skatteverket vara när de driver en process?” är några av de svåraste frågorna som Skatteverket ställs inför. Skatteverket duckar dock inte för problemen utan tar dem på stort allvar. Om Skatterättsnämndens beslut inte överklagas bör Skatteverket följa besluten. Inga-Lill tycker dock att Skatteverket egentligen inte ska behöva begära fastställande av förhandsbesked, utan att dessa beslut automatiskt bör följas. ”Om ett förhandsbeslut inte överklagas är det absurt om inte Skatteverket tillämpar beslutet på alla andra fall där omständigheterna är lika”. Inga-Lill har varit väldigt tydlig med detta budskap under sin tid på Skatteverket och hon har inte hört att det är allmänt förekommande att Skatteverket inte följt förhandsbeskeden. En annan sak är att det kan vara mycket svårt att bedöma om omständigheterna är lika.
Skatteverket har i högre grad övergått till att granska ”tendenser”. De stora företagen borde kunna granska småfrågorna själva. Förr kunde hända att stora koncerner tvistade i ”stora mål som kunde ha 80 frågor varav 79 var småfrågor som ex. representationskostnader.” Här fyller samverkanförfarandet en viktig funktion, där sådana småfrågor kan lösas utan processande. I stället kan de viktiga rättsfrågorna identifieras och ges fokus. Inga-Lill menar att de stora företagen är en viktig del av samhället. De äger mycket kapital och har många anställda, det vore konstigt att inte föra en bra diskussion med företagen om deras ansvar. Inga-Lill ser det som att staten och de stora företagen är spelare på samma marknad. Båda är beroende av intäkter och infrastruktur. Förfarandet ersätter dock inte de vanliga revisionerna. Kommer man inte överens om en fråga så kan det bli aktuellt med revision och process. Utgångspunkten är alltid att rätt skatt ska betalas.
När Inga-Lill slutligen sammanfattar sitt arbete som rättschef säger hon att hon har trivts med uppdraget och understryker att hon har tyckt att det varit jätteroligt att vara rättschef på Skatteverket. Hon berättar att hennes vision har varit att rättsavdelningen ska agera som ”möjliggörare”. Många ser en jurist som en ganska konservativ person, en stoppkloss. ”Det kan ju finnas sådana tendenser hos oss jurister. Vi tar gärna ett steg tillbaka, tittar på och bedömer i slutet. Rättsavdelningen bör istället vara en medspelare i Skatteverkets utveckling och delta aktivt i arbetet med olika utvecklingsprojekt. Om rättsavdelningen blir tillfrågade först i sluttampen så är det lätt att den bromsar projektet istället för att vara med och driva på det från början.”
Adriana Krzymowska är doktorand i finansrätt vid Stockholms universitet, Ingrid Melbi är skattejurist vid PwC och Roger Persson Österman är professor i skatterätt vid Stockholms universitet.