Skatteverkets hantering i fastighetstaxeringsärenden – en oroande utveckling

Sedan den allmänna fastighetstaxeringen 2013 har det hänt något med Skatteverkets handläggning av fastighetstaxeringsärenden. Som rådgivare med lång erfarenhet av rådgivning i fastighetstaxeringsfrågor har vi märkt en oroande utveckling av förfarandet – en utveckling som vi anser vara tveksam ur förvaltningsrättslig synvinkel och som vi ser drabbar den enskilde.

1 INLEDNING

Det vi märkt är att Skatteverket i flera fall synes ha missat eller underlåtit att ta ställning till yrkanden i inlämnade fastighetsdeklarationer. Skatteverket har också i flera fall valt att inte bifalla istället för att utreda ärendet. I de fall beslutsmotiveringar funnits har de i majoriteten av fallen bestått av standardskrivningar. Därtill har vi mött en ovilja från Skatteverket till att redovisa rättslig grund för beslut och ståndpunkter, även efter uttryckliga frågor om detta. I ett specifikt fall som vi känner till godtog Skatteverket att uppgifter till fastighetsdeklarationer lämnades över telefon – helt utan skriftligt underlag. Dessutom har Skatteverket antagit ett helt annat synsätt i vissa frågor jämfört mot tidigare. Synsättet har tillämpats utan att vare sig ny lagstiftning, ny praxis eller ny doktrin tillkommit och utan att Skatteverket offentliggjort eller kommunicerat sin förändrade syn.

Skatteverkets hantering skapar osäkerhet och oförutsägbarhet och försvårar för, och ibland förhindrar, den enskilde att tillvarata sin rätt. Skatteverkets hantering försvårar också för oss rådgivare att i vår relation med kund bistå på bästa sätt. Vi riskerar helt enkelt att vilseleda kunden när Skatteverkets handläggning och syn plötsligt förändrats utan att denna förändring offentliggjorts eller kommunicerats.

Denna debattartikel avser att i korthet redogöra för de förändringar vi i rollen som rådgivare noterat och som vi sett drabba våra kunder på ett orättvist sätt. Syftet är att belysa och diskutera de brister vi sett med förhoppning om att Skatteverket tar till sig detta och börjar agera annorlunda, särskilt eftersom en omfattande fastighetstaxering genomförs i höst.

För att ge läsaren en bakgrund inleder vi med en kort redogörelse för de aktuella regler Skatteverket är underkastade i skatteförfarandet samt något om reglerna för fastighetstaxering.

2 SKATTEVERKETS SKYLDIGHET ATT UTREDA OCH KOMMUNICERA

Skatteverkets myndighetsutövning regleras i förvaltningsrätten. Officialprincipen är en grundläggande princip inom förvaltningsrätten. Officialprincipen innebär att domstolar och myndigheter inte får fatta beslut utan att först utreda ärendet i tillräcklig utsträckning. Ordalydelsen är tydlig i att myndighetens ansvar är långtgående, men exakt hur långt detta sträcker sig är dock inte reglerat. Utredningsskyldigheten har ansetts vara beroende av bl.a. ärendets natur och vem som tagit initiativ till ärendet.1 Av förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL), som gäller för förvaltningsdomstolarnas verksamhet, framgår vidare att ”rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver”.2 Av praxis framgår att utredningsansvaret i FPL kan tillämpas analogt även av förvaltningsmyndigheterna.3

Skatteverkets handläggning regleras i förvaltningslagen (1986:223, FL)4. I FL finns ingen egentlig bestämmelse om utredningsansvar. Dock finns regeln om allmän serviceplikt som i viss mån kan sägas ersätta utredningsskyldigheten5. Vidare framgår av samverkansregeln i FL att en myndighet ska beakta möjligheten att själv inhämta behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter.6

Vid förfarandet avseende uttag av skatter och avgifter tillämpas skatteförfarandelagen (2011:1244, SFL)7. Officialprincipen kommer till uttryck i SFL genom att det där framgår att Skatteverket ska se till att ärenden blir tillräckligt utredda.8

En med utredningsskyldigheten nära sammanhängande princip är principen om Skatteverkets kommunikationsskyldighet som också kommer till uttryck i SFL.9 Kommunikationsskyldigheten innebär att ett ärende inte får avgöras till nackdel för den som ärendet gäller utan att denne har fått tillfälle att yttra sig i ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. Med uppenbart obehövligt menas att beslutet avser ändringar av så självklar karaktär att ett yttrande från den enskilde inte skulle kunna medföra ett bättre beslutsunderlag.10 Kommunikationsprincipen innebär alltså att Skatteverket ska ge den som ärendet gäller tillfälle att bemöta verkets rättsliga argumentering, dvs. de skäl som verket överväger att lägga till grund för sitt beslut.11 Kommunikationsprincipen föreskrivs även i FL12, men är där inte lika extensiv som i SFL.

Dessa principer är av grundläggande betydelse i skatteförfarandet och innebär att ärenden ska utredas hos Skatteverket, dvs. utredning och beslutsfattande ska ske så långt ned som möjligt i instansordningen. Denna ordning leder till högre rättssäkerhet och ökad effektivitet genom att den enskilde, redan innan Skatteverket avgör ärendet, kan bemöta verkets rättsliga argumentation och i förekommande fall komma in med kompletterande uppgifter. Härigenom undviks onödiga omprövningar.13

Officialprincipen kommer även till uttryck i fastighetstaxeringslagen (1979:1152, FTL) där det stadgas att Skatteverket skall se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Inom fastighetstaxeringen finns förfarandet med skattenämnd fortfarande kvar. Det förfarandet slopades för övriga taxeringsärenden i samband med att SFL infördes den 1 januari 2013. Vill fastighetsägaren lämna upplysningar muntligt inför skattenämnden i ett fastighetstaxeringsärende som angår honom och som skall avgöras i nämnden, skall han få tillfälle till det om inte särskilda skäl talar emot det.14

Även objektivitetsprincipen är en grundläggande princip inom svensk förvaltningsrätt. Objektivitetsprincipen innebär att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin myndighetsutövande verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Principen kommer till uttryck i regeringsformen (1974:152, RF).15

3 FASTIGHETSTAXERINGSREGLERNA I KORTHET

Reglerna om fastighetstaxering återfinns i FTL. Fastighetstaxering innebär att fastigheternas skatte- och avgiftsförhållanden bestäms. Vidare bestäms indelning i olika taxeringsenheter, typ av taxeringsenhet och taxeringsenhetens taxeringsvärde.16 Taxeringsvärdet ska motsvara 75 % av fastighetens marknadsvärde.

Fastighetstaxering ska ske på grundval av fastighetens användning och beskaffenhet den 1 januari taxeringsåret. Beskattningsår och taxeringsår är samma år i fastighetstaxeringshänseende. Utgångspunkten i förfarandet är indelning av byggnaderna på fastigheten i byggnadstyp med tillhörande mark, då vissa byggnadstyper med tillhörande mark är befriade från fastighetsskatt/-avgift. Indelningen görs utifrån övervägandeprincipen (> 50 % av byggnadens marknadsvärde) på grundval av hur byggnaden är inrättad eller används. Normalt utgår Skatteverket från byggnadens area, men jämförelse kan också göras utifrån parametrar som hyra, byggkostnad, volym eller annat. De byggnadstyper som tillämpas är småhus, hyreshus, ekonomibyggnad, kraftverksbyggnad, industribyggnad och s.k. specialbyggnad. Specialbyggnader är undantagna från fastighetsskatt.

Skatteplikt bedöms utifrån två aspekter – vad byggnaden till övervägande del används till och vem som äger den. Exempel på byggnader med tillhörande mark som utgör skattefria specialbyggnader är vårdbyggnad, bad-, sport-, och idrottsanläggning, skolbyggnad, kulturbyggnad, ecklesiastikbyggnad och allmän byggnad. Även specialbyggnad under uppförande är undantagen från skatteplikt.

Om det föreligger värdefaktorer på fastigheten som inte har beaktats vid värderingen och som påverkar fastighetens marknadsvärde, dvs. om någon egenskap på fastigheten avviker från övriga fastigheters egenskaper i värdeområdet, ska taxeringsvärdet justeras ned. En justeringsanledning kan t.ex. vara om fastigheten har större vakanser än vad som föreligger generellt i värdeområdet.

Fastighetsskatt utgår på taxeringsvärdet med olika procentsats beroende på typ av taxeringenhet. Reglerna återfinns i lag om statlig fastighetsskatt (1984:1052). På uppförda bostäder utgår inte fastighetsskatt utan för dessa betalas istället kommunal fastighetsavgift med ett bestämt belopp per kalenderår. Fastighetsavgiften är dock begränsad till en viss andel av fastighetens taxeringsvärde. För obebyggd bostadsmark och bostäder under uppförande utgår dock fastighetsskatt.

Fastighetstaxeringen fastställer inte bara taxeringsvärdet och underlag för fastighetsskatt. Vid fastighetstaxeringen bestäms också indelning i byggnadstyp och markägoslag och en s.k. typkod bestäms för fastigheten. Typkoden ligger sedan till grund för bestämmandet av den procentsats för skattemässiga avskrivningar (värdeminskningsavdrag) som fastighetsägaren får göra i näringsverksamheten.

Vidare får taxeringsvärdet effekt vid fördelningen av avskrivningsunderlaget mellan byggnad och mark vid förvärvet av fastigheten. Det är bara byggnadsvärdet som skrivs av. Anskaffningsutgiften ska fördelas på byggnad till samma andel som byggnadsvärdet utgör att taxeringsenhetens totala taxeringsvärde.

Taxeringsvärdet får också betydelse för uttag av stämpelskatt vid förvärv av fastighet. Stämpelskatt ska beräknas på det högsta värdet av köpeskillingen och taxeringsvärdet (det taxeringsvärde som gällde för året innan ansökan om lagfart beviljas). Detta blir särskilt betydelsefullt vid underprisöverlåtelser i samband med s.k. paketeringar och andra överlåtelser. Även vid förhandlingar avseende tomträttsavgälder har taxeringsvärdet en stor betydelse.

4 SKATTEVERKETS FÖRÄNDRADE HANDLÄGGNING

FLs övergripande ändamål är att värna medborgarnas rättssäkerhet och främja snabba avgöranden. Tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet ska ligga i första instans. Målsättningen ska vara att den enskilde inte annat än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Förfarandet i första instans ska bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden och i de fall då överklagande sker ska sakfrågorna vara så renodlade och tydliga att domstolen kan hantera dem på ett effektivt sätt.

I vår rådgivning har vi sedan 2013 års allmänna fastighetstaxering noterat en ur förvaltningsrättslig synvinkel ibland tveksam hantering hos Skatteverket. Låt oss beskriva några situationer som vi och våra kunder ställts inför sedan dess:

Skatteverket synes ha fått tidsbrist vid handläggningen av 2013 års fastighetstaxering. Det har märkts genom att många yrkanden i fastighetsdeklarationerna inte har beaktats. Skatteverket förefaller ha missat eller underlåtit att ta ställning till yrkanden som framförts i fastighetsdeklarationerna. Detta har lett till att Skatteverket tvingats öppna omprövningar på eget initiativ för att kunna utreda ärendena färdigt. Handläggningstiderna för omprövningar har skjutit i höjden och uppgår i många fall till över ett år. Flera gånger har handläggningen av ärenden tagit så lång tid att fastigheten hunnit säljas under tiden. Skatteverket har också i flera fall valt att inte bifalla istället för att utreda ärendet. Dessutom har felaktiga belopp förts in i beslut och delar av beslut fallit bort. Vidare måste Skatteverkets hantering ifrågasättas när det gäller anstånd med svar. Vi har ett flertal gånger erfarit att Skatteverket nekat anstånd med att inkomma med synpunkter på ett övervägande, om så bara fem extra dagar, trots att Skatteverket själv tagit flera månader på sig att prestera ett övervägande. Vad som vi i denna del erfarit torde vara en klar brist i utredningsskyldigheten.

Beslutsmotiveringarna har i majoriteten av fallen vi sett bestått av standardskrivningar, ofta helt utan beaktande av den enskilda situationen. Skatteverket har också i flera fall som vi sett tillämpat sina allmänna råd och rekommendationer som bindande lagstiftning, utan att beakta den verkliga situationen på fastigheten och utan att bemöta adekvata argument från fastighetsägaren för en annan syn. Därtill har vi mött en ovilja från Skatteverket till att redovisa rättsliga skäl för beslut och ståndpunkter även efter uttryckliga frågor om detta. Detta torde vara en klar brist i kommunikationsskyldigheten.

Vid 2013 års fastighetstaxering noterades också att Skatteverket började kommunicera via telefon med fastighetsägarna, något vi inte sett mycket av tidigare. I ett specifikt fall godtog Skatteverket att uppgifter till fastighetsdeklarationer lämnades över telefon – helt utan skriftligt underlag. Av FTL framgår att fastighetsdeklaration vid allmän fastighetstaxering ska lämnas på fastställt formulär.17 Deklaration får dock lämnas i förenklad form, men med detta kan inte förstås muntlig form, som vi ser det. Detta torde strida mot reglerna i FTL.

Dessutom har vi erfarit att Skatteverket har antagit ett förändrat synsätt i vissa frågor jämfört mot tidigare, bl.a. vid indelning av vissa byggnadstyper i specialenheter. Exempelvis är ett flertal bad-, sport- och idrottsanläggningar indelade som skattepliktiga hyreshusenheter trots att de historiskt indelats som skattefria specialenheter och verksamheten inte förändrats. Synsättet har tillämpats utan att vare sig ny lagstiftning, ny praxis eller ny doktrin tillkommit. Denna förändring har varken offentliggjorts eller kommunicerats av Skatteverket innan Skatteverket fattade besluten. Detta förfarande är, som vi förstått, baserat på ett policybeslut från rättsenheten på Skatteverket, som kan tolkas som att Skatteverket vill driva prejudicerande mål. Detta torde strida mot objektivitetsprincipen.

Skatteverket har vidare börjat tillämpa en restriktivare syn på hotellfastigheter. Taxeringsvärdet för hotellfastigheter fastställs utifrån marknadsvärdet för kontor. Tidigare har taxeringsvärdet för hotellfastigheter justerats ned bl.a. med hänsyn till att hotell normalt har ett högre direktavkastningskrav jämfört med kontorslokaler och därmed ett lägre marknadsvärde. Skatteverket har numera tagit fram rekommendationer om att hyran för den aktuella hotellfastigheten måste avvika med mer än 20 % från den genomsnittliga för kontor i området för att justering ska bli aktuell. Vidare ska markvärdet för hyreshus i första hand baseras på storleken av den befintlig byggrätt, dvs. pågående markanvändning, om inte detaljplanen tillåter en byggrätt som ger ett väsentligt högre värde. Skatteverket har här i flera fall vägrat nedjustering för hotell med motiveringen att byggrätt enligt detaljplanen inte är begränsad till hotell. Synsättet har även här tillämpats utan att vare sig ny lagstiftning, ny praxis eller ny doktrin tillkommit. Detta torde vara en brist i kommunikationsskyldigheten.

Vi har varit i kontakt med Skatteverket och påtalat den bristande hanteringen. Flera gånger har vi fått till svar att ”det är bara att överklaga”. Skatteverket synes alltså mena att det inte spelar någon roll hur grundbeslutet utreds och hanteras eftersom det finns möjlighet att överklaga detta. Skatteverket synes helt förbise den olägenhet och kostnad detta medför för den enskilde. Skatteverkets oförmåga ökar också belastningen på domstolarna. Som exempel kan nämnas förvaltningsrätten i Göteborg som har 12 månaders väntetid för att genomföra en muntlig förhandling i ett fastighetstaxeringsmål.

Vi har även varit i kontakt med ansvariga företrädare för Skatteverket vid flera tillfällen för att försöka få klarhet och förståelse för den förändrade hanteringen. Företrädaren för Skatteverket har då uppgett att Skatteverket är medvetet om problematiken och att de arbetar aktivt för att komma till rätta med bristerna. Än har vi dock inte kunnat märka av någon reell förbättring.

Såvitt vi erfar står en del av förklaringen till Skatteverkets förändrade handläggning i de stora pensionsavgångar som skedde inom Skatteverket inför 2013 års allmänna fastighetstaxering. Majoriteten av de rättsliga specialisterna på fastighetstaxering gick i pension samtidigt som många erfarna fastighetstaxeringshandläggare antingen gick i pension eller bytte arbetsuppgifter. Skatteverkets fastighetstaxeringskontor minskades vidare ner till fyra. Dessutom anställdes flera nya handläggare som aldrig tidigare hade taxerat. Även handläggare från inkomsttaxeringen med begränsad erfarenhet av fastighetstaxering lånades in. Det blev ett kompetenstapp som märktes. Kompetensen inom fastighetstaxering på Skatteverket förefaller märkbart ha sjunkit.

Fastighetstaxeringen baseras på att Skatteverket med hjälp av Lantmäteriet bestämmer värdenivåer för taxeringen baserat på köpeskillingsstatistik. Eftersom majoriteten av fastighetsöverlåtelserna idag sker i bolagsform finns få stämpelskattegrundande fång, dvs. begränsad köpeskillingsstatistik. Bristen på köpeskillingsstatistik har också försvårat för Skatteverket att fastställa nivåerna och därmed sätta korrekta taxeringsvärden. Vid våra kontakter med ansvarig företrädare på Lantmäteriet har vi fått veta att nivåerna redan vid 2010 års taxering sannolikt blev fel. För vår del har detta märkts tydligt genom ett stort missnöje bland fastighetsägarna, vilket har ökat frekvensen av omprövningar/överklaganden av fastighetstaxeringsbesluten. Vi har aldrig tidigare drivit så många överklagandeprocesser på grunden att taxeringsvärdet inte motsvarar 75 % av fastighetens marknadsvärde.

5 KONKLUSION

Vi konstaterar att Skatteverkets nuvarande hantering inte torde uppfylla målen för FL. Skatteverket har, som vi noterat, även i flera fall agerat i strid med gällande lag och praxis – både vad gäller utrednings- och kommunikationsskyldigheten, objektivitetprincipen, som reglerna avseende fastighetstaxering. Detta anser vi vara ett oförutsägbart och rättsosäkert sätt att bedriva myndighetsutövning. Det skadar tilltron till Skatteverket. Dessutom leder handläggningen till att den enskilde många gånger tvingas anlita ombud för att tillvarata sin rätt. Det skapar onödiga kostnader för den enskilde som den enskilde i de flesta fall aldrig får ersättning för. Om det är så att Skatteverket försöker skapa prejudikat på den skattskyldiges bekostnad hör det inte hemma i en rättsstat. Hanteringen torde också rimma illa med Skatteverkets egen vision om ett samhälle där alla vill göra rätt för sig och där Skatteverket är till för medborgarna och företagen. Vi finner Skatteverkets hantering, såsom vi erfarit den, väldigt oroande.

Annika Arnström och Karolina Silvén är verksamma som skattejurister vid EY i Stockholm.