Skatteverkets professionella kommunikation

Skatteärenden innebär en masshantering där kommunikationen mellan Skatteverket och de skattskyldiga är lika vanligt förekommande som viktig. För att skattebesluten ska bli så korrekta som möjligt måste kommunikationen följa det rättsliga regelverket, men samtidigt bör inte den psykologiska betydelsen av samspelet mellan Skatteverket och den skattskyldige underskattas. Artikeln kommer framför allt att behandla de skattepsykologiska effekterna vid kommunikationen mellan de skattskyldiga och Skatteverket. Men även de etiska värdena av en sådan kommunikation diskuteras i artikeln.

1 INLEDNING1

En domare i förvaltningsrätten lät alltid de skattskyldiga sitta närmast utgången i rättssalen. Anledningen till det var att de skattskyldiga inte skulle känna sig instängda och vid behov snabbt kunna lämna lokalen. För Skatteverkets tjänstemän är skatteärenden i allmänhet långt mindre personliga och därför ansågs de inte ha samma behov av att snabbt kunna lämna lokalen utan fick sitta på andra sidan, längst bort från utgången. På frågan om det ofta hände att de skattskyldiga lämnade rättssalen i vredesmod under pågående förhandling svarade dock domaren att det sällan eller aldrig hade hänt. Domaren var inte bara juridiskt kunnig utan hade även empati för de skattskyldiga och detta kan ses som ett exempel på en slags skattepsykologi.2

Den här artikeln kommer främst att behandla skattepsykologi ur ett kommunikativt perspektiv, hur Skatteverket och den skattskyldige kommunicerar med varandra och hur de kan tänkas uppfatta varandra. Vi kommer med några valda exempel att belysa särskilt känsliga situationer där Skatteverket och den skattskyldige kommunicerar med varandra och lämna förslag på hur kommunikationen kan förbättras. Det finns såväl allmänna som särskilda bestämmelser för Skatteverkets formella handläggning av skatteärenden. Det är en viktig princip ur rättssäkerhetssynpunkt att den skattskyldige i möjligaste mån får yttra sig i skatteärenden, utan att ärendet onödigt fördröjs. Den psykologiska effekten av att den skattskyldige får tillfälle att yttra sig och känna sig hörd ska inte underskattas. Även betydelsen av det etiska värdet av kommunikation kommer att beröras. Av utrymmesskäl måste dock det sistnämnda vara begränsat.

Syftet med artikeln är att beskriva hur Skatteverkets tjänstemän bör kommunicera med de skattskyldiga på ett empatiskt och professionellt sätt. Vi kommer att beskriva kommunikationsprocessen utifrån ett psykologiskt, rättsvetenskapligt och etiskt perspektiv. Det innebär inte nödvändigtvis att vi anser att kommunikationen mellan Skatteverket och de skattskyldiga är dålig i allmänhet, men att den alltid kan bli bättre. Frågan förtjänar att uppmärksammas och diskuteras. Artikelns huvudfråga är varför en professionell kommunikation är viktig i skatterättsliga sammanhang och vilka etiska värden en sådan medför.3

I artikeln beskrivs termen skattepsykologi, målen och de rättsliga ramarna för Skatteverkets verksamhet. Handläggare kan sägas besitta viss makt vid beslutsfattande. Ordet makt definieras och diskuteras. En modern form av förvaltningstjänsteman anses den ”empatiska byråkraten” vara. Orden byråkrat och empatisk förklaras och olika varianter av handläggare diskuteras. En mycket viktig del av artikeln är Skatteverkets kommunikativa process som diskuteras utifrån ett psykologiskt perspektiv. Artikeln avslutas med några reflektioner om hur skattepsykologin eventuellt kan, och kanske rentav bör, användas för att utveckla skatterättsdogmatiken.

2 TERMEN SKATTEPSYKOLOGI

Även om ordet skattepsykologi används i olika sammanhang så finns det ingen entydig definition av termen.4 Termen skattepsykologi har t.ex. använts i företags- och nationalekonomisk doktrin som en del av ekonomisk psykologi. Idag används nästan uteslutande termen beteendeekonomi (behavioral economics) för den nationalekonomiska grenen som studerar hur nationalekonomiska teorier och modeller påverkas av psykologiska teorier och aspekter.5 Undersökningen kan t.ex. gälla hur konsumenter använder sina resurser för att tillgodose sina behov men också hur beslutsfattare inom företag och organisationer väljer handlingsalternativ med hänsyn till ekonomiska konsekvenser. Den mest omfattande forskningen i ekonomisk psykologi har omfattat konsumenter och varit inriktad på konsumenters köpbeteende. Viktiga källor beträffande teori och metodik för ekonomisk psykologi är ekonomisk teori, psykologi och sociologi.6

Beteendeekonomi har ett uttalat etiskt perspektiv som i allmänhet saknas inom ekonomisk psykologi även om sådana inslag naturligtvis finns.7 Det etiska perspektivet har vuxit sig starkare inom den traditionella nationalekonomin.8 Høgholm Pedersen anser att anledningen till att skattepsykologi (och uppenbarligen också ekonomisk psykologi) inte fått någon särskilt stor betydelse inom den nationalekonomiska mikroekonomin, är att den varit fokuserad på teoretiska modeller uteslutande grundade på rationellt handlande med vinstmaximering hos aktörerna.9 Sociologiska, psykologiska och etiska (ideella) faktorer har fått en mycket undanskymd roll i sådana modeller. Beteendeekonomi har kritiserats för att den arbetar med deskriptiva modeller snarare än den traditionella nationalekonomins empiriska modeller.

En av kritikerna till den neoklassiska nationalekonomin är Sen som påverkats av Rawls socialliberala verk, En teori om rättvisa.10 Enligt Sen har etik en central roll när det gäller normativ ekonomisk teori och moralfilosofiska frågor. Sen är starkt kritisk till den traditionella ekonomins uppfattning om att individers egennytta skulle vara den helt dominerande drivkraften för ekonomiskt beteende och hävdar att detta är ett alltför snävt perspektiv. Sen anser att nationalekonomin kan göras mer produktiv om större hänsyn tas till de etiska överväganden som formar människors beteenden och omdömen. Den moderna nationalekonomin har enligt honom kraftigt utarmats av den klyfta som har uppstått mellan ekonomi och etik.11

Den ekonomiska skattepsykologin kan avse effekter av skatteändringar, förekomsten av och motiv till skattefusk, skatters inverkan på arbetsviljan m.m. Möjligen kan man säga att en modern form av ämnet skattepsykologi uppstod i Västtyskland i slutet på 1950-talet i gränslandet mellan sociologi och ekonomisk psykologi.12 Något exakt datum för när skattepsykologin uppstått är dock inte möjligt att ange och man kan hitta exempel på skattepsykologiskt tänkande långt tillbaka i tiden.13

Sociologi är läran om samhället och har mänskligt handlande som utgångspunkt. Beteende hos grupper, organisationer och institutioner i samhället studeras.

Ekonomisk psykologi anses därför stå sociologin nära.14 Ekonomisk psykologi är studiet av ekonomiskt beteende med hjälp av teorier och metoder från psykologin. Studiet kan avse hur konsumenter använder sina resurser för att tillgodose sina behov, men även hur beslutsfattare gör bedömningar och val av olika handlingsalternativ. De teorier som används kommer främst från kognitiv psykologi och socialpsykologi.15 Kognitiv psykologi, den del av psykologin som studerar hur människor behandlar information, utgör en mycket viktig del i ekonomisk psykologi. De kognitiva processerna är hur information inhämtas, hur den bearbetas och hur den används. Även socialpsykologi, som behandlar hur det sociala samspelet mellan individer fungerar och påverkar de inblandade, är en viktig del av den ekonomiska psykologin.16 Man kan förenklat säga att ekonomisk psykologi tar hänsyn till icke-ekonomiska faktorer vid ekonomiskt handlande och att psykologisk teori kan ge en del hypoteser om vilka dessa faktorer är.

I Sverige har olika ekonomiskt psykologiska/rättssociologiska studier utförts inom skatteområdet. Vogels doktorsavhandling, Aspirationer, möjligheter och skattemoral är en rättssociologisk undersökning av deklaranter i Sverige.17 Avhandlingen var en offentlig utredning som undersökte dåvarande skattestrafflagens ställning och funktion i allmänhetens medvetande. Vogel ansåg att deklarationsblanketterna ställde orimliga krav på deklaranterna och att det påverkade skattemoralen negativt samt var ett problem ur jämlikhetssynpunkt. Deklarationsfel kunde lätt uppstå och det var ur straffrättslig synpunkt vanskligt att avgöra om felet skett uppsåtligen, av grov oaktsamhet eller av ringa oaktsamhet, vilket försvårade förutsebarheten och därmed var ett hot mot rättssäkerheten.

Senare har Wärneryd undersökt sambandet mellan personliga egenskaper hos skattesubjekten och deras skatteplanering. Studien visar att skatteplaneringen varit mest omfattande hos akademiker. De akademiker som skatteplanerat har genomgående varit negativa till skattesystemet, haft mer omfattande kunskaper om skattesystemet än andra grupper och varit höginkomsttagare.18 Wärneryds doktorand Wahlund har i sin doktorsavhandling, Skatter och ekonomiska beteenden, undersökt inkomstskatternas betydelse för ekonomiska beteenden genom att använda sig av intervjuer och offentlig statistik.19 Avhandlingen är en studie i ekonomisk psykologi, främst om skattefusk och sparande med utgångspunkt från 1982 års skatteomläggning. Olika ekonomiska och psykologiska metoder och teorier har använts. Ordet skattepsykologi används visserligen inte i avhandlingen men utgör ändå ett exempel på sådan forskning.

Det finns litteratur som i viss utsträckning behandlar skattepsykologi ur ett kommunikativt perspektiv, men det finns ingen djupare studie i ämnet. Vi anser därför att det finns ett behov av att beskriva och diskutera ämnet och att den här artikeln skulle kunna utgöra ett första steg i den riktningen.

3 DE RÄTTSLIGA RAMARNA OCH MÅLEN FÖR SKATTEVERKETS VERKSAMHET

Skatteverket är en central förvaltningsmyndighet för bl.a. skatter, socialavgifter, folkbokföring, 1 § förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket, SKVFInstr. Skatteverket ska också meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden och genom sådana allmänna råd, som avses i 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725), FsamlF, och genom uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhetsområdet. Skatteverket ska även i övrigt enligt de riktlinjer som statsmakterna angett meddela de föreskrifter och andra beslut som behövs för att uppnå samordning, rationalisering och enhetlighet vid arbetet inom verket.

Förvaltningslagen omfattar förvaltningsmyndigheters och domstolars handläggning av förvaltningsärenden och syftar till att skydda den enskilde, 1 § förvaltningslagen (1986:223), FL. Varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts, 7 § FL. Ett ärende får inte avgöras utan att den berörde haft möjlighet att yttra sig, 17 § FL. Av 20 § FL framgår att myndighetsbeslut också ska motiveras. Myndigheterna ska även eftersträva begriplighet i sin kommunikation med den enskilde. Därigenom ska den enskilde få tillfälle att ta del av myndighetens övervägande eller beslut samt lämna synpunkter därpå.

Skatteverket har en rättslig skyldighet att se till att ärenden kommuniceras och blir tillräckligt utredda, officialprincipen, 40 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. Ett ärende får inte avgöras till nackdel för den som ärendet gäller utan att denne har fått tillfälle att yttra sig i ärendet, såvida det inte är uppenbart obehövligt. Motsvarande gäller för förvaltningsdomstolar enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. Bestämmelsen i 8 § FPL anses vara analogt tillämplig även för förvaltningsmyndigheter.20 En höjning av beskattningen måste av rättssäkerhetsskäl vara utförligare motiverad än ett beslut där skatten är oförändrad eller sänkt.21 Beslutsmotivering bör bemöta de argument som den skattskyldige har fört fram och klart ange på vilken grund hans yrkanden lämnats utan bifall.22 Man måste enligt vår mening, inte bara av rättssäkerhetsskäl utan också av effektivitetsskäl, ställa mycket höga krav på Skatteverkets beslutsmotivering så att utgången av ett överklagande i rimligaste mån går att förutse.23 Enligt Kellgren är det närmast självklart i en välgrundad etisk analys att skälen för och emot olika lösningar undersöks ingående och på ett öppet och ärligt sätt.24 Det finns således olika skäl att beakta den skattskyldiges argument vid muntlig och skriftligt kommunikation.

Skatteförvaltningens verksamhetsidé var tidigare ”Rätt skatt på rätt sätt”, vilket ansågs som ett uttryck för att balansera service och kontroll.25 Det innebar att skatteförvaltningen skulle fatta korrekta beslut med beaktande av proportionalitetsprincipen, att man använde minsta möjliga våld för korrekt beskattning. Tanken bakom verksamhetsidén var att inte minska skattemoralen i de fall besluten visserligen var korrekta, men där den skattskyldige behandlades på ett sådant sätt att han kände sig överkörd. En sådan behandling kunde medföra negativa skattepsykologiska effekter. Genom att fatta korrekta beslut med minsta möjliga tvång och där besluten kommunicerats på bästa sätt, skulle skattemoralen hållas intakt även vid negativa beslut för den skattskyldige.

Tidigare har skatteförvaltningen uppfattats som polariserad, att myndigheten haft stelbent syn på att lagar och lagtolkningen varit onyanserad, att det bara finns rätt eller fel och ingenting däremellan. Regeringen har t.ex. gett uttryck för en mer empatisk syn vid kontakten mellan medborgare och förvaltning i rättsärenden:

Se prop. 1978/79:111 s. 4.

”I lagboken är mötet mellan myndighet och människa bara sval logik. I verkligheten är detta möte ofta laddat med känslor. För den enskilde är det ofta svårt att förstå vilka tankar som kan ha legat bakom olika regler och rutiner. Ibland är dessa tankar inte heller särskilt vidsynta. Beslutsfattarna har inte alltid lyckats tänka igenom de situationer som kan uppkomma och har brytt sig alltför lite om den belastning som reglerna lägger på förvaltningen och allmänheten.”26

Inom socialpsykologin finns termen ”outgroup homogenity bias”, vilket innebär att människor ofta tror att grupper som de själva inte tillhör är likriktade i sina perspektiv. Människor tar inte hänsyn till att det inom gruppen finns olika åsikter, t.ex. att alla höginkomsttagare inte vill ha lägre skatt, att inte alla företagare drar av privata levnadskostnader i sina inkomstdeklarationer.27 Det är givetvis inte bra om de skattskyldiga bemöts med förutfattade meningar. Det s.k. byråkratiproblemet kan bemästras genom förändrade attityder och mer serviceorienterad ärendehantering hos myndigheter. Rutinmässig hantering kan alldeles för lätt reducera enskilda människor till ”ärenden” eller ”fall”.28

I en senare proposition anges regeringens mål vara att den svenska statsförvaltningen ska, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. Statsförvaltningen ska ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet.29 Det ställs med andra ord höga krav på den moderna statsförvaltningen att på ett effektivt och rättssäkert sätt tjäna statens krav och intressen samtidigt som den ska upplevas som tillgänglig och tillmötesgående av medborgarna.

Idag har Skatteverket en vision om:

Se http://www.skatteverket.se/omskatteverket/omoss.4.65fc817e1077c25b832800015922.html.

”ett samhälle där alla vill göra rätt för sig. Viljan att göra rätt för sig innebär ett stort ansvar för oss. Vi har ett ansvar att tillsammans med andra skapa ett bättre samhälle.”30

Detta innebär att Skatteverket vill att vi alla ska känna oss solidariska när det gäller att betala skatt. Acceptansen för skattesystemet har enligt undersökningar ökat efter 1990 års skattereform, och särskilt efter 2006. Störst är förändringen bland egenföretagare. Det är svårt att veta anledningen till den förändrade attityden till skattesystemet.31 Möjligen kan det sjunkande skattetrycket utgöra en viktig faktor till denna förändring, men för att kunna dra korrekta slutsatser krävs omfattande undersökningar. Viktiga faktorer för en positiv syn på skattesystemet är enligt oss ett robust och stabilt skattesystem som hanteras av en modern och öppen förvaltning. Tyler hävdar i sin bok, Why People obey the Law, att laglydigheten till stor del är beroende av lagens upplevda legitimitet.32 Det innebär när det gäller skatter att skattemoralen styr allmänhetens efterlevnad av skattelagarna. Visserligen kan skattskyldiga ha en viss rättsuppfattning som de av egoistiska skäl avviker ifrån, t.ex. att vara emot svarta inkomster men ändå betala hantverkare svart enbart för att det är ekonomiskt fördelaktigt. Men förutom vissa egoistiska avvikelser är det ändå viktigt med en acceptans av skattelagarna. Skattemoralen kan i sin tur vara skapad av skattebestämmelsernas komplexitet, Skatteverkets serviceanda, hur andra medborgare betalar sin skatt m.m. Men Skatteverket är givetvis inte enbart ett serviceorgan utan också en kontrollmyndighet. Skatteverket ska verka för att skattelagarna efterlevs. Skatteverkets motstridiga roll som service- och kontrollmyndighet har av Mutén beskrivits som Skatteverkets Janus-huvud.33 Självklart ska Skatteverket vara en modern, samhälls- och förvaltningseffektiv samt medborgarorienterad statsförvaltning, men frågan är hur man uppnår detta mål på bästa sätt. Det handlar inte bara om att följa lagarna, att tillämpa dem på ett korrekt och empatiskt sätt utan det är också en filosofisk fråga i ett etiskt perspektiv, att medborgarna inte känner en alienation mot rättssystemet.

Frågan om normernas, i det här fallet skattelagarnas, legitimitet har diskuterats utifrån ett filosofiskt/etiskt perspektiv. Habermas idéer om diskursetik innebär en moralteori om att offentliga normer har en moralisk giltighet om den är produkten av en rationell diskurs där alla deltar.34 Förenklat kan man säga att konsensus ska uppnås i diskursen. Enligt Habermas finns det två former av socialt handlande: det strategiska och det kommunikativa. Strategiskt handlande är målorienterat och har endast som mål att uppnå egna syften. Kommunikativt handlande är däremot förståelseorienterat och innebär ett verkligt intresse av att diskutera fram gemensamma ståndpunkter, konsensus. Enligt Habermas dominerar strategiskt handlande sociala system, som t.ex. rättssystemet. Det innebär att vissa människor utestängs från diskussionen, vilket undergräver de sociala systemens legitimitet. Habermas anger de svenska ombudsmännen som lyckade exempel på att föra in andra meningar och perspektiv i det offentliga samtalet.35

Habermas har kritiserats för att vara alltför idealistisk och underskatta svårigheterna att uppnå konsensus genom kommunikation.36 Vissa ståndpunkter kan vara oförenliga och ibland kan det saknas en vilja hos parterna att komma överens.

4 MAKT I SKATTEÄRENDEN

Skatteverkets beslut kan få mycket stora konsekvenser för den enskilde, oavsett om beslutet är korrekt eller inte, oavsett om det överklagats eller inte. Den enskilde tjänstemannens makt i enskilda skatteärenden kan vara stor, även om det finns regelverk som styr beslutsfattandet samt att verksamheten övervakas, vilket begränsar tjänstemannens handlingsutrymme.

Makt kan ses ur många olika aspekter, t.ex. sociologiska, teologiska, organisationsteoretiska och filosofiska aspekter. Det finns ingen entydig definition av makt utan den varierar med tid och rum. Varje försök till precisering innebär att vissa sidor av makten förbises. I debatten om makt är man enig om en sak, nämligen svårigheterna med att definiera begreppet.37 Ordet makt väcker ofta starka känslor och upplevs inte sällan negativt. Politiker får ofta frågan om de älskar makt. De brukar framhålla att makten i sig inte är något självändamål utan i stället att makt underlättar realiserandet av politiska mål. Att man har makt innebär inte nödvändigtvis att man utövar den.38

Vi ser makt som en möjlighet att påverka den egna och andras situation och oftast i relation med andra. En person kan påverka en annan person i en viss riktning. Det kan ske genom belöning och bestraffning. Övertalning med förnuftsresonemang eller sociala påtryckningar innehåller i realiteten ändå, mer eller mindre, någon av dessa former. Givetvis kan man kombinera belöning och bestraffning samtidigt. Påståendet att Skatteverkets tjänstemän har stor makt i beslutsärenden, innebär inte alls att det är fråga om maktmissbruk, utan i stället att det är en mycket vanlig situation i beskattningsförfarandet som oftast inte innebär några större komplikationer. Maktobalansen mellan Skatteverket och den skattskyldige kan kanske inte undvikas men skattetjänstemannen kan uppmuntra till frågor och låta den skattskyldige ge sin version. Skatteverkets tjänstemän har flera möjligheter att utföra skatteutredningar på frivillig grund eller med tvång. De varierar från skrivbordsutredningar, muntliga eller skriftliga förfrågningar, förelägganden med eller utan vite samt skatterevisioner till tvångsåtgärder. Utredningar utan tvångsåtgärder anses vara frivilliga, även om det kan diskuteras om skatterevisioner kan anses vara det. Enligt 41 kap. 6 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, ska skatterevisioner genomföras i samverkan med den reviderade och på ett sådant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten hos denne. Om den skattskyldige inte samverkar vid den ”frivilliga” skatterevisionen kan Skatteverket beräkna underlaget för skatten till vad som framstår som skäligt med hänsyn till uppgifterna i ärendet, s.k. skönsbeskattning, och påföra skattetillägg. Dessutom kan Skatteverket använda sig av tvångsåtgärder ifall den reviderade inte samverkar. Skatteverket har så stora möjligheter att tvinga fram uppgifter om den reviderade inte samverkar, att det är fel att tala om frivillighet i sådana sammanhang.39 De flesta skattskyldiga brukar dock samarbeta med Skatteverket och anser nog att det ligger i bådas intresse att genomföra skatterevisionen på ett så snabbt och smidigt sätt som möjligt. Skatteverket har också mycket att tjäna på ett gott samarbete med den skattskyldige, inte minst för att det oftast är det enklaste och smidigaste sättet att få fram uppgifter.

Förutom att fatta beslut i skatteärenden kan Skatteverkets tjänstemän utöva serviceverksamhet genom att informera om skattebestämmelser på sin hemsida eller genom personliga möten. På så sätt kan Skatteverket bedriva förebyggande verksamhet i stället för att korrigera felaktigheter i efterhand. Den här typen av verksamhet är frivillig för den skattskyldige. Det kan diskuteras hur långt Skatteverkets serviceverksamhet ska sträcka sig. Att en skattskyldig kan ställa frågor till Skatteverket om skattebestämmelser är knappast kontroversiellt. En tjänsteman, som besvarar en sådan fråga med att den skattskyldige själv kan söka efter inkomstskattelagen på internet, upplevs knappast som serviceinriktad. Att Skatteverkets tjänstemän redogör för rättsläget på en direkt fråga kan knappast anses vara kontroversiellt. Att Skatteverket däremot ska hjälpa de skattskyldiga med avancerad skatteplanering anses av de flesta inte tillrådligt, men hur långt sträcker sig då Skatteverkets serviceskyldighet? Kan Skatteverkets tjänstemän på eget initiativ upplysa om bestämmelserna för uppskov med kapitalvinst på bostäder, periodiseringsfond, att det kan vara skattemässigt fördelaktigt att köpa inventarier i slutet på räkenskapsåret i stället i början på nästa i en näringsverksamhet, utan att tjänstemannen anses överskrida sin behörighet? Det är av förklarliga orsaker svårt att avgöra hur långt serviceskyldigheten sträcker sig och Skatteverkets tjänstemän kan uppfatta sin serviceskyldighet på olika sätt.

Naturligtvis kan man säga att även den skattskyldige har makt att påverka Skatteverkets tjänstemän genom övertalning med mer eller mindre goda argument, smicker, samt förtäckta eller öppna hot. Den skattskyldige kan uppvisa brist på samverkan i förhoppning om att tjänstemännen till slut ska tröttna. Men i allmänhet måste nog Skatteverkets tjänstemän anses ha större makt än de skattskyldiga.

5 DEN EMPATISKA BYRÅKRATEN

Termen empati kan diskuteras och ges olika betydelser. Empati kan betyda inlevelseförmåga, förmåga att leva sig in i en annan persons känsloläge och behov. Empati kan förmedlas såväl verbalt som genom minspel och kroppsrörelser.40 Studier inom vården visar att skadeverkningar för patienten blir mindre om denne blir bemött med empati och professionell hållning. Empati är en viktig komponent, inte bara inom sjuk- och socialvård, utan i alla mänskliga kontakter.41 Av en studie som analyserade läkares och patienters tillfredsställelse med läkarbesök framgår att båda parterna var mest nöjda med besök där läkaren med sitt kroppsspråk gav en hög grad av uppmuntran, där läkaren inte var alltför aktiv och där han inte haft jourtjänstgöring föregående natt.42 Vi anser att ett empatiskt bemötande även är viktigt när Skatteverkets tjänstemän kommer i kontakt med de skattskyldiga. Ett empatiskt bemötande ökar de skattskyldigas respekt för Skatteverket och samarbetsvilja samt minskar risken för missförstånd.

Ordet byråkrat uppfattas oftast som något negativt, en stelbent person som uppvisar brist på kommunikativ förmåga, en ”paragrafryttare” helt enkelt. Kort sagt en person som inte tar mänskliga hänsyn i sin yrkesutövning. Vi använder dock ordet byråkrat i en neutral mening, synonymt med handläggare som tillämpar lagar på ett rättssäkert sätt.

Termen den empatiska byråkraten används av en forskargrupp vid Linköpings universitet.43 Forskargruppen delar in handläggarna i olika grupper som ”den strikte byråkraten, ”den fixande konsulten” och ”den empatiske byråkraten”. Den strikte byråkraten inbegriper den stelbente byråkraten som ensidigt fokuserar på sitt verksamhetsområde och ser lagen enbart från sin egen horisont som inte beaktar problem där lagstiftningar kommer i konflikt. Den strikte byråkraten ses ofta som den torre, humorbefriade och omutliga byråkraten som kan väcka såväl förtret som respekt. Den strikte byråkraten har en lång svensk tradition. Den raka motsatsen till den strikte byråkraten är den fixande konsulten, som först och främst ser den enskildes situation och behov och försöker finna bästa tänkbara lösningar för denne. Den empatiska byråkraten utgör en syntes av ovanstående tjänstemän och visar stor förståelse för medborgarens situation samtidigt som han inte sätter lagen på undantag, utan i stället försöker uppnå ändamålet med lagstiftningen.44

Ofta framställs rättstillämpning som en automatisk process utan värderande inslag. Det juridiska problemet ringas in och löses genom att hitta tillämplig lagtext. Få gånger uppmärksammas själva rättstillämparen i rättstillämpningsprocessen.45 Vi anser att det är helt förkastligt om Skatteverkets tjänstemän skulle ha förutfattade och rubbliga uppfattningar i skatteärenden för att sedan använda lagarna som någon slags fasadlegitimation för beslutet.46

I Skatteverkets handlingsplan för att minska företagens administrativa börda framgår att:

Se Skatteverkets rapport 2004:11 (dnr 130 2716-04/113) s. 12.

”Medborgare och företag stärks i sin vilja att göra rätt för sig, får ökat förtroende för vår förvaltning och har även lättare att acceptera ett negativt besked om man möts av en tjänsteman med ett öppet, empatiskt och lösningsorienterat sätt med en attityd som utgår från att de flesta vill göra rätt för sig. Det är också ett starkt samband mellan denna attityd och upplevelsen av att ha blivit sakligt, korrekt och rättvist behandlad. Att bli behandlad med respekt är mycket viktigt. Den övervägande delen (sex av tio) upplever att de möts av denna attityd. Bemötandet får dock i vissa fall kritik. Enskilda tjänstemän gör det ibland svårt för individen genom att vara krångliga och regelstyrda. Handläggare bör kunna sätta sig in i företagarens situation. Det förekommer att företagare upplever att de blir dåligt bemötta av ”snorkig” personal. Företagare upplever ibland att de betraktas som presumtiva skattfuskare eller att de inte vill göra rätt för sig. Ett ökat förtroende hos medborgarna bygger därför mer på att jobba bort dåliga attityder hos medarbetarna än att stimulera goda.”47

Det kan framstå som positivt att 60 procent av de skattskyldiga anser sig bli väl behandlade av Skatteverket, men trots det så är det 40 procent, en stor minoritet, som inte anser sig bli väl behandlade. Av senare undersökningar framgår dock att allmänheten har stort förtroende för Skatteverket.48 Det finns ett samband mellan god service och skattemoral, skattesolidaritet.

Skatteverket har för tiden maj–juni 2012 genomfört en undersökning beträffande synen på Skatteverkets sätt att arbeta. En motsvarande undersökning gjordes 2006. Generellt får Skatteverket mycket högt betyg för sitt sätt att arbeta och bemöta de skattskyldiga. 83 procent av de tillfrågade har högt förtroende för Skatteverket. Detta är en kraftig ökning jämfört med 2006 års undersökning, då andelen var 68 procent. Men det finns områden som kan förbättras. Framför allt gäller det egenföretagarnas situation samt Skatteverkets sätt att sprida information och Skatteverkets tillgänglighet.49

Generellt sett pekar undersökningen på allt mer empatiska handläggare jämfört med 2006 års undersökning. Handläggarna upplevs i allt mindre grad som nedlåtande, misstänksamma, strikta, reserverade och i allt högre grad som lyssnande.50

Det finns i princip ingen anledning att ifrågasätta resultaten av Skatteverkets undersökning, men för de allra flesta, som är löntagare är situationen betydligt enklare än för egenföretagarna. Det flesta löntagare gör inga ändringar i sina inkomstdeklarationer med undantag för dem som sålt värdepapper eller bostad. De allra flesta löntagare deklarerar via internet eller sms och deras inkomstdeklararationer godkänns utan någon egentlig granskning. Egenföretagarna har i allmänhet långt mer komplicerade inkomstdeklarationer med bedömningar och avvägningar och därmed ett större behov av hjälp. Egenföretagarna kontrolleras oftare av Skatteverket och kontakten med Skatteverket är därför vanligare. Det är därför naturligt att egenföretagarna tillhör den mest kritiska gruppen i undersökningen.

Oavsett kontaktform finns det en högre andel missnöjda bland dem som haft många kontakter med Skatteverket. Anledningen till det kan vara att en betydande andel inte litat på svaret eller att de inte anser att de fått den hjälp de behövt och därefter tagit ytterligare kontakter.51 Det är enligt vår uppfattning angeläget att Skatteverket får resurser att vara tillgängligt och kunna ge personlig hjälp åt de skattskyldiga som verkligen behöver hjälp. Det är därför även i framtiden mycket viktigt med ett bra och korrekt bemötande, inte minst mot egenföretagarna.

Även om Skatteverkets tjänstemän bör vara öppna, empatiska och lösningsorienterade så har de effektivitetskrav på sig. Det räcker inte att Skatteverket har en hög servicenivå. Men beskattningseffektivitet kan ha en hämmande effekt på skattemoralen. Beskattningseffektivitet ska inte enbart ses i det snäva perspektivet att få in skattepengar till lägsta möjliga kostnad, utan skattesystemet och Skatteverkets agerande måste accepteras av allmänheten. Det måste därför råda en rimlig balans mellan effektivitet och kontroll. Hultqvist betonar vikten av samarbete mellan den skattskyldige och Skatteverket inte bara av rättssäkerhetsskäl utan också för att kontrollen ska bli så effektiv som möjligt.52 Hultqvists åsikt får också stöd av Bentley vars forskningsresultat visar att den skattskyldige reagerar positivt på god service och samverkan. Efterlevnaden av skattelagarna stärks därigenom och respekten för de komplicerade skattelagarna och skatteförvaltningen ökar.53 Enligt vår uppfattning är det en god investering för Skatteverket att utbilda sina anställda så att de blir ”empatiska byråkrater” i allt högre utsträckning.54

6 DEN KOMMUNIKATIVA PROCESSEN

7 AVSLUTANDE KOMMENTARER

Termen skattepsykologi är inte enhetlig och det går inte med bestämdhet att säga när en disciplin i ämnet uppstått. Gränsdragningen mellan rättssociologiska, psykologiska, nationalekonomiska och rättsvetenskapliga undersökningar inom det skattepsykologiska området är dessutom flytande och någon klar gränsdragning mellan de olika ämnena kan förmodligen inte dras. Vi utgår från Skatteverkets kommunikation med de skattskyldiga ur ett skattepsykologiskt perspektiv.

Det ställs höga krav på Skatteverkets tjänstemän. De ska inte bara kunna ekonomi och juridik, framför allt skatterätt, utan även kunna hantera de personliga kontakterna med de skattskyldiga väl. Kommunikationen ska följa det legala regelverket, men bör givetvis också ske på ett empatiskt och serviceinriktat sätt. Kvalificerade och empatiska tjänstemän skapar förtroende för Skatteverket och torde höja skattemoralen och därmed öka skatteintäkterna.

Vi har behandlat frågan om kommunikation ur ett skattepsykologiskt perspektiv och hur Skatteverket ska kunna betraktas som en modern och effektiv förvaltning. Effektivitet innebär inte enbart förvaltningseffektivitet, att genomföra riksdagens och regeringens beslut till lägsta kostnad, utan att medborgarna också ska respektera Skatteverket och skattesystemet. För det krävs såväl professionella, kunniga som empatiska tjänstemän, vilket i sin tur innebär att Skatteverket måste ha tillräckliga resurser för att genomföra detta.

Mötet mellan skattehandläggare och skattskyldiga kan lätt leda till missförstånd, inte minst då de skattskyldiga kan uppleva situationen som psykiskt påfrestande, oavsett om han anser att han har gjort något fel eller inte. För skattehandläggaren är mötet med den skattskyldige en vanlig situation i yrkesutövningen och i allmänhet inte så känsloladdad. Bemötandet är särskilt viktigt för gruppen invandrare, som av språk- och känslomässiga skäl kan känna sig i ett underläge. Ett samtal kan vara långt mer mångfacetterat än vad man vid en snabb blick kan tro. Det handlar inte bara om vad man säger eller hur man säger det, utan användandet av värdeladdade ord och fysiska signaler kan väcka känslor. Ordet skattefusk uppfattas t.ex. mycket negativt som en medveten, icke tillåten åtgärd att undgå skatt. Ett värdeneutralt ord i skattesammanhang är skattefel som både innefattar avsiktliga och oavsiktliga fel i uppgiftslämnandet.79 Ett annat exempel är ordet skattskyldig som visserligen är etablerat sedan många år, men ändå kan ses negativt. Att man är skyldig att betala skatt kan ge medborgarna en känsla av skuld och underdånighet. Ordet skattebetalare upplevs förmodligen som långt mer positivt. Organisationen heter ju Skattebetalarnas Förening och inte De skattskyldigas Förening.

Inledningsvis ställdes frågan varför det är viktigt att Skatteverket har en professionell kommunikation med den skattskyldige och vilka etiska värden som är förknippade därmed. En empatisk och professionell kommunikation (den empatiske byråkraten) skapar ett bättre och behagligare samarbetsklimat, vilket minskar riskerna för missförstånd och därmed ökar möjligheterna till ett bättre informationsutbyte mellan parterna. Det är samhällsekonomiskt fördelaktigt med en professionell kommunikation eftersom onödiga skatteprocesser och personliga påfrestningar kan undvikas. De etiska värdena av en empatisk och professionell kommunikation är också stora eftersom den skattskyldige kan känna sig rättvist behandlad, vilket ökar de skattskyldigas förståelse och solidaritet med skattebestämmelserna samt skattesystemets legitimitet. Ett skattebeslut där kommunikationen inte är professionell kan visserligen möjligen på kort sikt tänkas höja skatteintäkterna, men på lång sikt sänka dem. Ett i sig korrekt skattebeslut som inte kommunicerats professionellt kan leda till att den skattskyldige känner sig överkörd av Skatteverket, vilket på sikt kan leda till sämre skattemoral och lägre skatteintäkter. Motsatsen gäller för en professionell kommunikation, i enlighet med vad vi tidigare skisserat. Skatteverket bör i sina beslutsmotiveringar väga argument för och emot ett skattebeslut. Beslutsmotiveringen bör då beröra inte bara betydelsefulla argument från den skattskyldiges sida utan även ex officio föra fram och bedöma argument som talar för dennes uppfattning.

Vi har med denna artikel velat ge förslag på faktorer att beakta när principer för Skatteverkets kommunikation med skattebetalarna utformas. Ämnet skattepsykologi har emellertid en vidare tillämpning och kan användas mer generellt för analyser av hur skattesystemet dess regler och dess representanter m.m., upplevs eller skulle komma att upplevas på ett psykologiskt plan av skattebetalarna. Vi vill hävda att det i många fall kan finnas anledning att berika den rättsdogmatiska analysen med skattepsykologiska perspektiv. Skattepsykologi baserad på psykologisk vetenskap, snarare än rättsvetares egna antaganden om vad som kanske kan tänkas tas emot väl, bli förstått etc., kan då bli ett verktyg för att nå fram till i största möjliga mån ändamålsenliga regler och agerande i skatteärenden. Eftersom skattesystemets upplevda legitimitet påverkar bl.a. lagarnas efterlevnad kan detta inte vara oviktigt, åtminstone för forskning med ambitioner att belysa frågor där det finns valmöjligheter.

Mats Höglund är jur. dr och universitetslektor vid Karlstads universitet och har tidigare varit verksam vid Högskolan Väst i Trollhättan.

Sture Nöjd är leg. psykolog och universitetsadjunkt vid Institutionen för sociala och psykologiska studier vid Karlstads universitet.