Från fördjupad samverkan till fördjupad dialog

Konferens om Skatteverkets nya riktlinje i Gävle den 12 juni 2014

Den 10 mars 2014 kom Skatteverket med en ny riktlinje avseende det som tidigare kallades fördjupad samverkan, och som nu går under namnet fördjupad dialog. Den 12 juni 2014 arrangerade Börje Leidhammar och Eleonor Kristoffersson en konferens vid Högskolan i Gävle om Skatteverkets fördjupade dialog med storföretagen. Konferensen finansierades av stiftelsen Centrum för skatterätt, TOR/Skattenytts stiftelse och Högskolan i Gävle.1 Nedan presenteras de viktigaste slutsatserna från konferensen.

1 INLEDNING

Våren 2012 påbörjade Skatteverket arbetsformen fördjupad samverkan med stora företag. Ett tiotal företag har ingått överenskommelser om fördjupad samverkan med Skatteverket. Arbetsformen har förespråkats av OECD under senare år. År 2013 gav OECD ut ett ramverk rörande samverkan under rubriken Co-operative Compliance: A Framework. From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance. Den 10 mars år 2014 gav Skatteverket ut en ny riktlinje över en förnyad version av arbetsformen.2 Arbetsformen går nu under namnet fördjupad dialog.

Under en konferens vid Högskolan i Gävle den 12 juni 2014 diskuterades den – till en del – nya arbetsformen. Talare på konferensen var, förutom arrangörerna adj. prof. Börje Leidhammar och prof. Eleonor Kristoffersson, prof. Christoph Urtz (Salzburg universitet), Kerstin Nyquist (Svenskt Näringsliv) och Joakim Wittkull (Skeppsbron skatt). Skatteverket representerades av Tomas Algotsson och Lennart Runhage. Moderatorer var professorerna Bertil Wiman och Roger Persson Österman samt docent Jan Bjuvberg.

Denna artikel syftar till att belysa de viktigaste slutsatserna från konferensen. Först görs en redogörelse för Skatteverkets nya riktlinje om fördjupad dialog. Därefter återges reflektioner över den delvis nya arbetsformen som framkom under konferensen. Efter det behandlas fördjupad dialog i Österrike och Tyskland. Sist följer några avslutande kommentarer.

2 SKATTEVERKETS RIKTLINJE OM FÖRDJUPAD DIALOG

Av Skatteverkets riktlinje om fördjupad dialog den 10 mars 2014 framgår att syftet med fördjupad dialog är att företagens redovisning av skatter och avgifter ska bli rätt från början. Avsikten är att fördjupad dialog ska resultera i att beskattningsverksamheten underlättas och i effektivitetsvinster i företagens skattehantering. Skatteverkets övergripande roll är att lämna stöd och upplysningar inom beskattningsverksamheten. Enligt riktlinjen lämpar sig fördjupad dialog bäst för företag och koncerner i vilka det finns ett stort och löpande kommunikationsbehov mellan företaget eller koncernen å ena sidan och Skatteverket å andra sidan.3 I riktlinjen anges inte någon särskild storleksgräns för vilka företag som lämpar sig för fördjupad dialog. Enligt kommentarerna till riktlinjen anges att arbetsformen företrädesvis borde vara lämplig för de största koncernerna.4 Faktorer som kan komma att beaktas är företagets storlek, volym och komplexitet i affärstransaktioner samt ägarstruktur.4

Enligt Skatteverkets riktlinje finns det två formella beslut i fördjupad dialog: Att inleda och att avsluta fördjupad dialog. Initiativ till att inleda fördjupad dialog kan tas av såväl företaget som Skatteverket, men det är Skatteverket som beslutar om fördjupad dialog ska inledas eller inte. Detsamma gäller vid avslutande av fördjupad dialog. Det framgår inte av riktlinjen om ett beslut att inleda fördjupad dialog ska motiveras eller inte. Ett enligt min uppfattning mer angeläget fall att motivera, där det inte framgår av riktlinjen om det är tänkt att motiveras eller inte, avser beslut om att inte inleda fördjupad dialog när ett företag eller en koncern har initierat denna fråga. Beslut om att avsluta en fördjupad dialog på Skatteverkets initiativ ska däremot, enligt riktlinjen, föregås av ett motiverat yttrande.6

Vid fördjupad dialog ska Skatteverket utse en person som är ansvarig för fördjupad dialog gentemot företaget.7 Det ska också finnas en biträdande ansvarig person.8 Tanken är att den biträdande ansvariga personen ska kunna ta över som ordinarie ansvarig person när den ordinarie personens förordnande löper ut. Båda förordnandena ska löpa på maximalt fyra år.8

Den fördjupade dialogen är avsedd att genomföras i samförstånd och vara framåtsyftande.10 Komplexa och svårbedömda frågor tas emot inom ramen för fördjupad dialog men ska besvaras enligt befintliga rutiner för sådana frågor.11 Detta innebär att den ansvarige personen inte själv besvarar dessa frågor, utan att de skickas vidare in i Skatteverkets organisation. Däremot är det den ansvarige personen som avgör om frågor är komplexa och svårbedömda. Frågor som inte faller in inom denna kategori besvaras av den ansvarige personen.

I den fördjupade dialogen kan Skatteverket:

• redovisa sin bedömning av risker i fråga om företagets möjligheter att uppfylla sina skyldigheter enligt skattelagstiftningen,

• stödja företaget i dess interna arbete med att säkerställa system och rutiner så att rättuppgifter kan lämnas till Skatteverket samt

• hjälpa företaget att minska osäkerheten om vilka skatter och avgifter det ska betala, genom att ge tydliga och snabba svar.

Skatteverket kan däremot inte inom ramen för fördjupad dialog begära att få ta del av material eller uppgifter eller på annat sätt genomföra kontroller.12

Företaget förväntas bidra till fördjupad dialog genom att:

• på eget initiativ redovisa förhållanden som har betydelse för bedömningen av företagets möjligheter att uppfylla sina skyldigheter enligt skattelagstiftningen, samt

• lyfta frågor om hur interna system och rutiner vad gäller skatter och avgifter kan förbättras.13

Frågor och svar som ges inom fördjupad dialog ska dokumenteras i ärendet.14 Det preciseras inte närmare i Skatteverkets riktlinje hur omfattande och utförlig dokumentationen ska vara eller hur dokumentationen ska genomföras i samband med möte mellan företaget/koncernen och Skatteverket.

I och med att Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) den 1 juli 201315 uttalade sig om att arbetsformen fördjupad samverkan inte omfattades av skattesekretessen i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har Skatteverket förtydligat sin syn på när uppgifter inom ramen för fördjupad dialog är offentliga och när de är sekretessbelagda. I domen uttalar HFD:

HFD 2013 ref. 48.

Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatt finns i skatteförfarandelagen (2011:1244). Fördjupad samverkan är inte en sådan verksamhet som regleras i den lagen eller i någon annan författning med anknytning till skatteförfarandet. Annat har inte framkommit än att den verksamhet som bedrivs genom fördjupad samverkan är att se som en form av kontinuerlig rådgivning. Den kan därför inte anses ha med bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt att göra. Vad Skatteverket anfört om att rådgivningen ytterst syftar till att underlag och skattebeslut blir korrekta ändrar inte den bedömningen. Därmed får verksamheten anses falla utanför det område som omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL.15

Skatteverket anser numera att frågor i nära samband med kommande beskattning omfattas av sekretess, medan övriga uppgifter i samband med fördjupad dialog inte gör det.17

3 REFLEKTIONER FRÅN KONFERENSEN ÖVER DEN DELVIS NYA ARBETSFORMEN

4 NÅGOT OM FÖRDJUPAD DIALOG I ÖSTERRIKE OCH TYSKLAND

Liknande arbetsformer som fördjupad dialog förekommer i både Tyskland och Österrike. I Österrike är det dock fråga om ett pilotprojekt. Liksom i Sverige riktar sig arbetsformen framför allt mot stora företag, vilket anses kunna ifrågasättas utifrån likabehandlingsprincipen, eftersom avsteg från likabehandlingsprincipen måste kunna rättfärdigas på objektiva grunder.

I både Tyskland och Österrike har konstitutionen, grundlagen, en stark ställning. Båda länderna har författningsdomstolar, som kan pröva förenlighet med konstitutionen. I konstitutionerna finns, liksom i den svenska regeringsformen, ett antal fri- och rättigheter. En sådan rättighet är rätten till domstolsprövning. En kritisk synpunkt som mot denna bakgrund skulle kunna anföras mot arbetsformen är att de deltagande företagen i praktiken går miste om sin grundlagsstadgade rätt till domstolsprövning. Bristande domstolsprövning kan uppstå av två olika anledningar. Den ena anledningen är att företagen skulle kunna utsättas för nackdelar i form av att samverkan med beskattningsmyndigheten skulle störas om de valde att överklaga ett beskattningsbeslut. Den andra anledningen är att arbetsformen i sig tvingar företagen att vara överens med beskattningsmyndigheterna, varför tvister inte bör förekomma.

Till skillnad från i Sverige omfattas arbetsformen i såväl Tyskland som Österrike av skattesekretess. Att bryta skattesekretessen är straffbart i båda länderna. Skattesekretessen får dock brytas genom att beskattningsmyndigheterna överför information till andra myndigheter.

5 AVSLUTANDE KOMMENTARER

Konferensen klargjorde Skatteverkets synsätt på arbetsformen fördjupad dialog. Ett viktigt mål för Skatteverket är att deklarationerna ska bli rätt från början. Fördjupad dialog är bara ett sätt bland flera att uppnå detta. Det faktum att Skatteverket för dialog med de skattskyldiga är inte något nytt, utan detta görs på många olika sätt, exempelvis genom att svara på skriftliga frågor från de skattskyldiga eller att ge service inom ramen för Skatteupplysningen. För företag och koncerner med vilket det finns ett stort och löpande kommunikationsbehov kan fördjupad dialog vara en lämplig form för dialogen.

Några potentiella problemområden som identifierades var:

• Vad inom ramen för fördjupad dialog omfattas respektive omfattas inte av skattesekretess?

• Frågor och svar inom ramen för dialogen ska dokumenteras, men i vilken omfattning ska dokumentationen ske? I vilken mån ska exempelvis de kanske i vissa delar informella diskussioner som sker när Skatteverket och företaget sammanträder ute hos företaget dokumenteras? Blir det korta notiser om frågor och svar, eller omfattande minnesanteckningar?

• Är arbetsformen tillräckligt stabil när Skatteverket när som helst kan bestämma sig för att ändra riktlinjerna?

• Är arbetsformen tillräckligt utredd?

För egen del anser jag att sekretessfrågorna framstår som mest komplicerade vad beträffar att få till stånd en väl fungerande fördjupad dialog. Jag kan inte tänka mig att OECD när denna organisation har arbetat med enhanced relationship och horizontal monitoring har haft för avsikt att samarbetet eller dialogen ska pågå i ett offentligt rum.

Jag finner också domen HFD 2013 ref. 48 svårtolkad. Skatteverket har som ovan nämnts tolkat domen på så sätt att frågor, inklusive dialogfrågor, som innehåller uppgifter som har nära samband med frågeställarens kommande beskattning samt Skatteverkets svar är en del av den verksamhet som avser bestämmande av skatt som Skatteverket bedriver. De skulle därför, enligt Skatteverkets tolkning, omfattas av sekretess. I den nyss nämnda domen uttalar HFD, som ovan nämnts, beträffande den äldre arbetsformen motsvarande fördjupad dialog att det som Skatteverket anförde om att rådgivningen ytterst syftar till att underlag och skattebeslut blir korrekta inte ändrar bedömningen att fördjupad samverkan inte omfattades av skattesekretessen, utan alltså var offentlig.18

Min slutsats är att utrymmet för skattesekretess inom ramen för fördjupad dialog inom nu gällande reglering är ytterst begränsat. Däremot tror jag att arbetsformen som sådan för att fungera väl förutsätter att den inte omfattas av offentlighetsprincipen. Detta skulle kunna åstadkommas genom lagreglering av arbetsformen. Ett problem med att sekretessbelägga fördjupad dialog är emellertid, enligt min uppfattning och som jag uppfattar arbetsformen, att det är fråga om ett närmare förhållande mellan Skatteverket och berört företag än vad det är mellan Skatteverket och övriga skattskyldiga. Ett sådant närmare förhållande kan motivera offentlighet, så att allmänheten kan få insyn i verksamheten. En sådan insyn kan vara betydelsefull för att allmänheten inte ska misstänka att det är fråga om en särbehandling av de företag som för en fördjupad dialog med Skatteverket.

Dr Eleonor Kristoffersson är professor i Skatterätt vid Örebro universitet. Hon är också gästprofessor vid Högskolan i Gävle och vid Salzburgs universitet.