Konkurrenskraften i Sveriges skatteavtal

Skatteavtal skapar förutsebarhet vid investeringar över gränserna. De fördelar beskattningsrätten till olika inkomster länderna emellan och sätter även ett tak på hur hög källskatten kan bli på utdelnings-, ränte- och royaltyinkomster. Efter kritik från Svenskt Näringsliv och Riksrevisionen avseende de svenska skatteavtalen utlovade regeringen att skatteavtalsarbetet skulle få ökad prioritet. En uppföljning av 2010 års rapport från Svenskt Näringsliv visar emellertid att konkurrenskraften i det svenska skatteavtalsnätet fortsätter att urholkas. Utvecklingen är oroväckande och leder till att svenska bolag får betala högre källskatter än sina utländska konkurrenter.

1 BAKGRUND

Denna artikel är baserad på Svenskt Näringslivs rapport Konkurrenskraften i Sveriges skatteavtal, 2014.1

Sverige har en lång tradition av att ingå skatteavtal med andra länder. Det första skatteavtalet ingicks redan på 1920-talet. För ett litet exportberoende land som Sverige är ett brett och konkurrenskraftigt skatteavtalsnät av stor betydelse. Skatteavtal tillämpas ofta under mycket lång tid och skapar förutsebarhet vid investeringar över gränserna. Avtalen fördelar beskattningsrätten till olika inkomster länderna emellan och sätter även ett tak på hur hög källskatt som får tas ut på utdelnings-, ränte- och royaltyinkomster. Skatteavtalen utgör en viktig komponent när det gäller att uppmuntra investeringar mellan de avtalsslutande staterna. I en nyligen framtagen rapport från Oxford University Centre for Business Taxation uppskattas effekterna av ett skatteavtal vara betydande för direktinvesteringarna i ett land.2 Enligt rapporten beräknas direktinvesteringarna mellan två länder som har ingått ett skatteavtal vara 21 % högre än mellan två länder som inte har ingått ett skatteavtal.

Sverige har länge haft en internationellt framskjuten position i fråga om att ha ett konkurrenskraftigt avtalsnät. Fram till den senare delen av 1990-talet var Sverige mycket aktivt med avtalsförhandlingar och även framgångsrikt när det gällde att förhandla fram skatteavtal med förmånliga villkor.

Sedan dess har dessvärre regeringens arbete med att förhandla skatteavtal successivt minskat och de senaste åren har större delen av förhandlingsarbetet istället varit inriktat på de s.k. informationsutbytesavtalen.

I syfte att undersöka konsekvenserna av den minskade aktiviteten på skatteavtalsområdet publicerade Svenskt Näringsliv år 2010 en granskning av de svenska skatteavtalen.3 I rapporten jämförs den svenska förhandlingsaktiviteten med den i ett antal utvalda konkurrensländer. Slutsatsen var att Sverige tecknat nya avtal och förhandlat om befintliga avtal i betydligt lägre takt än konkurrentländerna. Den låga aktiviteten med uppdateringen av det svenskta skatteavtalsnätet har lett till att många av konkurrentländerna har lyckats förhandla fram fler och mer konkurrenskraftiga avtal än Sverige. Även Riksrevisionen granskade år 2010 regeringens arbete med att förhandla skatteavtal med andra länder.4 Riksrevisionen konstaterade bland annat att Sveriges avtalstakt under åtminstone perioden 2000–2010 successivt hade sjunkit och att den nedgående trenden inte enbart kunde bero på motpartens ovilja att förhandla, utan på avtagande aktivitet på området. Riksrevisionen konstaterade även att Sverige hade sämre villkor än flera konkurrentländer i ett antal enskilda avtal.

Efter att Svenskt Näringsliv och Riksrevisionen presenterat sina rapporter 2010 har regeringen uttalat att skatteavtalsarbetet på Regeringskansliet ska få ökad prioritet. Den rapport som denna artikel grundar sig på utgör en uppdatering av 2010 års rapport från Svenskt Näringsliv om konkurrenskraften i Sveriges skatteavtal. Syftet är att utvärdera det svenska skatteavtalsförhandlingsarbetet sedan år 2010. I likhet med 2010 års rapport har en jämförelse gjorts med 14 utvalda konkurrentländers skatteavtal. De länder som, från ett konkurrensperspektiv, bedömts ha störst betydelse för svenska företag är USA, Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Belgien, Schweiz, Norge, Finland, Danmark, Japan, Österrike, Nederländerna, Italien och Irland.

Undersökningen består av två huvuddelar. Den första utgörs av statistik avseende storleken på respektive lands skatteavtalsnät samt antal undertecknade skatteavtal och protokoll om ändring av skatteavtal.

I den andra delen av undersökningen granskas hur den minskade aktivitetsnivån vad gäller skatteavtalsförhandlingar har påverkat konkurrenskraften i det svenska skatteavtalsnätet. För detta ändamål har villkoren i svenska skatteavtal jämförts med övriga granskade konkurrentländers avtalsvillkor med motsvarande land. Granskningen har koncentrerats till det som i avtalen utgör kärnbestämmelserna för svenska företag, nämligen källskattesatserna på utdelning, ränta, royaltyintäkter och intäkter från tekniska tjänster.

2 SKATTEAVTALSNÄTETS STORLEK

I undersökningen av det svenska skatteavtalsnätets storlek har avtal som undertecknats granskats, även i de fall dessa inte trätt ikraft. Undertecknandetidpunkten har valts på grund av att det är först då som skatteavtalet offentliggörs och således finns tillgängligt för granskning. Ett undertecknande markerar att förhandlingarna är avslutade och får vidare ses som en utfästelse om att skatteavtalet i framtiden ska träda i kraft och vara gällande mellan avtalsparterna.

Denna undersökning omfattar inte informationsutbytesavtal. Det är enbart fullständiga inkomstskatteavtal som omfattas. Även protokoll som enbart berör bestämmelser om informationsutbyte har lämnats utanför denna undersökning.

Diagram 1 nedan visar storleken på de granskade ländernas skatteavtalsnät år 1998 respektive år 2014. Granskningen visar att Sverige, med sina 82 undertecknade avtal, hamnar på tionde plats bland de totalt 15 granskade länderna när det gäller antalet ingångna avtal.5 Sveriges position i förhållande till övriga länder har försämrats sedan år 1998, då endast Storbritannien, Frankrike och Tyskland hade fler skatteavtal än Sverige. Idag har denna lista utökats med Belgien, Italien, Nederländerna, Schweiz, Norge och Österrike.

3 AVTALSFREKVENS

I denna del av undersökningen redogörs för hur många avtal som Sverige och de granskade konkurrentländerna har undertecknat sedan år 2000. Beräkningen av antalet undertecknade skatteavtal innefattar både nya skatteavtal och omförhandlade skatteavtal med befintliga länder. Ett nytt avtal innebär att ett land ingår avtal med ett land som det tidigare inte haft ett skatteavtal med. En omförhandling av ett skatteavtal sker normalt antingen genom att avtalet omförhandlas i sin helhet eller i begränsad omfattning genom ett protokoll.

Vid beräkningen av de avtal som undertecknats sedan år 2000 har, liksom föregående avsnitt, endast fullständiga skatteavtal eller protokoll till fullständiga skatteavtal medtagits. Avtal och protokoll som enbart behandlar informationsutbyte mellan staterna har utelämnats. I de fall protokollen innehåller såväl ändringar av informationsutbytesartikeln i avtalet som andra materiella förändringar har dessa emellertid tagits med vid beräkningen.

Statistiken beträffande Sveriges aktiviteter på skatteavtalsområdet visar att Sverige har en betydligt lägre aktivitetsgrad, vad gäller undertecknade avtal/protokoll, än de övriga granskade länderna.

Sedan år 2000 har Sverige undertecknat 14 avtal/protokoll, vilket är det lägsta antalet av samtliga granskade länder. Av de övriga länderna har 11 undertecknat minst 28 avtal/protokoll under samma period, alltså minst dubbelt så många avtal/protokoll som Sverige undertecknat. En närmare granskning visar att merparten av ländernas förhandlingsarbete har fokuserats på att underhålla det befintliga avtalsnätet genom omförhandlingar i syfte att uppnå konkurrenskraftigare villkor.6 Konkurrentländernas högre förhandlingstakt kan därför inte förklaras med att de ansett sig ha ett för litet avtalsnät. Istället finns det fog för att anta att dessa länder prioriterat underhåll av redan befintliga avtal. Förklaringen är snarare att länderna fäster stor vikt vid att upprätthålla konkurrenskraften i det befintliga avtalsnätet.

Efter att Svenskt Näringsliv och Riksrevisionen presenterat sina rapporter 2010 har regeringen uttalat att skatteavtalsarbetet på Regeringskansliet ska få ökad prioritet. Trots den ökade satsningen på skatteavtalsarbetet har, vid en internationell jämförelse, den nedåtgående trenden för Sverige när det gäller skatteavtalsförhandlingar fortsatt.

Sedan år 2010 har Sverige endast undertecknat fem avtal/protokoll. Detta är betydligt färre än vad som är fallet beträffande de allra flesta av de granskade länderna. Av dessa har åtta länder undertecknat minst 11 avtal/protokoll under samma period. Fyra av de granskade länderna har undertecknat 19 eller fler avtal/protokoll under samma period. Även under denna period kan det konstateras att de granskade länderna har prioriterat underhåll och uppdatering av sina befintliga avtal framför att förhandla fram avtal med nya länder.

4 DET SVENSKA SKATTEAVTALSNÄTETS KONKURRENSKRAFT

Sveriges minskade aktiviteter på skatteavtalsområdet medför konsekvenser för konkurrenskraften i det svenska skatteavtalsnätet. En närmare jämförelse mellan villkoren i de svenska skatteavtalen med villkoren i de granskade konkurrentländernas skatteavtal visar att Sveriges tidigare så konkurrenskraftiga avtalsnät de senaste åren har fått sig en törn såväl vad gäller storlek som enskilda avtalsvillkor.

Beträffande villkoren i de enskilda skatteavtalen visar granskningen att konkurrentländerna sedan år 2000, i 29 av de 82 länder med vilka Sverige har avtal, har lyckats förhandla till sig förmånligare villkor i sina motsvarande skatteavtal. I flera fall rör det sig om för Sverige viktiga exportmarknader som t.ex. Australien, Brasilien, Kina, Korea, Ryssland, Spanien och Turkiet. Intressant att notera är att av de nordiska länderna har Norge sedan år 2000 lyckats utverka bättre villkor än Sverige med sex länder, Finland med fyra av och Danmark med ett land.

Av undersökningen framgår vidare att Sverige, till skillnad från flera av konkurrentländerna, saknar avtal med ett antal för näringslivet viktiga länder som t.ex. Algeriet, Iran, Kuwait, Marocko och Saudiarabien. Enligt uppgift från finansdepartementet pågår förhandlingar med Algeriet och ett avtal med Saudiarabien är paraferat men ännu inte undertecknat.

För att illustrera hur stora skillnaderna kan vara kan det nämnas att Nederländerna har 12 avtal mer än Sverige och dessutom har förmånligare avtal i förhållande till 18 länder med vilka Sverige också har avtal. Totalt erbjuder alltså Nederländerna förmånligare avtalsvillkor med 30 länder. Motsvarande siffror för Schweiz är 19 fler avtal och förmånligare villkor med 16 länder (totalt 35) och för Storbritannien 41 fler avtal och förmånligare villkor med 17 länder (totalt 58 länder).

5 AVSLUTANDE KOMMENTARER

Skatteavtal med låga källskatter utgör en viktig komponent för företagens möjlighet att konkurrera på utländska marknader. Sverige är ett litet exportberoende land vilket gör svenska koncerner direkt beroende av ett konkurrenskraftigt skatteavtalsnät för att kunna hävda sig globalt. Som nämnts inledningsvis beräknas direktinvesteringarna mellan två länder som har ingått skatteavtal vara 21 % högre än mellan två länder som inte har ingått ett skatteavtal.7 Givet betydelsen av skatteavtalen är det oerhört viktigt att Sverige är aktivt när det gäller såväl att förhandla fram avtal på nya tillväxtmarknader som att omförhandla gamla avtal som inte längre erbjuder konkurrenskraftiga villkor.

Granskningen visar att sedan Svenskt Näringslivs undersökning år 2010 har Sverige endast undertecknat fem avtal/protokoll. Vid en jämförelse med de 14 granskade konkurrentländerna är det endast Italien som har undertecknat färre avtal/protokoll under samma period. Aktivitetsgraden vad gäller skatteavtalsförhandlingar är således betydligt lägre i Sverige än vad som är fallet hos konkurrentländerna.

Utvecklingen är oroväckande och visar att en period med inaktivitet kan få mycket långtgående konsekvenser. Trots att det svenska förhandlingsarbetet sedan år 2010 har intensifierats har detta än så länge inte resulterat i nämnvärt många nya undertecknade avtal, med påföljd att det svenska skatteavtalsnätet har fortsatt att urholkas. Mot bakgrund av det ofta tar flera år från att en förhandling påbörjas till det att ett avtal är färdigförhandlat och kan börja tillämpas är det således oerhört viktigt att skatteavtalsarbetet bedrivs kontinuerligt. Ett antal års inaktivitet kan vara mycket svårt att hämta ikapp. Konsekvensen är att svenska exportföretag tvingas betala högre källskatter än sina utländska konkurrenter. Avtalen har även betydelse när det gäller att kunna attrahera och behålla koncerners huvudkontor i Sverige. För att så ska kunna ske krävs att det svenska skatteavtalsnätet är brett och internationellt konkurrenskraftigt. Det är positivt att regeringen tagit till sig av kritiken och intensifierat skatteavtalsförhandlingsarbetet. För att inte underminera de svenska bolagens konkurrenskraft vid utländska etableringar krävs emellertid att arbetet med att förhandla fram nya skatteavtal och att hålla det befintliga avtalsnätet uppdaterat bedrivs kontinuerligt och med ökad intensitet.

Claes Hammarstedt är verksam vid skatteavdelningen på Svenskt Näringsliv.

Hussein Abdali är verksam vid avdelningen för internationell beskattning på Grant Thornton.