Några ekonomiska aspekter på 3:12-reglernas utveckling

1 Inledning

Diskussionen har varit intensiv om 3:12-reglerna under 2013. Så sent som den 22 mars lämnade finansministern interpellationssvar att han inte hade för avsikt att vidta åtgärder.1 Mindre än en månad senare, den 15 april, presenterade Finansdepartementet en promemoria2 med förslag till omfattande förändringar i regelverket. Finansdepartementet och så småningom regeringen har sedan på olika sätt backat från förslaget vid tre tillfällen. Justeringar gjordes först i en lagrådsremiss3 den 30 maj, ytterligare förändringar aviserades därefter i en kortfattad kommentar4 från finansministern den 20 juni efter lagrådets kritiska yttrande5 och specificerades senare i det förslag som lämnades i budgetpropositionen6 den 18 september.

Denna artikel sätter utvecklingen under 2013 i perspektiv mot bakgrund av 3:12-regelverkets framväxt och syften. Några kommentarer lämnas till regeringens motiv och konsekvensanalys kring 3:12-förslagen i budgetpropo-sitionen, varefter den duala inkomstbeskattningen behandlas kort. Ekonomiska aspekter på utfallet av regelverket sedan början av 2000-talet redovisas. Artikeln avslutas med en diskussion.

2 Regelverkets utveckling och motiv sedan 1991

Vid skattereformen 1990/91 etablerades det regelverk som vi än i dag känner som 3:12-reglerna. Även dessförinnan förekom liknande s.k. fåmansbolagsregler eller stoppregler och dess övergripande syfte var, liksom för 3:12-reglerna i deras begynnelse, främst att ha en förhindrande eller begränsande effekt.7 Under 1990-talet och 2000-talets första år kritiserades 3:12-reglerna för att motverka företagande vilket ledde fram till vissa mindre lättnader, såsom införandet av en löneunderlagsregel 1994 (låt vara blygsam), införandet av enkelbeskattning 1997 (även för onoterade företag utan s.k. kvalificerade aktier) och under efterföljande år skedde ytterligare förändringar, bl.a. avseende lättnads- och gränsbelopp. Regelverket behöll dock i stora delar sin övergripande inriktning att vara begränsande snarare än främjande.

Det var först med de regler som trädde i kraft 2006 som 3:12-systemets karaktär på allvar förändrades till att även få tydliga inslag av att främja företagande. Tongivande förändringar från och med denna tidpunkt var framför allt sänkningen av skattesatsen från 30 till 20 procent, införandet av en förenklingsregel och den betydligt mer generösa utformningen av reglerna för lönebaserat utrymme motsvarande upp till 50 procent av företagets lönesumma. Samtidigt försvann dock enkelbeskattningen. Vid ett flertal efterföljande tillfällen har det skett ytterligare förstärkningar av de främjande inslagen i 3:12-reglerna, såsom högre schablonbelopp i förenklingsregeln, sänkt lönekrav och utökat lönebaserat utrymme.

I skälen för 3:12-reglernas förändrade karaktär fr.o.m. 2006 har för-arbeten och propositioner återkommit till syften om att förbättra förutsättningarna för företagande. Ett betydelsefullt underlag för 2006 års reform var den rapport8 som författades av Edin, Hansson och Lodin (ibland omnämnda som de tre vise männen, då deras rapport presenterades strax efter tretton-dagen 2005). I en promemoria9 som låg till grund för dåvarande finansminister Bo Ringholms uppdrag till dem konstaterades att ”(G)ällande 3:12-regler har kritiserats eftersom de för riskfyllda investeringar med hög lönsamhet skulle medföra ett för högt skatteuttag”10 och bland olika alternativ att utreda nämndes bl.a. ”regler där ägare till kvalificerade andelar under vissa förutsättningar (vid en viss storlek på antalet anställda och företagsledarens/ägarens egna löneuttag) inte skulle omfattas av 3:12-reglerna”11. De tre utredarna anförde i sin rapport: ”Vi anser att regelverket bör vara utformat så att även mycket höga faktiska vinster – som i många fall kan härröra från annat än ägarens arbetsinsats – i praktiken inte kommer att beskattas fullt ut som arbetsinkomst [...] Det är önskvärt att beskattningen av faktiska utfall i så stor utsträckning som möjligt uppfattas som legitim av företagarna och vi finner det därför motiverat med ett regelverk som, ur ett neutralitetshänseende, kommer att gynna investeringar i företag med kvalificerade ägare jämfört med investeringar i andra företag. Så bör ske för att man skall undvika en alltför hög beskattning av ägare till företag med mycket hög avkastning.”12 och vidare: ”För den andel av den totala lönesumman året före beskattningsåret som överstiger 2,4 miljoner kronor [60 inkomstbasbelopp] föreslår vi att [...] utdelning och kapitalvinst på kvalificerade andelar vid mycket höga lönesummor i praktiken till helt dominerande del kommer att undantas från tjänsteinkomstbeskattning.”13

Nämnda promemoria låg till grund för dåvarande socialdemokratiska regerings budgetproposition för 2006, i vilken bl.a. anfördes: ”3:12-reglerna bör förändras så att de blir mer gynnsamma för företagen.”14 Lagförslaget presenterades i en särproposition där regeringen utvecklade skälen för att reformera regelverket: ”Reformeringen av beskattningsreglerna för utdelning och kapitalvinst på andelar i fåmansföretag syftar bl.a. till att förbättra regelverkets effekter på risktagande i näringslivet.”15 och ”(R)egeringen anser att förenklingsregeln bör utformas generöst [...] Med tanke på att det är förenat med vissa kostnader att bilda ett bolag bedömer regeringen att negativa återverkningar i form av ökade skatteplaneringsmöjligheter är begränsade.”16

Efter regeringsskiftet 2006 genomförde Alliansregeringen relativt omgående ytterligare främjande justeringar, då av bl.a. följande skäl: ”Ambitionen är att reglerna i högre grad än i dag bör stimulera till entreprenörskap och ökad tillväxt. Dessutom bör regelverket göras enklare.”17 Vidare konstaterade regeringen då att: ”(Ä)gare till fåmansföretag med många anställda som tar ut en lön av viss storlek kommer i princip inte att behöva ta upp någon del av utdelningsinkomster och kapitalvinster i inkomstslaget tjänst.”10

Alliansregeringen fortsatte under perioden 2008 till 2011 arbetet med att ytterligare främja företagande i fåmansföretag, där skatteförändringar fick motiveringar som: ”(M)ånga företagare upplever löneuttagskravet som alltför högt [...] ett högt lönekrav leder till svårigheter för medarbetarägda konsultföretag [...] regeringen anser att det därför finns anledning att ytterligare förbättra villkoren för småföretagarna och göra det ännu mer attraktivt att bedriva företag. Det maximala löneuttagskravet bör därför sänkas”19 samt ”(D)et finns nu anledning att ytterligare stimulera nyföretagande och förenkla för ägarna av de mindre fåmansföretagen. [...] regeringen anser att förenklingsregeln fyller en viktig funktion [...] viktigt att stimulera nyföretagande och förenkla för ägarna av de mindre fåmansföretagen. Dessa argument har sådan tyngd att det finns skäl att höja schablonbeloppet även om neutralitetsskäl och fördelningspolitiska skäl i viss mån kan tala mot en höjning. Den i promemorian föreslagna höjningen bedöms därför som väl avvägd”20.

De relativt omfattande citerade utdragen ur propositioner och förarbeten ovan illustrerar att lagstiftaren reformerat reglerna i främjande riktning med öppna ögon, dvs. med insikter om den spänning som finns mellan å ena sidan 3:12-regelverkets begränsande funktioner och å andra sidan de politiska ambitionerna att forma ett regelverk som kan verka främjande för företagande.

3 Motiv till samt analys av vilka som berörs av de föreslagna reglerna

Under 2013 har regeringen förslagit förändringar i form av bl.a. en ny tröskel där minst 4 procent ägarandel krävs för att använda lönebaserat utrymme. Förslag som också lagts, men sedermera dragits tillbaka, har bl.a. rört kraftigt höjda krav på delägarens egen lön för att använda lönebaserat utrymme. Dessa skärpningar har fått omfattande kritik och uppmärksamhet. Även lättnadsförslag har lagts fram. För en utförligare redovisning av detaljerna kring förslagen hänvisas till artikel av Mats Tjernberg i Skattenytt 11/2013.21

Vid presentationen av skälen till förändringsförslagen under 2013 har en utgångs-punkt varit ”överutnyttjandet” av regelverket och uppmärksamheten har specifikt riktats mot ”revisorer, advokater och konsulter”.22 I skälen för regeringens förslag i budgetpropositionen har bl.a. angivits att man anser att reglerna medfört en ”överkompensation”23 och regeringen konstaterar att reglerna har ”gjort det lönsamt att bilda stora företag av verksamheter i vilka det finns många anställda”24. I denna del utvecklar inte regeringen analysen djupare kring samhällsekonomiska värden av stora verksamheter i vilka det finns många anställda, vilket måhända kan uppfattas som förvånande mot bakgrund av att sysselsättningsfrågorna och arbetslinjen i andra sammanhang brukar stå högt på den ekonomiskpolitiska agendan.

För 3:12-frågans utveckling under 2013 kan således en perspektivförskjutning noteras, där ett mer problematiserande synsätt hamnat i förgrunden och där fokus lagts på begränsningar. Ambitionerna att främja företagande tycks inte längre tillmätas samma betydelse som de haft när regelverken gjordes mer gynnsamma 2006, 2007, 2009 och 2012. Det tycks alltså som om pendeln svängt tillbaka mot de begränsande syften som var tongivande före 2006 men som under de senaste åren fått stå tillbaka.25 Den bedömningen får även anses stärkt av uttalanden bland företagare och en under sommaren 2013 utförd SKOP-undersökning bland företagare, som överlag lämnar kritiska omdömen om de regeländringar som förts fram under 2013.26

Delägare som inte lever upp till kravet på 4 procent ägarandel kommer med förslaget inte längre ha möjlighet att tillgodoräkna sig ett lönebaserat utrymme. Utdelnings-inkomster, som inom detta utrymme hittills har belastats med en skatt om 20 procent, kan därmed komma att bli föremål för en tjänsteinkomstbeskattning på upp till 57 procent. Av budgetpropositionen framgår inte att det år 2010 finns drygt 30 00027 anställda i de företag, där någon delägare kan drabbas av den föreslagna regeländringen.

Enligt budgetpropositionen för 2014 skulle personer med en ägarandel understigande fyra procent av kapitalet och som använt löneunderlagsregeln årligen under perioden 2008–2010 vara delägare i totalt ca 400 företag. Selektionskravet att endast se till årligen (dvs. samtliga tre år) förekommande företag innebär en ganska kraftig gallring. Ser man till situationen för enskilda år rör det sig om mellan 700 och 900 företag per år som har drabbade delägare, dvs. ett ungefär dubbelt så stort antal företag jämfört med vad som nämns i budgetpropositionen.28

Beträffande verksamhetens inriktning i företagen med delägare som påverkas av regeländringen anges i budgetpropositionen att det skulle röra sig om ett fåtal branscher. Påståendet grundas på en branschuppdelning som är förhållandevis detaljerad, och ojämnt finfördelad. En fullständigare bild av branschspridningen erhålls genom att aggregera detaljerat indelade näringsgrenar. Det kan då konstateras att på mer översiktlig nivå finns majoriteten av nämnda 30 000 anställda i drabbade företag i andra branscher än den av regeringen ofta utpekade branschen för företagstjänster. Således finns mer än hälften av de anställda i drabbade företag i branscherna till-verkning, parti- och detaljhandel m.m., byggverksamhet, transport m.m., hälso- och sjukvård samt utbildning.28

Vidare har Finansdepartementet, för att illustrera ”överutnyttjande”, presenterat räkneexempel30 grundat på ett anskaffningsvärde om 250 kr. Uppgiften är dock inte representativ för de företagare som träffas av 4 procents-spärren. Mer än var fjärde drabbad företagare har anskaffningsvärde över 100 000 kr och för var femte är anskaffningsvärdet över 200 000 kr.31

I budgetpropositionen anges även att mediandelägaren som tillämpade löneunderlagsregeln och ägde mindre än fyra procent av kapitalet i företaget skulle vara delägare i ett företag med totalt 91 delägare. Innebörden av (det ovanliga) begreppet medianandelägare kan tolkas som en sortering av samtliga delägare efter andelsstorlek och ger ett mått som knappast innehåller relevant information. En tydligare beskrivning erhålls när företagen, som har någon delägare med mindre än fyra procents ägarandel och som använder löne-underlagsregeln, sorteras efter antal delägare. Medianföretaget hade år 2010 fyra delägare och medelföretaget knappt tolv delägare. Detta bekräftas av uppgifter från en öppen utfrågning i Skatteutskottet, där det framgår att det i hela landet totalt finns 9 bolag med fler än 100 delägare som faller under 3:12-reglerna.32 Således utgörs de bolag, vars delägare träffas av 4 procents-spärren, normalt av företag med få huvudägare som innehar stor majoritet och där det samtidigt finns en begränsad krets delägare med en liten ägarandel. De senare kan i många fall vara nyckelmedarbetare som erbjudits delägarskap.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de företag, vars delägare träffas av den föreslagna 4 procents-spärren, har ett betydande antal anställda och finns i många branscher. Även när det gäller kapital- och ägarstrukturen framtonar en bild som avviker från vad som framgått av Finansdepartementets uppgifter. Således framstår regelskärpningarna som trubbiga, eftersom de föreslagna ändringarna påverkar fler företag, över en större branschspridning och med mer blandad ägarstruktur. Samtidigt återstår det att se om åtgärderna är effektiva för det regeringen säger sig vilja uppnå.

De föreslagna ändringarna orsakar trösklar i så måtto att företag får incitament att undvika strukturer med fler än 25 delägare, och undvika situationer där anställda nyckelpersoner erbjuds delägarskap under 4 procents ägarandel. Även konkurrenssituationen påverkas eftersom snarlika företags delägare kan få olika skattesituation beroende på ägarstruktur. Incitament uppstår också för aktiva delägare att bli passiva eller sälja till utomstående, t.ex. riskkapitalbolag.

I en slags självrannsakande passage skriver regeringen i budgetpropositionen ”[a]tt vissa grupper kan komma att finna nya vägar för att få lägre skatt motiverar dock enligt regeringen inte passivitet”.33 Regeringen tycks alltså förutse brister i de föreslagna åtgärdernas precision. Signalen från regeringen innebär även ökad osäkerhet framöver för företagare vad gäller regelverkens stabilitet.

För att åstadkomma vad regeringen säger sig vilja uppnå krävs noggrann analys, vad gäller såväl av åtgärdernas effektivitet som oönskade skadeverkningar av icke avsedda effekter. Avseende det förra finns osäkerheter, vilket nyss nämnda skrivningar i regeringens budgetproposition bekräftar. Avseende det senare visar genomgången i detta avsnitt på ett antal ofullständigheter i underlagen från regeringen. Riksdagsbehandlingen återstår när denna artikel går i tryck, men om förslagen trots allt genomförs lär utvärdering och fortsatta justeringar av regelverket följa.

4 Den duala inkomstbeskattningen – något om dess betydelse för företagare och internationella aspekter

Syftet att med 3:12-reglerna som verktyg för att främja företagande kan, som beskrivits i föregående avsnitt, sägas ha fått en mer undanskymd roll i 2013 års ändringsförslag. Snarare tycks skälen för förslagen mer ta fasta på de resonemang som i 2005 års 3:12-rapport går under begreppen prevention och legitimitet.34

I en stiliserad beskrivning betyder det svenska systemet med två skatteskalor – en proportionell för kapitalinkomster och en progressiv för tjänsteinkomster – för många företagare och entreprenörer att inkomsterna fördelas mellan och beskattas enligt båda skalorna. Det ligger utanför denna artikel att närmare gå in på ursprunget och sammansättningen för typiska företagares och entreprenörers inkomster. I korthet kan konstateras att den ekonomiska litteraturen beskriver hur sådana inkomster kan ha såväl lönekaraktär som karaktär av avkastning på investerat kapital, där den senare till en del kan vara s.k. entreprenörsränta, vilken kan avse avkastning utöver den riskjusterade ränta som ett entreprenörsdrivet företag kan generera.35 Den komplexa strukturen för inkomsternas ursprung och sammansättning innebär att den skattemässiga uppdelningen blir schablonmässig mellan en del av inkomsten som faller under den mildare proportionella skatteskalan (kapitalinkomst) och en annan del som faller under den strängare progressiva skatteskalan (tjänste-inkomst). Variationen kan vara stor mellan olika typer av företagare, där högrisk-tagande entreprenörer utgör en ytterlighet och s.k. levebrödsföretagare en annan.

I praktiken avgörs fördelningen mellan de båda inkomstslagen av skatte-systemets kalibrering, vilken inom 3:12-systemet bestäms av såväl relativa regler (exempel-vis skattesatsen och klyvningsräntans storlek) som absoluta regler (exempelvis begränsningar i form av karenstider och den föreslagna 4 procents-spärren). Genom möjligheten att kalibrera regelverket kan lagstiftaren omsätta politiska ambitioner i praktisk policy: allt annat lika gäller att ju mindre andel som hänförs till den strängare progressiva tjänsteinkomst-beskattningen, desto starkare kan skattesystemet stimulera företagande och vice versa. Samtidigt ska understrykas att det rör sig om en schablonisering och att fler dimensioner (t.ex. preventionssyften) kan försvåra den praktiska tillämpningen.

Den duala beskattningen beskrivs från tid till annan som ovanlig i internationellt perspektiv. Den beskrivningen torde främst ha ett semantiskt berättigande, dvs. det språkliga begreppet dual beskattning är ovanligt utanför de nordiska länderna. Sett utifrån praktisk innebörd och betydelse stämmer det dock inte att det skulle vara ovanligt med ett skattesystem som tillämpar en annan, lägre, beskattning för kapitalinkomster. De flesta länders skattesystem erbjuder olika typer av lättnader för kapitalinkomster. Det kan exempelvis ske genom (beloppsmässigt betydande) grundavdrag, partiell beskattning (dvs. att endast en del av t.ex. utdelningsinkomster tas upp till beskattning) eller genom full skattefrihet för vissa typer av kapitalinkomster (förmodligen vanligast avseende kapitalvinster). En omfattande kartläggning36 av kapitalbeskattningen i 44 länder visar att den genomsnittliga kapitalskatte-satsen är ungefär 17 procent. Hur andra länders skattesystem hanterar frågeställningar kring prevention och legitimitet ligger utanför denna artikel att beskriva.

5 Inkomstutvecklingen för 3:12-företagare

Sedan 2006 års reform av 3:12-reglerna har utdelningarna till delägare i 3:12-företag stigit kraftigt. Samtidigt har summan av deras tjänsteinkomster utvecklats i takt med, eller aningen snabbare än, lönesumman för hela den svenska ekonomin. En blick på kapitalvinsternas utveckling ger vid handen att denna, med något undantag, inte uppvisar några anmärkningsvärda mönster.-

Figurerna 1–4 beskriver statistiken närmare. Information avseende inkomståret 2011, som taxerades under 2012, är senaste året för vilket statistik- finns tillgänglig.37

Figur 1 visar att de samlade utdelningarna till delägare i 3:12-företag var på en relativt jämn nivå fram till 2005 och att de därefter växte kraftigt. En grovt förenklad kalkyl (som bl.a. bortser från den tidigare enkelbeskattningen) kan utgå från en årlig skatteintäkt för staten under perioden 2001–2005 på ca 3 miljarder kr (= 30 % × 10 miljarder kr). En motsvarande kalkyl baserad på 20 procent skattesats för åren 2006 och framåt pekar på årliga skatteintäkter mellan 4 och 8 miljarder kr. Skillnaden gentemot perioden fram till 2005 kan beskrivas som ett slags ”övervinst” för statskassan och uppgår ackumulerat för perioden 2006–11 till ca 15 miljarder kr. Baserat på en schablonmässig ränta på försiktiga 3 procent motsvarar det beloppet en varaktig effekt för statskassan på omkring en halv miljard kr. Om utdelningsnivån visar sig bestå framöver blir denna effekt förstås väsentligt större. Samtidigt kan även andra omständigheter spela in.

De ökade utdelningarna kommer av såväl större utdelningsbelopp per andelsägare som större andel delägare som mottager utdelning. Till en del torde de ökade utdelningarna härröra från vinster intjänade före 2006. Det går inte att med säkerhet avgöra huruvida dessa medel skulle ha delats ut i samma omfattning om regelverken inte ändrats, men det förefaller osannolikt. Utvecklingen kan ses i ljuset av de ambitioner att stimulera företagande som låg bakom reformerna 2006 och efterföljande år. En ekonomisk modell, som beaktar hur med- och motverkande följdeffekter interagerar på bl.a. varu-, tjänste-, kapital- och arbetsmarknader, skulle ge möjlighet till mer omfattande analys. De praktiska svårigheterna att implementera de komplexa 3:12-reglerna i en sådan modell är dock många.

Av figur 2 framgår att tjänsteinkomsterna för delägare i 3:12-företag vuxit i förhållandevis jämn takt under hela perioden 2001–2011. I figur 3 visas en jämförelse där det framgår att sedan 2001 har 3:12-delägarnas totala löner haft samma, eller något snabbare, utveckling jämfört med vad som gällt för ekonomin som helhet. Statistiken visar även spår av det höjda lönekravet från 10 till 15 inkomstbasbelopp 2005. Sedan 2005 (dvs. året omedelbart före 2006 års reform) har lönesumman för 3:12-företagare vuxit från 47 miljarder kr till 59 miljarder kr 2011. Även om dessa företagares utdelnings-inkomster ökat kraftigare, kan alltså konstateras att deras tjänsteinkomster också haft en tydligt positiv utveckling, som varit i linje med – eller något snabbare än – löneutvecklingen i hela ekonomin.

Figur 4 beskriver summan av 3:12-delägares kapitalvinster. Som framgår har denna förändrats något mer ryckigt, vilket förmodligen återspeglar kapitalvinsters natur. En tydlig uppgång för kapitalvinsterna kan noteras 2005, vilket torde hänga samman med att den s.k. hälftendelningen avskaffades efter detta år. Även antalet kapitalvinster var osedvanligt stort under 2005. Förekomsten av s.k. interna aktieöverlåtelser kan spela in för detta och tidigare år. Sett över perioden som helhet är det dock svårt att dra några särskilda slutsatser av mönstret för kapitalvinsternas utveckling.

6 Avslutning

3:12-regelverkets utveckling har varit händelserik. Det gäller dels på kort sikt, då turerna under 2013 varit många med förändrade förslag, dels på längre sikt, då regelverkets såväl syfte som statsfinansiella implikationer varierat kraftigt sedan sekelskiftet. De möjligheter som regelverket kan erbjuda att stimulera företagande förefaller de senaste åren ha haft positiva effekter med ökande skatteintäkter för det offentliga och överlag alltmer positiva omdömen bland rådgivare och företagare. Mot den bakgrunden vore det olyckligt för såväl statskassan som företagar-Sverige om den senaste utvecklingen med trubbigt skärpta regler håller i sig.

Johan Fall är verksam vid Svenskt Näringsliv.

Peter Ericson driver konsultföretaget Empirica AB.