Betänkandet av utredningen om nystartszoner

Utredningen om nystartszoner tillkallades den 10 mars 20111 och lämnade den 7 augusti 2012 sitt betänkande.2 Kammarrättslagmannen Christer Sjödin har varit särskild utredare och sekreterare har varit kammarrättsfiskalen Rikard Bergman och nationalekonomen Anders Boman. Tillsammans med ett tiotal andra deltog artikelförfattaren som expert. Betänkandet är för närvarande under remissbehandling t.o.m. 2012-11-12.3 Denna artikel syftar till att ge en översikt av och några kommentarer till utredningens förslag. Tonvikten ligger på det ekonomiska perspektivet snarare än det juridiska.

1 Bakgrund

Enligt direktiven skulle utredningen föreslå ett system med nystartszoner som ska bidra till att skapa nya jobb och öka sysselsättningen i stadsdelar med utbrett utanförskap. Begreppet utanförskap har således varit centralt. Detta kan definieras och mätas på många olika sätt. Utredningen har redovisat några sådana sätt tillsammans med resonemang och argument för att utöver rent ekonomiska faktorer även beakta t.ex. sociala, kulturella, etniska och politiska aspekter. Det är i sammanhanget värt att notera att invandrarbakgrund eller etnisk tillhörighet inte används som kriterium för att avgöra graden av utanförskap, även om områden med utbrett utanförskap också ofta är områden med hög invandrarandel. Det finns därför, aningen motsägelsefullt, anledning att dröja något ytterligare vid dessa aspekter.

I anslutning till analysen av utanförskap beskriver utredningen invandringens förändrade sammansättning och anknutna trender, vilket kan ge en djupare förståelse för frågans bakgrund. Decennierna efter andra världskriget bestod invandringen till Sverige i allt väsentligt av arbetskraftsinvandring. Angiven efterfrågan på arbetskraft, relevant kompetens bland invandrare m.m. underlättade då integrationen. Från 1970-talet kom en allt större del av invandringen att motiveras av humanitära skäl. Under perioden 1980–2009 utgjorde enligt utredningen arbete skälet för uppehållstillstånd i mindre än en procent av fallen bland beviljade uppehållstillstånd och uppehållsrätter. Samtidigt har arbetsmarknaden periodvis haft svagare efterfrågan. Parallellt har Sverige urbaniserats allt mer. Inte minst under 1990-talet tilltog styrkan i urbaniseringen och invandringen har utgjort en stor del i denna utvecklingstrend. Detta anses i sin tur ha medverkat till en ökad segregation inom städerna. Utredningen understryker att sambanden mellan dessa trender och utvecklingen för variabler som sysselsättning, utbildningsnivå och bidragsberoende är komplexa. Vidare betonas att etnisk segregation inte behöver vara negativt, utan snarare att omständigheter i övrigt är viktiga och en forskarrapport citeras i betänkandet: ”en resurssvag omgivning kan skapa problem, landsmän i sig gör det inte”.4

Bakgrundsbeskrivningen kan få ytterligare konkretion av några statistiska situationsbilder. I landet som helhet var år 2009 sysselsättningen bland 16–64 åringar 76 procent, medan den bland utrikes födda var 62 procent. Antalet utrikes födda var 1,4 miljoner eller 15 procent av befolkningen vid årsskiftet 2010/2011. Dessa fakta vittnar om vilken värdefull potential som finns i möjligheten att öka sysselsättningen bland utrikes födda över lag. Integrationsgraden varierar kraftigt över landet. Tidigare forskning har visat att sysselsättningsgraden kan skilja sig åt så mycket som mellan 10 och 80 procent för invandrare med likartad bakgrund, beroende på var i Sverige de bosatt sig.5 Mest framgångsrik har integrationen varit på mindre orter med tydlig företagarprägel, t.ex. i Gnosjöregionen. Allvarligast ser det å andra sidan ut i storstäder, kanske allra mest markant i Malmö. En rapport från Timbro citerar uppgifter från SCB och Malmö kommun, som visar att sysselsättningen bland utomeuropeiskt födda är neremot 40 procent i kommunen som helhet. Bostadsområdet Rosengård har en sysselsättningsgrad på 30 procent och inom detta område finns enskilda delar, exempelvis Herrgården med drygt 5 000 invånare, där sysselsättningsgraden (inte arbetslösheten, nota bene) år 1995 var så låg som 8 procent och år 2008 hade ökat något till fortfarande extremt låga 16 procent.6

Sammantaget sätter denna bakgrundsbeskrivning utredningens uppdrag i perspektiv. Problemet med utanförskap är otvivelaktigt mycket allvarligt. Om det kan åtgärdas kan potentialen vara stor, såväl för drabbade individer som för samhället i stort. Dessa förhållanden är förstås de bakomliggande orsakerna till att utredningen tillkallats.

2 Förslagen i korthet

Utredningens uppdrag har varit att se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner. Uppdraget har varit tydligt så till vida att oavsett vilken slutsats som utredaren drar i fråga om lämplighet, skulle förslag lämnas till ett heltäckande system med de författningsändringar, inklusive ändringar i det skatteadministrativa regelverket och i andra regelverk, som bedöms nödvändiga. Förslagens huvuddrag sammanfattas kärnfullt i följande (närmast poetiska) rader, citerade från den särskilda ”Sammanfattning på lättläst svenska” som finns infogat i betänkandet:

Utredningen tycker att Sverige ska ha

ett system med nystartszoner.

Utredningen tycker att företag i nystartszoner

helt ska slippa betala sociala avgifter i fem år.

Sedan ska företagen bara betala hälften

av sociala avgifter i två år efter det.

Utredningen har alltså bedömt att ett system med nystartszoner bör införas och att åtgärden bör utformas som en nedsättning av arbetsgivaravgiften för företag i berörda områden. Nedsättningen omfattar dock inte pensionsavgiften, med motivet att kopplingen mellan denna och ålderspensionssystemet ska bevaras. Följaktligen innebär utredningens förslag en lättnad av arbetsgivaravgiften från 31,42 procent till 10,21 procent. År sex och sju med halv nedsättning (enligt ovan) blir avgiftssatsen 20,81 procent. Nedsättningen är kringgärdad av några tak och begränsningar. De huvudsakliga är att löneunderlaget för nedsättningen per anställd högst kan vara ett halvt inkomstbasbelopp per månad (27 300 kr per månad år 2012) samt att systemet endast omfattar små (eller s.k. mikro-) företag enligt den EU-rättsliga definitionen, dvs. högst 50 anställda och högst en omsättning eller balansomslutning på 10 miljoner euro per år. Tak- och begränsningsreglerna innebär att lättnaden maximalt kan uppgå till 5 800 kr per månad och anställd och till 3,4 miljoner kr per år och företag. Vidare ska två krav uppfyllas:

• Verksamhetskravet: Företaget ska bedriva verksamhet vid ett fast driftsställe (eller motsvarande) i en nystartszon.

• Boendekravet: Minst en fjärdedel av den arbetade tiden i företaget ska vara utförd av personal som är folkbokförd på en adress i en nystartszon.

Nedsättningen ska gälla oberoende av företagets historia. Det är alltså inte fråga om en åtgärd riktad enbart till nystartade verksamheter, vilket förledet ”nystarts” annars kunde leda tanken till. Vidare är förslagen oberoende av associationsform, dvs. såväl aktiebolag som t.ex. enskilda näringsidkare, stiftelser och bostadsrättsföreningar kan vara berättigade till lättnaden. Utredningens motiv för en bredare tillämpning är bl.a. att det minskar risken för konkurrenssnedvridning, tillämpningssvårigheter och komplexitet i skattesystemet.

Indelningen och urvalet av zoner är invecklad (se vidare nedan) men har i korthet följande innebörd. Zonerna blir små (ungefär som postnummerområden) och ska bestämmas enligt komplicerade och statistikbaserade regler där sysselsättning, försörjningsstöd samt utbildningsnivå stäms av mot gränsvärden. Det slutliga zonurvalet ska enligt utredningens förslag ske utifrån framtida statistik men tentativt skulle de föreslagna reglerna innebära 18 st. zoner med sammanlagt ca 1,5 % av befolkningen: 4 st. i Göteborg, 3 st. i Malmö, 1 st. i Stockholm och övriga i bl.a. Borlänge, Borås, Eskilstuna, Södertälje och Örebro. Budgeteffekten beräknas till 112 mkr och föreslås finansieras med 0,01 %-enheter generellt höjd arbetsgivaravgift.

3 Zonindelningen

Utredningen har funnit att Sveriges s.k. SAMS-områden7 utgör det bäst lämpade underlaget till grund för en zonindelning. Systematiken för SAMS-områdena skapades av SCB för drygt 20 år sedan för att identifiera homogena områden, närmast vad som i dagligt tal benämns som bostadsområden. Indelningen täcker hela landet och är integrerad i befintlig statistikproduktion vilket innebär möjlighet att erhålla detaljerade uppgifter om bl.a. sysselsättningsgrad, invånarnas utbildningsnivå och beroende av försörjningsstöd för varje enskilt område.

Sverige består av ca 9 200 SAMS-områden. Storleken varierar kraftigt liksom invånarantalet; det mest befolkade har närmare 20 000 invånare medan många områden har få eller inga invånare alls. För att kunna hantera detta har utredningen föreslagit en metod, där SAMS-områden läggs samman till aggregerade områden till dess att alla aggregerade områden har minst 4 000 invånare. Den detaljerat beskrivna sammanläggningsmetoden sker stegvis med upprepningar (iterativt) och baseras på en kombination av å ena sidan mekaniska avläsningar och summeringar av befolknings- och sysselsättningsstatistik och å andra sidan arbiträra förutsättningar bl.a. i form av den ordningsföljd SCB valt för uppräkning av SAMS-områden. Metoden har tecknats ned i lagtextform och föreslås tillämpas vart femte år av den myndighet regeringen bestämmer (förmodligen Tillväxtverket) för att formellt fastställa de aggregerade områdena. På dessa aggregerade områden har utredningen föreslagit att objektiva kriterier ska appliceras för att avgöra vilka områden som kan anses vara de med mest utpräglat utanförskap och således mest lämpade att utgöra nystartszoner. Enligt förslagen bör kriterier sättas så att bara tre procent av det totala antalet områden uppvisar sämre värden än bestämda gränsvärden. De objektiva kriterierna ska enligt utredningens förslag vara följande gränsvärden för 20–64 åringar, givet 2009 års statistik:

• högst 44,5 procents sysselsättningsgrad

• minst 6,8 procent med långvarigt försörjningsstöd

• minst 31,3 procent utan gymnasieexamen.

Utredningens val av SAMS-områden som grund för zonindelningen kan i någon mån sägas följa en Cajsa Warg-metod (man tager vad man haver). I betänkandets avsnitt om behovet av en ny geografisk indelning har utredningen bedömt att den valda indelningen ger ett ”tillfredsställande” resultat. Emellertid anser utredningen att ytterligare arbete krävs och att en officiell indelning av landet i mindre områden bör ske.

I betänkandets redovisning av områden som kan utgöra nystartzoner, givet i dag tillgänglig statistik, noteras att variationen i utformning av de underliggande SAMS-områdena får betydelse även för de tilltänkta nystartszonerna. Situationen i Göteborg kan illustrera detta. Här är SAMS-områdena väsentligt mindre än i t.ex. Stockholm. Det tycks få effekter dels i form av fler områden som kvalificerar sig som nystartszon, dels i form av mer svårhanterade gränsdragningar. Figuren nedan visar tre av Göteborgs tilltänkta nystartszoner, där allvarliga konkurrensproblem torde uppstå i synnerhet för företag lokaliserade i den krok som helt inringas av den mittersta nystartszonen.

Exempel på tre områden som kan utgöra nystartszoner i Göteborg

4 Konstitutionella aspekter, EU-rätt

Utredningens betänkande ägnar ett par kapitel åt juridiska aspekter och frågan om ett system med nystartszoner kan införas ur konstitutionell och EU-rättslig synvinkel. Som framgått besvaras frågan jakande.

Analysen av de konstitutionella aspekterna har som utgångspunkt att Regeringsformen (RF) ställer krav på att en författning ska vara generellt tillämpbar och att det därmed uppstår gränsdragningssvårigheter om en föreskrift avser ett visst begränsat område. Utredningen framhåller att den lagstiftningsmetod som från tid till annan förekommer på skatteområdet, med uppräkning av enskilda skattesubjekt, i princip inte anses uppfylla kravet på generell tillämpbarhet men eftersom den använts så ofta talar man om en konstitutionell praxis som medger avsteg från generalitetskravet. Vidare noteras i betänkandet att särregleringar som medför i förhållande till huvudregeln mer förmånlig behandling skulle kunna omfattas av det i konstitutionell praxis etablerade undantaget. Likformighetsprincipen diskuteras också. Exempel ges på särregleringar på skatteområdet avseende geografiskt avgränsande områden och det konstateras att det anslutande diskrimineringsförbudet tillåter positiv särbehandling.

Den EU-rättsliga analysen utgår från Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) och de EU-rättsliga regleringarna om statsstöd. Framför allt analyseras möjligheterna till undantag från huvudregeln om förbud mot statsstöd. Den grundliga genomgången mynnar ut i utredningens bedömning att ett system med nystartszoner inte kan anses stå i strid med FEUF, men att systemet kan anses som statlig stöd och att Sverige därför måste underrätta kommissionen och invänta kommissionens yttrande innan systemet kan införas. Ett s.k. fullständigt förfarande, där hela systemet prövas mot statsstödsbestämmelserna, kan förväntas och utredningen rekommenderar att man inför och under en sådan process sneglar framför allt på de franska och italienska system som kommissionen relativt nyligen beviljat undantag från förbudet mot statsstöd.

Objektiva kriterier är förstås egenskaper som kan vara avgörande för möjligheten att beviljas undantag från statsstödsförbudet. Vidare bland egenskaper som kan öka chanserna för godkännande märks bl.a. avgränsningen till små företag, tidsbegränsningen för lättnaden samt att lättnaden totalt sett omfattar en mindre del, i storleksordningen 1,5 procent, av befolkningen. Utredningen har också bedömt att branscher som jordbruk, fiskeri och vattenbruk behöver undantas. En tydlig plan för utvärdering är också nödvändig för att vinna kommissionens gillande. Utredningen har uppskattat att statsstödsprövningen skulle ta en stor del av 2013 i anspråk och systemet med nystartszoner skulle alltså kunna träda i kraft tidigast 1 januari 2014.

5 Internationell utblick

Det finns många exempel historiskt på utländska system med nystartszoner eller liknande ekonomiska frizoner. Utredningen har gjort en översikt av förhållandena i Frankrike, Italien, Storbritannien och USA. Systemen beskrivs översiktligt med bl.a. sikte på att identifiera egenskaper som kan vara kritiska för att erhålla godkännande av kommissionen. Utvärderingar redovisas också för att identifiera vilka lösningar som visat sig fungera.

Det kan konstateras att de amerikanska systemen skiljer sig relativt kraftigt åt från svenska förhållanden, inte minst eftersom man där inte berörs av EU-regler. Utvärderingar av systemen i USA ger också blandade resultat. Storbritanniens system förefaller enligt utvärderingar ha varit framgångsrika men framför allt under 1980-talet, varefter de avvecklats bl.a. med anledning av allt strängare och mer utdragna processer vad gäller statsstödsregelverken. Således har utredningen framför allt tagit fasta på de franska och italienska (som till stor del liknar det franska) systemen. Här finns, som nämnts, relativt färska erfarenheter från kommissionens bedömningar. Vidare har utvärderingar av de franska systemen lämnat en del positiva resultat. Detta gäller företagsetableringar och i någon mån sysselsättningsökningar, men de senare är mer osäkra. Enligt en fransk utvärderare har även relokaliseringar orsakats, dvs. att företagande i angränsande områden påverkas negativt och att företag flyttat ut efter att lättnadsperioden löpt ut.

6 Avslutning

Allmänt kan konstateras att selektiva åtgärder ofta medför problem fr.a. i form av snedvridningar men även t.ex. ökad administrativ börda och osäkerhet om gränsdragningar. Således finns en uppenbar grund för att hysa en viss inledande skepsis även till föreliggande förslag. Samtidigt behöver ändamålen med förslagen vägas in. Utanförskap och segregation är allvarliga och växande samhällsproblem. Utredningen om nystartszoner kan med sina förslag innebära positiva steg på vägen för att skapa jobb, öka sysselsättningen och få fler och växande företag i områden med utbrett utanförskap. I en del avseenden finns dock anledning att analysera förslagen vidare. Oavsett utformning löser förslagen givetvis inte ensamma de djupa svårigheter som utanförskapsproblematiken innebär. Därtill är de långt ifrån tillräckliga, något som den måttliga budgeteffekten på 112 miljoner kr också ger en kvantitativ fingervisning om.

Bland de frågor rörande de framlagda förslagen som ännu inte besvarats är det förmodligen viktigast att utförligare analysera konkurrenseffekterna. Risken kan bedömas som stor att lättnader på upp till 3,4 miljoner kr per företag kan orsaka snedvridningar gentemot snarlika företag som inte uppfyller villkoren för lättnad, t.ex. på grund av att de bara har 12 av 49 anställda boende inom en nystartszon eller att de har adress på ”fel sida om gatan”. För att bättre kunna värdera omfattningen av sådana problem vore bl.a. en analys på sektornivå viktig att utföra. De skadliga effekterna till följd av snedvridningar måste vägas mot positiva effekter för de företag som kommer att omfattas av åtgärden. Det är därför viktigt att de geografiska avgränsningarna får en utformning som blir så naturlig som möjligt. Som illustreras bl.a. i figuren i avsnitt 4 ovan finns annars risk för besvärliga situationer där närliggande företag i snarlika miljöer kan komma att få helt olika förutsättningar.

Utredningen och dess förslag behandlar områden där ekonomiska och juridiska aspekter möts men också bryts mot varandra. Principer om generalitet och likformighet är välkända hörnstenar inom juridiken och de brukar även framhållas som betydelsefulla ur ekonomiskt perspektiv. Det återstår att se om den befintliga SAMS-indelningen, som av utredningen bedömts som godtagbar från konstitutionell utgångspunkt, kan anses till fyllest för att minimera konkurrenssnedvridningar och därmed lägga grunden för ekonomisk effektivitet. Förmodligen skulle frihetsgraderna för att åstadkomma detta kunna öka, om behoven av att beakta lokala förhållanden analyserades ytterligare vid utformningen av zonerna. Den fortsatta beredningen av utredningens förslag, där det politiska inflytandet över processen kan väntas vara större, kommer att avgöra i vilken omfattning sådana justeringar kan visa sig möjliga.

Johan Fall är verksam vid skatteavdelningen på Svenskt Näringsliv.