Mål och medel – införande av prövningstillstånd i kammarrätt i skattemål

2.1.1 Domstolsverkets rapport 2002:4

Målutredningen har inte gjort någon egen utvärdering av hur det fungerar idag i de måltyper där prövningstillstånd införts i allmän förvaltningsdomstol. I stället hänvisas till Domstolsverkets rapport 2002:4 som sägs visa att prövningstillståndsreformen 1994 för de allmänna förvaltningsdomstolarna som utvärderades år 2002 av Domstolsverket visade att reformen gett ett positivt resultat. Vad utredningen inte nämner är den kritik som framkom i remissomgången mot de slutsatser som dras i rapporten från bl.a. Skatteverket och ett stort antal näringslivsorganisationer. Näringslivets skattedelegation3 anförde bl.a. följande.

”Delegationen anser att de statistiska uppgifterna och intervjuerna är ofullständiga. Det saknas helt och hållet enkäter och intervjuer från parter och ombud. Det saknas uppgifter om den nuvarande tillämpningen av regler om prövningstillstånd i skattemål avseende t.ex. anstånd med betalning av skatt. En annan viktig statistikuppgift som inte nämns i rapporten är hur många nekade prövningstillstånd som överklagas till Regeringsrätten i måltyper där det finns prövningstillstånd i dag. Det senare är särskilt intressant med anledning av att Regeringsrätten i sitt yttrande över Domstolsverkets rapport framfört att det till och med kan sägas att det i vissa fall har skett en förskjutning av prövningen till högre instans, dvs. Regeringsrätten. Detta är något som ytterligare gör att effektivitetsvinster kan ifrågasättas.

När det gäller statistikuppgifter beträffande fyra av de måltyper där det i dag finns krav på prövningstillstånd kan de förändringar som skett efter införande av prövningstillstånd betraktas på olika sätt.

Beträffande körkortsmål, för att ta ett exempel, så har förutom att prövningstillstånd införts även en nedflyttning av besluten skett från länsrätt till länsstyrelse. Det sägs i rapporten, sidan 19, att det verkar som om nedflyttningen av besluten har varit ett effektivt sätt att minska inflödet av mål till kammarrätt. Hur prövningstillståndsreformen har inverkat på inflödet av mål till kammarrätt sägs vara mera ovisst.

Om man studerar den i bilaga 3 till rapporten redovisade statistiken beträffande prövningstillstånd i körkortsmål vid Kammarrätten i Stockholm framgår att ändringsprocenten år 2000 är mindre än hälften av ändringsprocenten år 1993 – 9,8 procent respektive 20,5 procent. År 1993 gjorde Kammarrätten ändring i 534 mål mot 34 mål år 2000. Antalet mål som överklagades till kammarrätten var 346 år 2000. Eftersom troligen inte trafiken, trafikövervakningen eller trafiklagstiftningen drastiskt förändrats och inte heller kvaliteten på länsstyrelsens och länsrättens beslut borde det år 2000 finnas ett stort antal mål – ca 500 – som materiellt sett är feldömda. Om det beror på att körkortshavarna inte förmår klaga på mer än ett beslut – och tidsutdräkten gör att det uppfattas som meningslöst – eller att de anser att det är utsiktslöst att begära prövningstillstånd till kammarrätten är utifrån Domstolsverkets rapport omöjligt att avgöra. Det kan i vart fall konstateras att de enskilda lider rättsförluster oavsett om det beror på nedflyttningen av körkortsmålen i instanskedjan och/eller om det beror på att prövningstillstånd införts till kammarrätten. Det är statistik som – i stället för att föranleda funderingar på att gå vidare med införande av prövningstillstånd i flera måltyper – närmast borde föranleda överväganden om de prövningstillstånd som redan införts skall behållas.

Det framgår av rapporten att det i vissa fall skiljer kraftigt mellan kammarrätterna vad gäller beviljande av prövningstillstånd. Förklaringen till att framför allt en av domstolarna har lägre frekvens av prövningstillstånd sägs vara, sidan 55 i rapporten, att denna domstol kanske kommunicerar fler prövningstillståndsmål än övriga domstolar. Det framgår dock inte att det finns något belägg för denna – som det närmast framstår som – ”fromma förhoppning”. Det hade varit intressant om Domstolsverket hade undersökt detta eftersom det naturligtvis är av största vikt för den enskildes rättssäkerhet. Med den brist på specialisering inom länsrätterna som finns i dag kan det för den enskilde många gånger framstå som ett lotteri hur hans mål hanteras och bedöms. Med bristande likformighet vid dispensprövningen i kammarrätten blir även prövningen där – oftast den slutliga – ett lotteri. Det är inte tillfyllest att såsom Domstolsverket gör endast konstatera att en viss skillnad i tillämpningen måste accepteras. Att ändringsfrekvensen beträffande körkortsmål år 2000 varierar mellan 7, 1 procent och 19,2 procent kan knappast förklaras bero på slumpen särskilt som den kammarrätt som ändrar i 19,2 procent av uppsläppta mål även procentuellt släpper upp dubbelt så många mål som de andra kammarrätterna.

Brister i det nuvarande prövningstillståndsförfarandet i olika måltyper kommer till ett tydligt uttryck i de yttranden som Riksförsäkringsverket och Kommunförbundet lämnat till rapporten. Riksförsäkringsverket anser att verket skall ha fri tillgång till prövning i kammarrätten eftersom dispenskravet försvårar möjligheterna till prejudikatavgöranden. Kommunförbundet anser att införandet av prövningstillstånd i kommunala mål inte givit önskat resultat i fråga om kvaliteten på länsrättens domar eller i fråga om vägledning för rättstillämpningen.

Möjligheterna till prejudikatbildning minskar naturligt nog med krav på prövningstillstånd till kammarrätt. Den rättsbildande verkan som kammarrättsavgöranden kan ha är inte av samma dignitet som Regeringsrättens och dessutom kan det inträffa att avgöranden från olika kammarrätter står i strid med varandra. Till detta kommer – såsom Kommunförbundet framfört – att felaktiga domskäl i länsrättsdomar inte anses vara skäl för att meddela prövningstillstånd i kammarrätt, varför felaktigt motiverade domar leder till att parter förleds att uppfatta gällande rätt på ett felaktigt sätt. Överfört till skatteområdet – med den snabba lagstiftningstakten och det komplicerade regelverket som finns på det området – skulle följderna kunna bli tämligen förödande.

I rapporten dras slutsatsen att prövningstillståndsreformen inte påverkat handläggningstiderna i länsrätterna, men däremot i kammarrätterna. Till stöd för att handläggningstiderna förkortats i kammarrätterna åberopas statistik som visar att medianåldern för socialförsäkringsmål förkortats från 14,5 månader till 8,8 månader. Av statistiken framgår dock att i länsrätterna – där prövningstillståndsreformen inte har haft någon inverkan på handläggningstiderna – har medianåldern förkortats, från 7,3 månader till 4,8 månader. Detta förhållande berörs dock inte i rapporten och delegationen menar att det inte – med den framtagna statistiken – går att visa att de förkortade handläggningstiderna har ett samband med införandet av prövningstillstånd.

Av enkäten, sidan 31 i rapporten, framgår att ingen av domargrupperna anser sig ha gjort någon tidsvinst utan man anser att detta endast tillkommit andra grupper. Det allvarliga är att förklaringen till detta mycket väl kan vara att ingen av grupperna gjort någon tidsvinst. Eftersom ett införande av prövningstillstånd borde innebära att någon gör tidsvinst, men var och en vet med sig att vad gäller det egna arbetet har detta inte inträffat, måste ju resonemanget rimligtvis leda till att någon annan har gjort tidsvinsten.

Delegationen menar att den slutsats som kan dras av Domstolsverkets rapport är att det inte finns något belägg för att det görs tidsvinster med det nuvarande systemet för prövningstillstånd medan däremot enskilda lider rättsförluster i mål där krav på sådant tillstånd införts.”

Det yttrande som återgetts ovan anser jag visar att det positiva resultat i Domstolsverkets rapport som Målutredningen hänvisar till inte alls är oomstritt. Det framgår i stället att det inte är visat att det finns något att vinna på ett införande av prövningstillstånd. Däremot riskerar enskilda att lida rättsförluster p.g.a. betydligt större risk att drabbas av materiellt felaktiga domar.

2.1.2 Granskningsdispens

Målutredningen anför vidare att risken för ett felaktigt beslut i frågan om prövningstillstånd måste anses vara ytterst begränsad eftersom utredningen föreslår att inte endast ändringsdispens – som idag finns i de mål i kammarrätten där det krävs prövningstillstånd – ska tillämpas utan även s.k. granskningsdispens. Det betyder att prövningstillstånd ska meddelas såväl om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till (s.k. ändringsfall) som i det fall det inte utan att sådant tillstånd meddelats går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till (s.k. granskningsfall). Prövningstillstånd ska också meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (s.k. prejudikatsfall) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (s.k. extraordinära fall).

Inte heller när det gäller granskningsdispens – som införts i hovrätt från och med den 1 november 2008 – har Målutredningen gjort någon utvärdering. Den undersökning som företagits av Karl-Johan Grundström och Lynda Ondrasek Olofsson och som publicerats i Skattenytt4 visar dock att ändringsfrekvensen5 sjunkit kraftigt vad gäller mål inom allmänna domstolar där krav på prövningstillstånd införts.

I tvistemål har ändringsfrekvensen sjunkit kraftigast i de mål där prövningstillståndsfrekvensen6 ökat som mest. År 2008 fanns krav på prövningstillstånd i 25,1 procent av tvistemålen och år 2009 hade kravet på prövningstillstånd kommit att omfatta 87,7 procent av målen. Ändringsfrekvensen i hovrätten sjönk mellan 2008 och 2009 från 27,4 till 20,3 procent. Under 2010 har den fortsatt att sjunka och ligger i september 2010 på 17,2 procent. Denna kraftigt minskade ändringsfrekvens har alltså inträffat oavsett att det finns s.k. granskningsdispens, som enligt Målutredningen ska göra att risken för att felaktiga beslut blir ytterst begränsad. Då det knappast kan antas att tingsrätterna blivit så mycket bättre i dömandet finns det knappast någon annan förklaring än att den minskade ändringsfrekvensen innebär att fler felaktiga domar förblir oförändrade, vilket måste ses som ett mycket allvarligt rättssäkerhetsproblem.

Att ändringsfrekvensen sjunkit ytterligare fram till september 2010 beror förmodligen på att effekterna av införandet av krav på prövningstillstånd inte slog igenom helt 2009 eftersom förmodligen en stor del av målen som avgjordes 2009 hade inkommit innan kravet på prövningstillstånd tillämpades, dvs. före 1 november 2008.

Det framgår likaså av artikeln att det finns betydande skillnader mellan hovrätterna vad gäller beviljandet av prövningstillstånd något som även det är allvarligt och som visar problemen med tillämpningen av prövningstillstånd. Enligt min uppfattning är det slående hur ändringsfrekvensen sjunker när prövningstillstånd införs oavsett om s.k. granskningsdispens ingår bland grunderna för dispens eller inte.