Länsrätterna jubilerar, upphör och blir förvaltningsrätter

Länsrätterna fyller 30 år samtidigt som riksdagen har beslutat att de ska upphöra per den 15 februari 2010 då de nya förvaltningsrätterna börjar verka. De senare är i praktiken nya domstolar bestående av sammanslagna länsrätter. I artikeln redogörs översiktligt för länsrätternas utveckling under de gångna 30 åren och för bakgrunden till de nya förvaltningsrätterna och vad förändringen kan antas komma att innebära.

1 Länsrätterna inrättas

1971 års förvaltningsrättsreform innebar stora förändringar på förvaltningsrättens område.1 Bl.a. utformades förvaltningsdomstolsorganisationen efter mönster från de allmänna domstolarna där Regeringsrätten gjordes till en renodlad prejudikatinstans samtidigt som kammarrättsorganisationen byggdes ut. Vid denna tid fanns bara två förvaltningsdomstolar, nämligen Kammarrätten i Stockholm och Regeringsrätten. Samtidigt infördes förvaltningsprocesslagen.2 En annan del av reformen bestod i att man i lag angav de allmänna grunderna för hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga sina ärenden.3 Den del av reformen som kanske är av störst intresse för denna läsekrets är att länsstyrelserna delades in i tre avdelningar; en för samhällsplanering, en för skatteförvaltning samt en för allmän förvaltning och förvaltningsrättsskipning.4 Till den senare knöts tre länsdomstolar: länsrätt, länsskatterätt och fastighetstaxeringsrätt.5 Länsskatterätten ersatte prövningsnämnden. Till skillnad från de allmänna domstolarna lades förvaltningsdomstolarna organisatoriskt under länsstyrelserna och inte under det den 1 juli 1975 inrättade Domstolsverket (DV).

De dåvarande länsrätterna dömde i mål rörande tvångsvård av barn och missbrukare, mål enligt utlänningslagen, smittskyddslagen, verkställighetsmål enligt 21 kap. föräldrabalken och i körkortsmål. Länsskatterätten dömde, som namnet antyder, i samtliga slag av skatte-, taxerings- och uppbördsmål samt i folkbokföringsmål. Vad fastighetstaxeringsrätterna gjorde framgår av namnet.

På bara några få år ökade balanserna hos dessa länsdomstolar från drygt 100 000 till drygt 190 000. Antalet inkommande mål låg ganska snart efter införandet av reformen runt eller något över 200 000 per år, varav skattemålen uppgick till c:a 170 000 och de s.k. länsrättsmålen till runt 30 000 per år. Antalet fastighetstaxeringsmål varierade årligen mellan 5 000 och 50 000, beroende på vilka slag av fastigheter som taxerades respektive år.6

Redan vid införandet av reformen ifrågasattes den nya domstolsorganisationen och de närmast följande åren ökade kraven på en översyn. Bl.a. på grund av rekryteringsproblem och det besvärliga arbetsläget beslutades att dessa domstolar skulle brytas ut ur länsstyrelserna och benämnas länsrätter och administrativt sammanföras med Regeringsrätten och kammarrätterna under DV som central förvaltningsmyndighet enligt det system som gällde för de allmänna domstolarna. Även domarkarriären skulle utformas efter mönster från de allmänna domstolarna. Vidare beslutades att Mellankommunala skatterätten skulle brytas ut ur Riksskatteverket och i administrativt hänseende inordnas under Länsrätten i Stockholms län.7

2 Länsrätterna blir främst skattedomstolar

I huvudsak kom de måltyper som tidigare hanterades av de tre länsdomstolarna i respektive län att föras till den nya länsrätten som bildades per den 1 juli 1979. Inledningsvis kom de 24 länsrätterna att bli utpräglade skattedomstolar. Att tyngdpunkten vid denna tid låg på skattemål kan illustreras med att under de första 15 åren hade i allmänhet varje domare och även en del föredraganden egna exemplar av Skattenytt, medan det idag många gånger bara finns en prenumeration av denna tidskrift per länsrätt. Lite mer handfasta uppgifter visar att skattemålen och körkortsmålen vid ingången av 1990-talet motsvarade sammanlagt drygt 85 procent av samtliga mål på länsrätterna och att skattemålen uppgick till drygt hälften av alla inkommande mål.8

Att antalet skattemål var så stort var inte enbart en följd av att man kanske granskade deklarationer mer ingående på den tiden och att antalet schablonavdrag m.m. var färre eller uppgick till relativt sett lägre belopp, utan förklaringen kan till stor del förklaras av hur besvärsgången såg ut inom skatteförfarandet. Om den enskilde inte var nöjd med taxeringsnämndens beslut fick han vända sig till länsrätten och på samma sätt initierades skattemål i länsrätten av taxeringsintendenterna. Såväl stort som smått och även sådana överklaganden av taxeringsnämndens beslut där parterna var överens hamnade i länsrätten. Det saknades således en motsvarighet till dagens omprövningsförfarande. Antalet inkommande skattemål minskade dock med tiden; från att ha varit 123 000 år 1983 till att bli drygt 70 000 år 1990.9

Körkortsmålen initierades på motsvarande sätt som skattemålen genom att allmänna ombudet vid länsstyrelsens körkortsenhet ansökte hos länsrätten om ett körkortsingripande. Ansökan om omhändertagande av barn respektive missbrukare gjordes hos länsrätten på ett likartat sätt av socialnämnden respektive länsstyrelsen.10 Däremot var det naturligtvis den enskilde som besvärade sig hos länsrätten över socialnämndens avslag på ansökan om socialbidrag, som det hette då.

En positiv effekt av att länsrätterna var nya domstolar som byggdes upp med domare och annan personal från företrädesvis länsstyrelserna, var att arbetsmiljön för bl.a. notarier i många fall var bättre än vad som var fallet på en hel del tingsrätter, där notarier fick jobba mycket övertid utan ersättning och där många kände sig mer som arbetskraft än som jurister under utbildning. På länsrätterna var utbildningsinslaget i allmänhet större. Än i dag finns generellt sett denna skillnad kvar, i vart fall om man får döma av de återkommande enkäter som bl.a. JUSEK gör.11

Under slutet av 1980-talet blåste förändringens vindar över länsrätterna igen. Antalet myndighetsbeslut som kunde överklagas till allmän förvaltningsdomstol utvidgades med tiden12 och efter att ha varit verksamma i endast 10 år föreslogs i en departementspromemoria, den s.k. Idéskissen, en kraftig förändring av bl.a. länsrätterna.13

Bakgrunden till promemorian var företrädesvis domstolsväsendets knappa resurser och ökade balanser. Även svårigheter att rekrytera och behålla domare var en viktig faktor. Då, som nu, kunde en domare höja sin lön betydligt genom att gå över i privat verksamhet, särskilt om denne besatt gedigna skattekunskaper. Även kraven på en mer renodlad domarroll låg bakom tankarna i idéskissen. Renodlingen gällde såväl domarrollen i sig som domstolen i förhållande till myndigheter. I promemorian lyftes därför fram att prövningen i första instans, dvs. hos myndigheten, måste förstärkas. Det säger sig självt att ju bättre den är desto färre mål anhängiggörs i domstol och desto lägre kostnader för domstolsväsendet. På så sätt kan domstolens resurser koncentreras till de mer kvalificerade frågorna, allt givet att den enskilde nöjer sig med ett (korrekt) avslag på sin begäran hos myndigheten. I promemorian framfördes bl.a. att det förhållandet att beslut varit föremål för opartisk och kvalificerad bedömning hos en myndighet rimligen borde få konsekvenser för domstolsprövningens omfattning.14 I idéskissen diskuterades att föra över vissa måltyper till tingsrätterna, dock inte skattemålen. De senare, som man förväntade bli kvalificerat prövade av skattemyndigheterna i det nya omprövningsförfarande som var på väg att införas, skulle överklagas direkt till kammarrätt. Samma ordning föreslogs gälla för t.ex. socialbidragsmål. Sammanfattningsvis utmynnade idéskissen i att länsrätterna borde läggas ned.

Kritiken mot idéskissen blev dock förödande – i vart fall vad gäller den delen som berörde de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ganska omgående föreslogs att länsrättsorganisationen skulle vara oförändrad.15 Som nyss antyddes infördes med verkan fr.o.m. 1991 års taxering omprövningsförfarandet inom skatteförfarandet.16 Härigenom minskade antalet skattemål drastiskt. Det första året som de nya omprövningsreglerna fullt ut påverkade länsrätterna var 1992. Då kom det in knappt 20 000 skattemål i hela landet, dvs. en kraftig minskning om c:a 50 000 mål jämfört med de närmast föregående åren.17

3 Länsrätterna tillförs många nya måltyper

I motsatts till vad som föreslogs i idéskissen kom länsrätterna under 1990-talet att breddas oerhört vad gäller antalet måltyper. I början av 1990-talet tillfördes länsrätterna två stora och viktiga måltyper, nämligen mål om socialförsäkring m.m. som fr.o.m. den 1 juli 1991 överklagas till länsrätt i första instans18 och frågor om psykiatrisk tvångsvård som kom till länsrätterna fr.o.m. den 1 januari 1992.19

Genom de nya målgrupper som länsrätterna genom åren tillförts kan man i dag hos länsrätten klaga på allt ifrån att Skatteverket vägrat godkänna ett annorlunda namn på ens barn till var den avlidnes aska ska spridas. Däremellan finns – förutom de tidigare nämnda måltyperna – mål om alkoholutskänkningstillstånd, vapenlicens, arbetslöshetsersättning, återkrav av studiemedel, djurskyddsmål, behörighet att köra taxi, färdtjänst, föreläggande om återplantering av skog, jaktvårdsmål, kriminalvårdsmål, offentlig upphandling, kameraövervakning, bygglov, utdömande av viten, laglighetsprövning av kommunala beslut, betalningssäkring etc. Dock beslutas vissa ärenden endast av en myndighet i landet, varför överklaganden av dessa endast görs till en viss länsrätt. Så är fallet med t.ex. mål från Jordbruksverket,20 s.k. el-mål,21 punktskattemål,22 vägtrafikskattemål,23 överklagande av beslut meddelade av Livsmedelsverket och Läkemedelsverket24 och överklagande av beslut av bl.a. Post- och Telestyrelsen, Granskningsnämnden för radio och tv, Revisorsnämnden och Forskarskattenämnden.25 I huvudsak samtliga nu nämnda måltyper fördes till länsrätterna genom en reform med avseende på instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna som genomfördes i tre etapper åren 1994–1996.26 Tidigare överklagades dessa direkt till kammarrätt. Förvaltningsprocessen gjordes samtidigt om till en mer eller mindre renodlad tvåpartsprocess.27 Reformen innebar både ett ökat måltillflöde, men också att t.ex. körkortsmålen minskade då länsstyrelserna fick besluta om körkortsingripande. Körkortsmålen minskade från c:a 35 000 till 6 000.28 Vid millenniumskiftet hade totala antalet inkomna skattemål till landets länsrätter minskat till drygt 17 000 mål per år.29

I samband med nämnda instansordningsreform infördes för många måltyper krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Detta gäller dock inte ansökningsmål och mål om tvångsvård – här är ju länsrätten första beslutande instans – samt för denna läsekrets den väsentligaste måltypen; skattemålen.30 Det bör dock nämnas att det finns krafter inom företrädesvis domstolsväsendet som starkt arbetar för att riksdagen ska införa prövningstillstånd även för denna målgrupp med åberopande av att det krävs prövningstillstånd i de flesta andra måltyper.31 Ett viktigt argument häremot är emellertid att i de övriga målen är det i allmänhet fråga om avslag på förmåner som man söker hos det allmänna eller återkallade tillstånd, medan det i skattemålen är fråga om beslut om ekonomiska åligganden för den enskilde. Härtill kommer den komplexitet som skattelagstiftningen numera uppvisar.

4 Utvecklingen under 2000-talet

Under 2000-talet har ytterligare några måltyper förts till länsrätterna, t.ex. talan om företrädaransvar och registrering av bouppteckningar. Men den viktigaste förändringen är nog EG-rättens allt större insteg på bl.a. länsrätternas målområden. Numera är det inte bara inom mervärdesskatten som EG-direktiv har direkt betydelse. Inom socialförsäkringsområdet och när det gäller t.ex. mål om telekommunikation, läkemedel, livsmedel, jordbruksstöd, punktskatter etc., finns det EG-direktiv att beakta i länsrätterna. Även inom området direkt skatt finns direktiv som ibland kan få betydelse. Härtill kommer naturligtvis den inverkan EG-fördragets artiklar om fri rörlighet för varor och tjänster, kapital och personer inklusive etableringsfriheten har för den dömande verksamheten. Säkerligen skulle EG-rätten ha större inverkan på vissa måltyper om bara parterna och domstolen kände till EG-rätten lite bättre. Även Europadomstolens arbete har satt sina spår på länsrätternas verksamhet, bl.a. när det gäller rätten till muntlig förhandling. 1990 var det muntlig förhandling i knappt 4 procent av målen och idag börjar denna andel att närmare sig 20 procent.32

Fr.o.m. den 31 mars 2006 tillfördes de tre största länsrätterna en ny stor och massmedialt uppmärksammad målgrupp, de s.k. migrationsmålen.33 För att få en mer rättssäker och renodlad tvåpartsprocess lades Utlänningsnämnden ned och talan i mål om bl.a. asyl förs numera i tre migrationsdomstolar inordnade under dessa länsrätter med Migrationsverket och den enskilde som parter. Antalet inkommande migrationsmål var c:a 23 000 under år 2008. Antalet migrationsmål kan fluktuera kraftigt beroende på vilka flyktingströmmar som kommer och till vilka länder flyktingarna väljer att ta sig.

I dagsläget är länsrätterna första domstolsinstans i fler än 500 olika måltyper. Med risk att låta pretentiös skulle man kunna säga att länsrätten är ”domstolen i medborgarens tjänst från vaggan till graven”. Tiden som en renodlad skattedomstol är således för länge sedan förbi. En annan sak är emellertid att skattemålen motsvarar ungefär 20 procent av länsrätternas årligen inkommande mål om c:a 100 000, exklusive migrationsmål.34 Skattemålen kräver i allmänhet mer specialkunskaper och resurser än de flesta andra måltyper. Så när det gäller nedlagda resurser på juridiskt besvärliga mål skulle man kunna hävda att länsrätterna alltjämt är skattedomstolar.

5 De nya förvaltningsrätterna

Lagom till att länsrätterna skulle fira 30 år beslutades att de skulle avvecklas och ersättas av nya domstolar, benämnda Förvaltningsrätten i X-stad.35 Från att ha varit 23 länsrätter med i huvudsak goda möjligheter för medborgare och myndigheter att besöka domstolen för bl.a. muntliga förhandlingar, kommer antalet förvaltningsdomstolar i första instans att minskas till endast 12 st. och i vissa fall med betydande resavstånd för den enskilde.36 I Norrland blir det bara tre förvaltningsrätter i första instans mot dagens sex länsrätter samtidigt som gotlänningarna får finna sig i att resa till Stockholm om de önskar muntlig förhandling. Trots bitvis hård remisskritik och att oppositionen kraftigt motsatte sig förslaget, med hänvisning till rättssäkerhetsaspekter och medborgarnas i vissa fall betydligt försämrade möjligheter att få tillgång till muntlig förhandling, genomfördes förslaget. Inte heller fann man anledning att avvakta någon av de stora regionaliseringsreformer som presenterats i andra sammanhang.37 Jag tror att genom reformen har man för överskådlig tid fört bort frågan om sammanslagning av läns- och tingsrätter från dagordningen.38

Som skäl för reformen anförs bl.a. följande. Utvecklingen under senare år har ställt allt större krav på specialisering på så väl domarsidan som bland föredraganden. Krav på ökad specialisering när det gäller skattemålen respektive mål om offentlig upphandling har framför allt väckts av Skatteverket och Konkurrensverket och från näringslivet och vissa intresseorganisationer.39 Genom att ha färre och därigenom större domstolar ökar möjligheten till specialisering och domstolarna kan härigenom bättre stå emot kraven på att vissa måltyper, såsom skatt och offentlig upphandling, endast ska handläggas av vissa domstolar. Att ha vissa s.k. A-domstolar (med bl.a. skattemål) och B-domstolar (utan skattemål) är något jag tror att de flesta inom de allmänna förvaltningsdomstolarna överlag motsätter sig.40 I sammanhanget bör man dock understryka att större domstolar i sig inte behöver leda till ökad specialisering. Det finns idag stora länsrätter där graden av specialisering bland såväl domare som föredraganden är låg samtidigt som det finns mindre länsrätter där man kommit långt med specialisering. Många domare vill inte heller specialisera sig utan uppskattar den omväxling i arbetet som det innebär att vara generalist. För egen del anser jag att specialisering när det gäller vissa mindre frekventa, men svåra, måltyper och när det gäller de två tunga grupperna skatt och socialförsäkring är nödvändigt för att upprätthålla hög kvalitet i dömandet.41 Även långa handläggningstider lyfts fram som ett argument för en reform.42 Argumentet kan dock ifrågasättas då de tre största länsrätterna, som enligt direktiven för utredningen inte ska omfattas av översynen, rent generellt sett har de längsta genomsnittliga handläggningstiderna. Det balansavarbetningsarbete som bedrivits under senare år i Sveriges domstolar och där många mindre länsrätter har hjälp varandra har resulterat i minskade balanser och kortare handläggningstider hos bl.a. de mindre och medelstora länsrätterna.

Ett annat skäl för reformen anges vara problem med att rekrytera kompetenta domare och annan personal till de mindre domstolarna.43 En sådan viktig rekryteringsfaktor som lönesättningen av domare och annan personal diskuteras dock inte i förarbetena. Att länsrätterna i storstäderna, till skillnad från vad som i allmänhet gäller i mindre eller medelstora städer, ibland har svårare att behålla kvalificerad personal berörs inte alls i förarbetena. Vidare lyfter man fram de små länsrätternas problem vid sjukfrånvaro och ändrad måltillströmning.44 När det gäller den optimala storleken på en ny förvaltningsdomstol diskuterar man i storleksordningen omkring 6 000–10 000 inkommande mål per år. Dessa siffror bygger dock på ett antagande utan någon till stöd härför redovisad analys. De nya domstolarna beräknas årligen få ett antal inkommande mål om mellan 2 400 (Umeå) och 24 000 (Stockholm, exklusive migrationsmål).45 Mål som inkommit till länsrätterna före den 15 februari 2010 kommer att föras över till de nya förvaltningsrätterna och avgöras av dessa. Man räknar med att reformen på sikt kommer att leda till årliga kostnadsbesparingar på mellan 75 och 100 miljoner kr för domstolsväsendet.46 Även om man inte för fram detta som ett skäl för reformen kan man ändå inte bortse från att eventuella besparingar underlättar genomförandet av reformer. Med hänsyn till att stora delar av befolkningen får ökade avstånd till domstolarna finns det dock anledning att anta att reformen kommer att leda till ökade kostnader för enskilda och myndigheter, både såvitt gäller reskostnader som kostnader i form av ökad tidsåtgång.

6 Nya forumregler och framtida reformbehov

Nyligen har DV lämnat förslag om nya forumregler att träda ikraft samtidigt med att de nya förvaltningsrätterna börjar verka.47 Förslaget har sänts ut på remiss. De föreslagna forumreglerna innebär för flertalet måltyper att det är den klagandes folkbokföringsort – eller för juridisk person styrelsens säte eller platsen för huvudkontoret – som styr vad som är rätt forum.48 För vissa måltyper föreslås dock att det alltjämt ska vara beslutsmyndighetens geografiska placering som ska vara avgörande för forumfrågan. Skälen för förslaget är dels att förvaltningsrätternas måltillströmning inte ska påverkas av hur myndigheterna väljer att organisera sin verksamhet, dels att målen ska handläggas av en förvaltningsrätt så nära den enskilde som möjligt.49 Någon dramatisk förändring innebär dock inte förslaget då forumreglerna för övervägande delen av målen (men däremot inte antalet måltyper) i praktiken idag är sådana att den enskildes hemvist är styrande för vart denne ska överklaga ett förvaltningsbeslut.

I huvudsak påverkas kammarrätterna endast marginellt av förvaltningsrättsreformen.50 Enligt min mening finns det dock skäl att överväga om det framöver finns underlag för två kammarrätter i Götaland. I Norrland kräver avstånden att det finns en överrätt. I förarbetena framhålls att man i ett senare skede kommer att behöva se över Länsrätten i Stockholm (Förvaltningsrätten i Stockholm) som, migrationsmålen borträknade, är dubbelt så stor som den näst största förvaltningsdomstolen och tio gånger så stor som den minsta av de föreslagna.51 En tänkbar lösning skulle kanske kunna vara en norra och en södra förvaltningsrätt i Stockholmsområdet. I samband med bildandet av förvaltningsrätterna har det förts fram tankar på att migrationsmålen ska fördelas ut på samtliga förvaltningsrätter. Den utredare som nyligen sett över migrationsprocessen har dock inte lämnat ett sådant förslag.52 Men man kan anta att frågan återkommer inom några år när den nya organisationen satt sig. Med tanke på den snabba förändringstakt som sker på alla områden i samhället och strävanden efter nya organisationsformer, andra regionala indelningar m.m., tror jag att vi inom överskådlig tid kommer att få uppleva fler reformer inom domstolsväsendet, som även inbegriper de gamla skattedomstolarna.

Leif Gäverth är lagman vid Länsrätten i Västmanlands län och utsedd att ansvara för sammanläggningen av länsrätterna i Uppsala och Västmanlands län med Sigtuna, Norrtälje och Upplands Väsby kommuner till att bli Förvaltningsrätten i Uppsala.