1 Inledning
Nu har Regeringsrätten dammat av det 15 år gamla förslaget om att bl.a. införa krav på prövningstillstånd även för de överklagade förhandsbeskeden. I rapporten ”Regeringsrättens handläggning av mål om förhandsbesked i skattefrågor” finns Regeringsrättens nygamla förslag. Rapporten har okommenterad skickats på remiss av Finansdepartementet. Det senare förfarandet: att låta intressenter skriva lagförslag som okommenterade remitteras av Finansdepartementet kanske är en ny trend för utredningsförfarandet. Remissinstansen får agera utredare. Är förslaget inte tillräckligt bra gör departementet förändringar och skickar ut ett nytt förslag på remiss; jämför remissförfarandet avseende de s.k. räntesnurrorna. Personligen tror jag systemet med ett ordnat utredningsförfarande är att föredra.
Regeringsrätten anför i huvudsak två skäl för sin önskan att införa prövningstillstånd:
Regeringsrätten skall inte behöva avgöra frågor som saknar prejudikatsintresse. Regeringsrätten skall vara en prejudikatsinstans.
Regeringsrättens arbetsbörda är så stor att de ointressanta förhandsbeskeden tränger undan andra viktiga mål.
När förslaget presenterades för 15 år sedan var remissinstanserna i huvudsak helt avvisande till förslaget. Flera av remissinstanserna hade likartad kritik. I korthet var den följande.
Viktig praxisbildning skapas i betydande omfattning genom de överklagade förhandsbeskeden.
Praxisbildningen sker snabbt genom förhandsbeskeden.
Endast undantagsvis avser de överklagade förhandsbeskeden klara fall.
Prövningstillstånden skulle i sig innebära en ökad arbetsbelastning.
Rättsnämnden är ingen domstol. Tillgång till domstolsprövning måste alltid finnas. Inskränkningar är olämpliga med hänsyn till artikel 6 i Europakonventionen för mänskliga rättigheter.
Hovrätten för Västra Götaland var dock positiv till förslaget.
Det finns anledning att tro att den tidigare framförda kritiken kommer att återkomma i årets remissrunda.
2 Regeringsrätten endast prejudikatsinstans
”Samtidigt står det klart att Regeringsrätten är en prejudikatsdomstol som inte utan tungt vägande skäl skall pröva mål utan prejudikatsintresse eller något extraordinärt intresse.”1
Ovanstående citat är det argument som i Rapporten motiverar Regeringsrättens ställning som enbart prejudikatsinstans. Argumentet är inte helt övertygande. Om riksdagen bestämt att Regeringsrätten endast delvis skall vara en prejudikatsinstans och i övrigt pröva ointressanta överklagade förhandsbesked är det svårt att se hur Regeringsrätten skall inta en särställning i förhållande till andra statliga myndigheter och organ. En osofistikerad riksdag är svår att komma åt.
Rapporten s. 25.
2.1 Regeringsrättens arbetsbörda är så stor att de ointressanta förhandsbeskeden tränger undan andra viktiga mål
Av rapporten framgår att Regeringsrätten refererar ca 100 mål per år. De refererade målen anses ofta viktigare och mer principiella än de s.k. notismålen även om det även i denna senare kategori ibland finns mycket betydelsefulla avgöranden.
Det överklagas ca 50 förhandsbesked per år till Regeringsrätten. Av dessa refereras ca 25. Det innebär således att det maximala antalet s.k. ointressanta överklagade förhandsbesked är 25. Hur denna grupp mål ser ut framgår dock inte av Rapporten. Kanske är en del av dem sådana att de är intressanta notismål. Kanske är vissa så klara att de går snabbt att avgöra.
Om andelen refererade mål i förhållande till antalet notismål utgör ett mått på ett rättsområdes verkliga prejudikatsintresse står sig dock de överklagade förhandsbeskeden väl i konkurrensen. Enligt Rapporten är förhållandet avseende förhandsbeskeden 50–50. De andra rättsområdena verkar vid en hastig genombläddring av RÅ ha relationstalet 30–70.
Det skulle vara intressant att veta hur stor del av Regeringsrättens resurser ”den ointressanta gruppen” tar i anspråk. Det skulle också vara intressant att veta hur stora resurser som skulle behöva tas i anspråk om alla 50 förhandsbesked skulle behöva granskas för prövningstillstånd innan åtminstone 25 av dem prövades i sak. Det skulle vidare vara intressant att veta hur mycket handläggningstiden i Regeringsrätten skulle förändras om förhandsbeskedsprövning skulle ske i alla mål. I Rapporten finns inte svar på dessa frågor.
2.2 Får Regeringsrätten använda prövningstillståndet som en balansventil?
Det finns i Rapporten en fråga av principiellt intresse. Får Regeringsrätten skönsmässigt bestämma vilka prövningstillstånd som skall meddelas eller är förvaltningsprocesslagens bestämmelser absoluta?
”Den starka prioriteringen av förhandsbeskeden i Regeringsrätten leder också till att prejudikatbildningen på andra sakområden får stå tillbaka. Utrymmet för att meddela prövningstillstånd i skattemål som överklagas från kammarrätt riskerar också att bli begränsat – en viss restriktivitet kan behöva iakttas där eftersom annars utrymmet för andra mål, utanför skatteområdet, skulle bli för litet.”2
Frågeställningen gäller om det finns överklagade skattemål från kammarrätterna som är av vikt för rättstillämpningen, får Regeringsrätten då neka prövningstillstånd med motiveringen att antalet skattemål är för stort.
Av 36§ i förvaltningsprocesslagen framgår bl.a: ”Prövningstillstånd meddelas om det är av vikt för rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten ...”
Även om begreppet ”av vikt för rättstillämpningen” inte är absolut vore det häpnadsväckande om antalet beviljade prövningstillstånd skulle vara Regeringsrättens ventil för att klara målbalanserna. Det kan övervägas om det ens är förenligt med lagen.
Sammanfattningsvis anser jag att Regeringsrättens argumentation avseende arbetsbelastningen till följd av ”den onödiga gruppen” inte känns övertygande. Den 15 år gamla remisskritiken väger tyngre. Regeringsrätten får försöka stå ut med ”den onödiga gruppen”, en skatterättslig gökunge i prejudikatboet.
Sven-Åke Bergkvist är advokat vid Mannheimer Swartling Advokatbyrå, Stockholm.
Rapporten s. 26.