Kvittningsregeln för nystartade företag

I artikeln redogörs för skatteutskottets uppföljning av kvittningsregeln för nystartade företag (Rapporter från riksdagen 2006/07:RFR8). I några avslutande reflektioner konstateras att det tyvärr inte har gått att hitta några säkra belägg för att det finns ett samband mellan kvittningsmöjligheten och tillkomsten av nya företag. Eftersom skattebortfallet till följd av kvittningen av regeringen betraktas som en s.k. skatteutgift bör dock regeringen göra en resultatredovisning, menar författaren. Vidare framhåller författaren att informationen rörande kvittningsreglerna bör kunna förbättras samt att Riksskatteverkets tidigare kritik i ett remissyttrande 2003 att reglerna medför betydande utrednings- och tillämpningsproblem för skattemyndigheterna möjligen numera inte är lika relevant som förut.

1 Bakgrund

Riksdagens utskott har numera en allmän skyldighet att följa upp och utvärdera de riksdagsbeslut som de medverkat till (4 kap. 18 § riksdagsordningen). I enlighet härmed beslutade skatteutskottet under hösten 2005 att följa upp och utvärdera nyttan och de eventuella administrativa problemen med den möjlighet till kvittning av underskott av näringsverksamhet mot inkomst av tjänst som infördes genom ett riksdagsbeslut år 1995. Skatteutskottets uppföljning utgick från följande två frågeställningar.

1. Uppnås syftet med kvittningsmöjligheten, dvs. att underlätta för nyföretagande och ge positiva effekter på företagande och risktagande hos enskilda näringsidkare?

2. Vilka administrativa problem kan regelverket ge upphov till vid skatteförvaltningens tillämpning?

Resultatet av uppföljningen och utvärderingen har publicerats i juli 2007 i riksdagens rapportserie Rapporter från riksdagen (2006/07:RFR8). I denna artikel redogörs för vad som kommit fram i denna rapport, i fortsättningen kallad uppföljningen, samt några personliga reflektioner av författaren1.

Under arbetets gång har olika aktörer hörts angående kvittningsmöjligheten, bl.a. företrädare för bransch- och företagarföreningar, fackföreningar, Näringslivets regelnämnd, Nyföretagarcentrum samt Almi Företagspartner i Jönköpings, Stockholms och Västernorrlands län. Vidare har synpunkter inhämtats från Sveriges Kommuner och Landsting samt sex kommunala näringslivsenheter. Kontakter har tagits med Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) samt näringslivsenheterna i de nyss nämnda länen. Synpunkter på kvittningsmöjligheten har också inhämtats från tjänstemän på olika nivåer inom Skatteverket, dels på central nivå vid huvudkontoret, dels på regional och lokal nivå vid skattekontoren i Jönköping, Stockholm och Norra regionen. (Eftersom Skatteverkets ledning inte tagit ställning till de frågor som berörs är dock dessa synpunkter från tjänstemännen på olika nivåer inte att betrakta som Skatteverkets ståndpunkt i dessa frågor.) En mängd riksdagstryck och utredningar har gåtts igenom, liksom en rad relevanta domar – främst kammarrättsdomar – på det aktuella området.

Inledningsvis redogörs för kvittningens syfte och hur regelverket fungerar. Vidare berörs kvittningens tidigare behandling i riksdagen.

Det nuvarande kvittningssystemet – som innebär att allmänt avdrag mot inkomst av tjänst får göras för underskott av nystartad näringsverksamhet med högst 100 000 kronor per beskattningsår under fem år – har enligt förarbetena huvudsakligen följande två syftemål (prop. 1995/96:109, bet. 1995/96:SkU20):

• att underlätta för nyföretagande,

• att ge positiva effekter på företagande och risktagande hos enskilda näringsidkare.

En återblick på kvittningsinstitutets utveckling sedan 1982 års skattereform ger vid handen följande. Före den nämnda reformen gällde som huvudprincip att underskott av förvärvskälla kunde avräknas fullt ut från den sammanräknade inkomsten. Genom 1982 års skattereform begränsades kvittningsmöjligheterna genom att det skattemässiga värdet av underskottsavdragen sänktes. Nästa steg i utvecklingen var skattereformen 1990 som innebar att kvittning mellan skilda förvärvskällor över huvud taget inte fick förekomma, dock med ett undantag. Undantaget gällde underskott av näringsverksamhet avseende litterär, konstnärlig eller därmed jämförlig verksamhet som under vissa villkor fick dras av från inkomst av tjänst. Denna kvittningsmöjlighet för företag inom kulturområdet gäller alltjämt men den aktuella uppföljningen tar inte upp kvittningen inom just denna sektor.

En begränsad kvittningsmöjlighet återkom under hösten 1993 (prop. 1993/94:50, bet. 1993/94:SkU15). Riksdagsbeslutet innebar att underskott i nystartad verksamhet fick kvittas mot tjänsteinkomster de fem första verksamhetsåren. I propositionen redovisades att flertalet remissinstanser var positiva till att en kvittningsrätt infördes på nytt men att Riksskatteverket var uttalat negativt med hänsyn till befarade gränsdragnings- och tolkningsproblem. Under år 1994 utvidgades kvittningsrätten till att gälla även vid vissa generationsskiften (prop. 1993/94:234, bet. 1993/94:SkU25), men i syfte att återställa skattereglerna i enlighet med skattereformen togs kvittningsreglerna återigen bort hösten 1994, utom för litterär, konstnärlig och därmed jämförbar verksamhet.

Som ett led i ansträngningarna att stimulera de små och medelstora företagens försörjning av riskkapital i avvaktan på mer långsiktiga lösningar beslutade riksdagen hösten 1995 att återinföra en kvittningsrätt för underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet mot förvärvsinkomster (prop. 1995/96:109, bet. 1995/96:SkU20). De nya reglerna kom att innehålla samma tidsgräns som tidigare – de fem första verksamhetsåren. Samtidigt infördes även en beloppsgräns som innebar att avdrag fick göras med högst 100 000 kronor för vart och ett av åren.

Kvittningsreglerna har därefter inte ändrats på något nämnvärt sätt. Det är alltså dessa regler från 1995 som är föremål för den aktuella uppföljningen.

2 Gällande regler m.m.

För fysiska personer gäller som huvudregel att kvittning sker inom varje särskild näringsverksamhet för sig. Eftersom all näringsverksamhet som en enskild näringsidkare bedriver vanligtvis anses utgöra en och samma näringsverksamhet får detta till följd att under- och överskott i olika verksamhetsgrenar kan kvittas mot varandra. Kvittning mellan olika inkomstslag medges däremot normalt inte – dvs. ett underskott av näringsverksamhet får normalt inte kvittas mot inkomst av tjänst eller kapital. Förlustutjämning sker i stället i ett ”rullande” system som innebär att underskott av näringsverksamhet får dras av i samma näringsverksamhet nästa år. Om näringsverksamheten efter avdraget visar underskott även det året får underskottet rullas vidare.

Kvittningsregeln för nystartad näringsverksamhet innebär ett undantag från huvudregeln att förlustutjämning bara får ske i form av rullning av underskott framåt i tiden. Bestämmelserna om denna kvittningsmöjlighet återfinns i 62 kap. 2 och 3 §§ inkomstskattelagen (1999:1229), IL. (4 § samma kapitel handlar om litterär, konstnärlig och därmed jämförlig verksamhet som uppföljningen enligt vad som sagts tidigare inte omfattar.)

Av bestämmelserna framgår att rätten till avdrag i angivna fall förutsätter

1. att näringsverksamheten är aktiv det beskattningsår för vilket avdrag yrkas,

2. att näringsverksamheten är nystartad (den skattskyldige får inte direkt eller indirekt ha bedrivit liknande verksamhet någon gång under de fem beskattningsår som närmast föregått startåret),

3. att avdraget får utnyttjas under högst fem år,

4. att avdraget uppgår till högst 100 000 kronor för vart och ett av de fem år som kan komma i fråga (överskjutande belopp får som tidigare nämnts rullas framåt och utnyttjas mot framtida överskott av näringsverksamheten).

Har näringsverksamhet övertagits från någon närstående inträder förvärvaren i överlåtarens skattemässiga situation vad gäller avdragsrätten. Om en skattskyldig däremot har övertagit hela näringsverksamheten genom köp, byte eller annat oneröst förvärv från förälder eller från far- eller morförälder gäller samma regler som vid förvärv från utomstående. Femårsperioden ska då börja räknas från övertagandet.

Avdrag för kvittning görs som ett allmänt avdrag, vilket innebär att det görs efter det att inkomsten av tjänst har beräknats. Det allmänna avdraget påverkar därför inte underlaget för de sociala avgifterna eller den särskilda löneskatten. Om kvittningen utnyttjas maximalt under en femårsperiod och sammanlagt 500 000 kronor dras av motsvarar detta en sammanlagd nominell skattelättnad om 155 000 kronor vid 31 % marginalskatt och 280 000 kronor om marginalskatten är 56 %. Om företaget blir framgångsrikt och efter något eller några år visar överskott är det skattemässigt mer fördelaktigt att utnyttja ett rullat underskott i verksamheten. Det beror på att ett rullat underskott även minskar egenavgifterna.

Möjligheten att kvitta underskott i aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst utgör en s.k. skatteutgift i budgethänseende, dvs. ett inkomstbortfall för det allmänna som beror på att skatteuttaget är lägre än en viss angiven norm på ett visst avgränsat område. Av regeringens redovisningar i 2006 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2007 framgår att skatteutgiften för underskott i aktiv verksamhet m.m. beräknas till ca 20 miljoner kronor för år 2007. I detta ingår även skatteutgiften för de avdrag som får göras för underskott i litterär, konstnärlig eller liknande verksamhet. Vid uträkningen av detta belopp har Finansdepartementet utgått från att det enligt tillgänglig statistik gjordes avdrag för underskott i aktiv verksamhet för knappt 500 miljoner kronor år 2003. Om avdragen inte hade tillåtits skulle underskotten i stället ha kunnat sparas och kvittas mot senare överskott i näringsverksamheten. Finansdepartementet har antagit att denna kvittning i genomsnitt skulle uppstå fem år senare. Under denna tid ses den uppskjutna beskattningen, ca 40 % av 500 miljoner kronor, som ett räntefritt lån. Det är räntan på det femåriga lånet som utgör skatteutgiften. För 2003 räknar departementet med en årlig realränta på 2,3 %. Med ränta på ränta ger detta en skatteutgift på ca 20 miljoner kronor netto, dvs. utan hänsyn till den marginalskatt som kan gälla för de aktuella skattesubjekten.

3 Kvittningens omfattning och fördelning

Enligt Skattestatistisk årsbok gjorde ca 20 000 personer avdrag för kvittning av underskott av näringsverksamhet mot inkomst av tjänst för inkomståret 2004, vilket var nästan dubbelt så många som inkomståret 1996. Samtidigt uppgick avdragen sammanlagt till ca 600 miljoner kronor, vilket var en tredubbling jämfört med år 1996. Det konstateras att det inte har varit möjligt att utifrån Skatteverkets databaser redovisa hur stor andel av de nystartade företagen som gör avdrag för kvittning, men av särskilt framtagna databearbetningar framgår att antalet individer som yrkar avdrag för kvittning av underskott i nystartad verksamhet under de senaste sju åren har varierat mellan ca 17 000 och 20 700 per år. Av dem som har yrkat avdrag har årligen mellan 1 500 och 2 400 personer fått sina avdrag helt underkända, vilket motsvarar ca 10 % av antalet avdragsyrkanden. Vidare framgår att de yrkade avdragsbeloppen för år 2004 uppgick till drygt 700 miljoner kronor, varav avdrag om knappt 600 miljoner kronor blev helt eller delvis godkända och avdrag om drygt 100 miljoner kronor helt underkända.

I uppföljningen redovisas en mängd övrig statistik på området som det är kul att botanisera i och som förvisso är värdefull för den som sysslar med frågor som hänger samman med uppkomsten av nya företag. Här är några exempel.

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) företagsregister fanns det år 2005 totalt ca 900 000 företag i Sverige. Av dessa drevs knappt 509 000 av fysiska personer och knappt 74 000 som handels- eller kommanditbolag. Många företagare har flera företag, varför antalet företagare är mindre än antalet företag. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökning uppgår antalet personer som har företag som sin huvudsyssla till drygt 250 000 personer. De flesta företag i Sverige är enmansföretag, dvs. företag utan någon utomstående anställd. Antalet företagare utan anställda (exkl. företagare inom jord- och skogsbruk samt fiske) har mellan åren 1990 och 2001 ökat med 18 %. Samtidigt har det skett en omfördelning mellan olika näringsgrenar så att antalet företagare inom tjänstesektorn ökat.

Av statistik från Skatteverket framgår att ca 593 000 fysiska personer år 2004 redovisade någon form av enskild näringsverksamhet, oavsett omfattning. Två tredjedelar var aktiv och en tredjedel passiv näringsverksamhet. Det framgår vidare att 55 % av de enskilda näringsidkarna redovisade överskott av sin verksamhet, medan 45 % redovisade underskott. För aktiva näringsidkare uppgick det samlade överskottet till 27,3 miljarder kronor och det samlade underskottet till 14,8 miljarder kronor. Ungefär 43 % av de aktiva näringsidkarna med överskott redovisade ett överskott som var mindre än 50 000 kronor, medan 55 % av de aktiva näringsidkarna med underskott redovisade ett underskott som var mindre än 50 000 kronor.

Det största samlade taxerade underskottet återfinns inom jordbruk, skogsbruk och fiske, där ca 54 200 näringsidkare hade ett ackumulerat underskott på 7,3 miljarder kronor. Två andra stora grupper med underskott är näringsidkare inom handel (ca 11 200) samt fastighetsförvaltning och företagstjänster (ca 14 700). Bland de enskilda näringsidkare som redovisade ett underskott deklarerade männen större underskott än kvinnorna. Samtidigt, enligt SCB, redovisar män överlag större överskott av enskild näringsverksamhet än kvinnor.

Enligt Nutek har en tredjedel av dem som startat eget under de senaste åren också anställning. Nutek anser att alltfler startar sitt företag vid sidan av annan sysselsättning. Enligt ITPS kombinerade ungefär varannan nyföretagare inom tjänstesektorn företaget med att även ha en anställning. Statistik från SCB visar att drygt 60 % av de enskilda näringsidkare som redovisade överskott av näringsverksamhet hade arbetsinkomst från annat håll än sin näringsverksamhet. Också bland dem som deklarerade ett underskott av sin näringsverksamhet hade de flesta enligt SCB en arbetsinkomst från annat håll. Under de senaste åren har antalet skattskyldiga som gjort avdrag för underskott av näringsverksamhet ökat, liksom avdragets omfattning i kronor.

Jämfört med länens befolkning har Stockholms och Skåne län en högre andel av kvittningen. Jämfört med länens andel av nyföretagandet har Stockholms län en lägre andel av kvittningen, medan Skåne län har en högre andel. Ungefär 60 % av de personer som beviljas avdrag för kvittning är män och 40 % är kvinnor. Av dem som fick avdrag år 2004 var mer än fyra av tio i åldrarna 26–40 år och tre av tio i åldrarna 40–55 år respektive över 55 år. Den sistnämnda åldersgruppens andel har ökat under senare år.

4 Utvecklingen för företag som har gjort avdrag för kvittning

Under den senaste tioårsperioden har mellan 34 000 och 42 000 nya företag startats i Sverige varje år. I skatteutskottets uppföljning har utvecklingen för de företag som gjorde sitt första avdrag för kvittning år 1999 undersökts särskilt, sammanlagt 8 062 individer/företag. Av uppföljningen framgår att 52 % fortfarande redovisade näringsverksamhet efter tre år och att 44 % redovisade näringsverksamhet efter fem år. Det har inte gått att få fram hur många av dem som inte längre redovisar näringsverksamhet som hade upphört helt med verksamheten och hur många som hade övergått till annan verksamhetsform, t.ex. aktiebolag. Av de 44 % som kvittade första gången 1999 redovisade efter fem år 18 % överskott och 24 % underskott av näringsverksamhet, medan 4 % fortfarande gjorde avdrag för kvittning2. Den högsta andelen överskott redovisades inom samhällstjänster och byggverksamhet, medan den högsta andelen underskott redovisades inom jord- och skogsbruk samt fiske.

Det betonas i uppföljningen att den i denna del endast omfattar företag som gjort sitt första avdrag för kvittning under ett enda år och att det därför är svårt att bedöma om dessa resultat kan anses generella. Det är också svårt att uttala sig om överlevnadsgraden för de företag som gör avdrag för kvittning och hur överlevnadsgraden förhåller sig till företag som inte gör avdrag för kvittning. Statistik som belyser detta har inte gått att få fram. Det material som ändå har tagits fram inom ramen för uppföljningen indikerar dock att skillnaden i utvecklingen för nystartade företag i allmänhet och nystartade företag som gör avdrag för kvittning är begränsad.

5 Information till nya företagare om kvittning

Uppföljningen behandlar även frågan om vilka insatser som staten gör för att informera och ge råd till blivande och nya företagare om möjligheten att kvitta eventuella underskott i nystartad verksamhet mot inkomst av tjänst. Den konstaterar att staten på olika sätt informerar om lagar, regler och statliga åtgärder, bl.a. i många olika broschyrer och på olika webbplatser. En arbetsgrupp med representanter från Nutek och flera andra myndigheter har pekat på att det inte saknas information men att den kan vara svår att hitta i och att det finns en brist på en samlad och/eller målgruppsanpassad information.

Av Nuteks entreprenörskapsbarometer framgår att de flesta av de personer mellan 18 och 30 år som uppger sig veta vart man kan vända sig för att få information om att starta företag om det skulle bli aktuellt i första hand skulle vända sig till släkt och vänner. På andra och tredje plats i rangordningen hamnar Skatteverket och Arbetsförmedlingen. Därefter följer Nyföretagarcentrum och Nutek.

Skatteverket är en central aktör när det gäller att lämna information till blivande och nya företagare om kvittningsmöjligheten. Skatteverket ger också både allmän information om vad som gäller vid startande av nya företag och särskild information om kvittningsmöjligheten på sin webbplats och i broschyrer som vänder sig till näringsidkare, t.ex. Dags att deklarera. Skatteverket har även en servicetelefon där information om bl.a. kvittning lämnas efter förfrågan. De olika skattekontoren anordnar dessutom s.k. nyföretagarträffar där man informerar om olika frågor, däribland kvittningsmöjligheten. Som exempel nämns att Skatteverkets norra region anordnar sådana träffar både för dem som funderar på att starta eget och för sådana som nyligen startat eget, dels med en riktad inbjudan till de berörda, dels i form av deklarationsseminarier. De övriga två regionerna som har ingått i uppföljningen har dock ansett att utrymmet för information om kvittningen inte är så stort vid informationsträffarna.

Nutek driver och utvecklar webbplatsen Företagarguiden som bl.a. är till för att ge information i syfte att förenkla för företagare och blivande företagare. Telefontjänsten Startlinjen är ett komplement till Företagarguiden. Inom ramen för dessa informationstjänster lämnas information om kvittningsmöjligheten. År 2004 var antalet besökare på Företagarguiden 195 000 och antalet registrerade kontakter för Startlinjen 8 200. Tjänstemän vid Nutek uppger att den erfarenhet som man har från informationstjänsterna visar att det är många som inte känner till kvittningsmöjligheten när de kontaktar Nutek. Bland annat förstår man inte vad den innebär eller saknar man kunskap om i vilka företagsformer den gäller. Samma uppfattning har framförts av både Svenskt Näringsliv och Företagarna. Företrädare för Svenskt Näringsliv menar att det är troligt att blivande företagare i allmänhet inte känner till kvittningsmöjligheten innan de startar företag utan att de får kunskap om möjligheten först när det är dags att deklarera första gången.

Organisationer som Almi Företagspartner AB, Nyföretagarcentrum, olika företagar- och branschorganisationer samt fackliga organisationer lämnar endast i mindre utsträckning information om kvittningsmöjligheten, liksom länsstyrelserna och kommunernas näringslivsenheter (åtminstone de i uppföljningen hörda länsstyrelserna och enheterna). Från Fastighetsägarna har dock framförts att kunskapen om kvittningsmöjligheten är stor inom förbundet och att blivande och nya företagare huvudsakligen får kunskap och information om kvittningen från företagar- och branschorganisationer. En annan informationsförmedlare är bokföringsbyråerna. Småföretagarna tar ofta hjälp från bokföringsbyråer för deklarationerna och får antagligen genom dessa den information om kvittningsmöjligheten som de behöver.

Uppföljningen konstaterar att flera aktörer ger uttryck för uppfattningen att kunskapen om kvittning inom företagarvärlden är liten och att informationen om kvittningsmöjligheterna når de nyblivna företagarna först efter det att företagen startats eller då det är dags att deklarera första gången, trots att informationen egentligen borde nå ut till individerna redan när de funderar på att starta ett företag om systemet ska ha den stimulansverkan för nyföretagsamheten som det var tänkt. Uppföljningen efterlyser därför en diskussion om hur informationsinsatserna i högre grad skulle kunna inriktas på personer som funderar på att bli företagare. Härtill kommer att myndigheterna mer allmänt har pekat på behovet av en samlad och målgruppsanpassad information till blivande företagare, där information om kvittningsmöjligheten bör ingå. Uppföljningen framhåller att det är viktigt att myndigheternas ansvar för att informera blivande företagare om kvittningsmöjligheten tydliggörs.

6 Kvittning, nyföretagande, risktagande och konkurrens

I uppföljningen har det inte framkommit några exempel på forskning där man explicit gått in på kvittningsmöjligheten och dess effekter. Däremot redovisas ett antal forskningsarbeten från senare tid som tangerar hithörande frågor. Ett axplock:

• Orsakerna bakom det ökade nyföretagandet år 1994 (som skedde samtidigt med att en kvittningsmöjlighet infördes) (Delmar, Wiklund & Sjöberg, 2003)

• Behovet av nya företag för utveckling och tillväxt av ekonomin (Schumpeter, 1934)

• Kravet på hög produktivitet för förnyelse och utveckling i näringslivet (rapport från ITPS, 2006)

• Faktorer som påverkar varför individer vill starta eget företag (Delmar, Wiklund & Sjöberg, 2003)

• Små och medelstora företags finansieringsproblem (forskningsantologi från Forum för småföretagsforskning, FSF, 2003)

• Företagens boksluts- och deklarationsarbete som en del av deras strategi och finansiering (Samuelsson, 1994)

• Behovet av särskild skatterättslig reglering av små företag (Tjernberg, 2004)

• Faktorer bakom företagens investeringsbeslut (Hansen, Lindhe & Södersten, 2005)

• Kvittningens betydelse för risktagandet (Andersson, 2006, och Rydin, 2003)

• Kvittningen som bidrag eller subvention (Gäverth, 2003, och Eriksson, 2006).

Det har vidare framkommit att kvittningsmöjligheten inte har varit föremål för någon uppföljning eller utvärdering från vare sig Skatteverket, Nutek eller ITPS. Kvittningen har heller inte behandlats i några offentliga utredningar under senare år. Från Finansdepartementet har framförts att kvittningen för närvarande inte är föremål för omprövning eller översyn. Av uppföljningen framgår vidare att någon resultatredovisning av kvittningsinstitutet inte heller har skett, trots att skattebortfallet av regeringen betraktas som en skatteutgift. Det påpekas att regeringen i andra sammanhang framfört att skatteutgifter bör behandlas på samma sätt som andra utgifter i budgeten och inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika politikområden för att åstadkomma en mer rättvisande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden (se prop. 2004/05:100, bilaga 3).

Ett av de främsta syftena med kvittningsmöjligheten är att underlätta för nyföretagande. Som nyss nämnts har det inom ramen för skatteutskottets uppföljning inte varit möjligt att fastslå vilka orsakssamband som finns mellan kvittningsmöjligheten och utvecklingen av det faktiska nyföretagandet. Det kan vara en rad faktorer som sammantagna medverkar till att en person beslutar att starta ett eget företag, och kvittningsmöjligheten kan ha betydelse på marginalen. Företrädare för Svenskt Näringsliv och Företagarna menar att kvittningsmöjligheten har betydelse för nyföretagandet, att kvittningen är viktig i företagens startskede och att kvittningsmöjligheten därför är viktig för tillkomsten av nya företag. Vidare gör man bedömningen att kvittningen kan vara särskilt viktig för företag som har högre anskaffningskostnader i början eller nyföretagare som startar successivt. Svenskt Näringsliv efterlyser dock vissa förändringar i kvittningsreglerna (högre beloppsgräns, möjlighet till retroaktiv kvittning av tjänsteinkomster, slopande av villkoret att inte tidigare ha bedrivit liknande verksamhet samt längre tidsgräns än fem år). Företagarförbundet gör bedömningen att många företag troligen inte hade startats om kvittningsmöjligheten inte funnits. Samtidigt pekar Företagarförbundet på att det finns andra åtgärder som skulle underlätta i ett mer långsiktigt perspektiv, bl.a. sänkta arbetsgivaravgifter, återställd förmånsrätt och slopade 3:12-regler.

Även från Nutek har framförts att man ser positivt på kvittningsmöjligheten och dess betydelse för att underlätta för företagandet. Nutek har dock ingen uppfattning om den reella effekten av kvittningsmöjligheten och dess påverkan på nyföretagandet.

Från Skatteverkets huvudkontor framförs att det är tveksamt om kvittningsmöjligheten har fått avsedd effekt. Skatteverket har dock – som nyss nämnts – inte gjort några utvärderingar av kvittningens effekter. Ett av de lokala skattekontor som har ingått i uppföljningen har framfört uppfattningen att många av de företag som har höga underskott inte lever vidare efter femårsperioden. Detta innebär att det finns en risk att staten skattemässigt stöder hobbyverksamhet och deltidsverksamhet. De som verkligen har en sund affärsidé torde enligt kontoret inte ha någon kvittningsmöjlighet eller något egentligt kvittningsbehov, antingen därför att de inte har någon tjänsteinkomst att kvitta mot då de jobbar fulltid i företaget eller därför att de räknar med att näringsverksamheten senare ska gå med vinst med åtföljande utrymme för avdrag för ett rullat underskott.

Bland aktörerna på lokal och regional nivå (länsstyrelser, kommuner och regionala Almibolag) varierar synen på vilken betydelse som kvittningsmöjligheten har för att underlätta nyföretagande, och i flera fall har anförts antingen att man inte vet om kvittningen har underlättat eller att man bedömt att kvittningen har ringa betydelse för beslutet att starta eget. Från LO och Saco har framförts att kvittningsmöjligheten antagligen har ganska liten betydelse för att underlätta för nyföretagandet.

En annan fråga som uppföljningen har undersökt är kvittningsmöjlighetens inverkan på risktagandet hos enskilda näringsidkare. Här konstateras att bedömningarna varierar. Från Svenskt Näringsliv har framförts att det är naturligt att nystartade företag kan gå med underskott i början och att det därför är bra för risktagandet att det finns en sådan avdragsmöjlighet som kvittningen innebär. Från Företagarna har det pekats på att kvittningssystemet är en positiv finansieringsform som handlar om företagarens egna pengar och inte är ett statligt bidrag. Andra tillfrågade instanser är mer skeptiska.

En annan av de frågor som har ingått i skatteutskottets uppföljning är om konkurrenter som inte har tillgång till kvittningsmöjligheten påverkas av att nya företagare har möjlighet att kvitta eventuella underskott i fem år. De flesta aktörer som ingår i uppföljningen har emellertid gjort bedömningen att kvittningsmöjligheten inte påverkar redan etablerade företag som inte har tillgång till kvittningsmöjligheten. Varken Företagarna eller Svenskt Näringsliv känner till några klagomål om konkurrensstörande beteenden, prisdumpningar eller liknande i sådana sammanhang. LO och Sveriges hotell- och restaurangförbund har dock gjort bedömningen att redan etablerade företag i huvudsak påverkas negativt av kvittningen.

7 Utrednings- och tillämpningsproblem

Enligt de företagar- och branschorganisationer som tillfrågats i samband med uppföljningen upplevs inte kvittningsreglerna som särskilt krångliga av företagen. Både Företagarna och Svenskt Näringsliv instämmer i detta. De anser inte att regelverket strider mot förenklingssträvandena. Även från Skatteverkets huvudkontor har det framförts att man inte kan se några oklarheter i regelverket, trots att vissa delar för den enskilde företagaren kan vara oklara. Samma bedömning gör de flesta tjänstemän vid de regionala och lokala skattekontor som ingått i uppföljningen.

På en fråga om det finns risker för att kvittningsinstitutet används på ett icke avsett vis har företagar- och branschorganisationerna svarat att risken för missbruk av kvittningsmöjligheten inte är särskilt stor, LO att det finns en viss risk att skattelättnaderna stimulerar till oönskad skatteplanering och Skatteverkets huvudkontor att en viss tvekan kan infinna sig om avsikten bland de företagare som gör avdrag för kvittning verkligen är att bedriva en framgångsrik näringsverksamhet. Från ett av skattekontoren har framförts att det finns en risk för att underskottet utnyttjas under fem år, varefter det konstateras att det inte blev någon vinst i verksamheten.

År 2003 framförde Riksskatteverket i sitt yttrande över Skattebasutredningens betänkande SOU 2002:47 Våra skatter? att det kunde vara motiverat att göra en mer ingående analys av olika delar i regelsystemet, t.ex. möjligheten att kvitta underskott av nystartad aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst. Reglerna sades medföra beloppsmässigt betydande avdrag och betydande utrednings- och tillämpningsproblem för skattemyndigheterna. Från Skatteverkets huvudkontor har nu uppgivits att reglerna för kvittningsmöjligheten fortfarande medför betydande utrednings- och tillämpningsproblem. Personalen vid taxeringssektionen vid ett av skattekontoren har dock betonat att utredningarna egentligen inte orsakas av kvittningsmöjligheten. Utan kvittningsmöjlighet skulle underskottet rullas vidare i näringsverksamheten. Även i ett sådant fall skulle det vara angeläget att göra en utredning för att inte underskott felaktigt ska ackumuleras i näringsverksamheten och i framtiden kunna utnyttjas mot inkomst i näringsverksamheten eller när verksamheten upphör.

I följande punkter sammanfattar uppföljningen de problem rörande kvittningsmöjligheten som framförts från olika delar av Skatteverket:

• gränsdragning mellan näringsverksamhet och hobby (t.ex. om verksamheten saknar vinstsyfte eller har ingen eller endast ringa omsättning)

• gränsdragning mellan privata utgifter och kostnader för näringsverksamhet

• gränsdragning mellan aktiv och passiv näringsverksamhet

• gränsdragning vad gäller tidigare näringsverksamhet

• beloppsgränsen

• tidsgränsen

• närstående

• deklarationsblanketterna.

Även en genomgång av kammarrättsdomar från landets samtliga kammarrätter visar att tvistefrågorna inom domstolarna rör sig inom de områden som nu nämnts. En fråga som ställs under prövning i somliga mål är om verksamheten ska anses nystartad vilket avgörs efter när och hur kraven på varaktighet, självständighet och yrkesmässig drift är uppfyllda. När det gäller innehav av näringsfastigheter är det dock i stället själva innehavet som indikerar att näringsverksamhet har startats.

8 Några reflektioner

Om man letar efter ovedersägliga bevis för ett orsakssamband mellan kvittningsinstitutet och tillkomsten av nya företag måste man tyvärr konstatera att uppföljningen inte har funnit några sådana. Bör då kvittningsmöjligheten finnas kvar eller bör den avskaffas? Att näringslivets och företagens organisationer är positiva till och vill ha kvar och möjligen utvidga kvittningsrätten är ganska naturligt – något annat vore rentav ägnat att förvåna. Att Skatteverket och andra myndigheter (möjligen med undantag av Nutek) förhåller sig mera skeptiska är också lätt att förstå. Mot bakgrund av att den skatteutgift som förorsakas av kvittningen stannar vid 20 miljoner kronor årligen – ett marginellt belopp när det gäller statens budget – kan det också vara förståeligt om regeringen inte vill röra i kvittningsreglerna, än mindre ta bort dem, och dra på sig kritik från näringslivet för att försämra företagsklimatet. Med tanke på att avdraget betraktas som en skatteutgift av regeringen borde det ändå vara motiverat att regeringen gör en resultatredovisning för en bedömning av prioriteringsnivån, på samma sätt som andra utgifter prövas i budgeten varje år. En sådan redovisning skulle med fördel kunna innefatta även den litterära och konstnärliga sektorn eftersom beloppet 20 miljoner kronor omfattar även dem som verkar på detta område. Det skulle dessutom vara intressant med en analys av skillnaden mellan näringsidkarna inom den konstnärliga sektorn och övriga näringsidkare. Det kan tilläggas att Riksrevisionen i en granskningsrapport nyligen riktat kritik mot regeringens bristfälliga redovisning av vissa skatteutgifter, just med tanke på att underlaget behövs för att göra prioriteringar i budgetarbetet (RiR 2007:3).

Om målsättningen för kvittningsrätten – att underlätta för nyföretagande – ska kunna uppfyllas är det naturligtvis viktigt att information om kvittningsreglerna verkligen når ut till blivande och nyblivna företagare. Uppföljningen efterlyser därför ett tydliggörande av myndigheternas ansvar för att informera blivande företagare om kvittningsmöjligheten och en diskussion om hur informationsinsatserna i högre grad skulle kunna inriktas på personer som funderar på att bli företagare. Även om man också måste betänka att informationsbehovet för hugade företagare är omfattande och att många frågor – skattefrågor och andra frågor – måste uppmärksammas och förklaras är det lätt att hålla med uppföljningen på denna punkt.

Riksskatteverkets kritik i ett remissyttrande 2003 att reglerna medför betydande utrednings- och tillämpningsproblem för skattemyndigheterna var en viktig faktor när det gällde att initiera den aktuella uppföljningen och kan naturligtvis inte viftas bort utan vidare. Uppföljningen har också gjort en relativt noggrann analys av omfattningen av Skatteverkets kontroll- och utredningsarbete i samband med olika kvittningsfrågor som ger ett visst stöd för verkets uppfattning. Icke desto mindre framgår det också av uppföljningen att tjänstemän vid både Skatteverkets huvudkontor och Skatteverkets regionala och lokala kontor har framfört att man egentligen inte kan se några oklarheter i regelverket för kvittningen och att detta regelverk i huvudsak är enkelt och lättbegripligt för den enskilde företagaren men att vissa delar kan vara oklara. Denna uppfattning delas av näringslivets organisationer. Det har nu gått några år sedan Riksskatteverkets remissyttrande skrevs, och Riksskatteverket har under tiden ombildats till det nya Skatteverket bl.a. i syfte att förbättra förutsättningarna att göra enhetliga bedömningar i intrikata rättsliga frågor. Därtill kommer att tjänstemännen inom verket rimligen bör ha vunnit ytterligare erfarenheter av att handlägga kvittningsärenden under de senaste åren. Uppföljningen konstaterar också att flera av tillämpningsproblemen egentligen inte orsakas av kvittningsmöjligheten i sig utan är mer generella, t.ex. gränsdragningen mellan hobby och näringsverksamhet samt mellan aktiv och passiv näringsverksamhet. Mot den bakgrunden är det tidigare Riksskatteverkets uppfattning från år 2003 möjligen inte längre lika relevant som tidigare. Om informationen till blivande och nyblivna företagare om kvittningsinstitutet förbättras så att kännedomen om kvittningsreglerna ökar kan detta – förhoppningsvis – också leda till färre missförstånd och deklarationsfel.

David Ask

David Ask har under tiden september 1987 – augusti 2007 varit kanslichef i skatteutskottet.