Jobbskatteavdraget – bra, kan bli bättre

1 Inledning

Vid årsskiftet infördes en skattelättnad för fysiska personer som har inkomster av anställning och aktiv näringsverksamhet (arbetsinkomster) i form av en skattereduktion, det s.k. jobbskatteavdraget (prop. 2006/07:1, bet. 2006/07SkU1y, rskr. 2006/07:9). Vidare har aviserats att jobbskatteavdraget förstärks fr.o.m. 2008 (”Ett förstärkt jobbskatteavdrag”, PM juni 2007 och lagrådsremiss 2007-09-19).

Jobbskatteavdraget är förmodligen inte den mest intressanta eller genomgripande skattepolitiska händelsen under senare tid ur juridisk-teknisk synvinkel. Ur ekonomisk synvinkel torde avdraget däremot kunna hamna högt vid en motsvarande rangordning. Något populistiskt kan sägas att det finns mer än 50 miljarder skäl till detta; den statiskt beräknade effekten av avdraget för de offentliga finanserna beräknas uppgå till mer än 50 miljarder kr fr.o.m. nästa år. Som jämförelse kan nämnas att de offentliga utgifterna för politikområdet Försvar nästa år beräknas till mindre än 40 miljarder kr.

Denna artikel ger en översiktlig presentation samt några kommentarer till jobbskatteavdraget, utan anspråk på fullständighet. Artikeln har i huvudsak ett ekonomiskt perspektiv. Som förutsättning för sifferangivelser m.m. i artikeln utgår vi från 2007 års förhållanden i fråga om genomsnittlig kommunalskatt (31,8 procent), olika typer av basbelopp m.m. När annat inte anges avser dock jobbskatteavdraget den konstruktion som kan väntas träda i kraft från årsskiftet 2008.

2 Historisk och internationell bakgrund

Jobbskatteavdraget har en föregångare i förvärvsavdraget, som tillämpades i Sverige senast inkomståret 1984. Avdraget uppgick till 25 procent av inkomsten, dock högst 2 000 kronor. Avdraget gavs bara till makar och då med följande förutsättningar: Makarna skulle ha barn under 16 år och båda makarna skulle ha s.k. A-inkomst. Avdraget tillföll enbart den make som hade lägst inkomst och om makarna hade lika stora inkomster fick den yngsta maken avdraget.

Avdragsbeloppet om 2 000 kronor år 1984 motsvarar, uppräknat med genomsnittlig konsumentprisutveckling, drygt 4 000 kronor i dagens penningvärde.

Internationellt förekommer i dag närbesläktade regelverk i många länder. Exempelvis finns i USA earned income credit (EIC) och i Japan kallas motsvarande system för employment income deduction (EID). Bland Europas länder kan noteras att exempelvis Storbritannien tillämpar working tax credit (WTC), Frankrike har prime pour l’emploi (PPE) och i Danmark finns sedan några år ett beskæftigelsesfradrag. Ett viktigt syfte för dessa regelverk har varit att öka avkastningen på arbete och därmed stimulera arbetsutbudet. Det råder bred konsensus kring bedömningen att väl utformade regelverk tjänar sitt syfte väl.1 Det ligger dock utanför denna artikel att närmare beskriva dessa eller liknande skatteregler för andra länder.

3 Översiktlig presentation av jobbskatteavdraget

Nuvarande jobbskatteavdrag utgår för inkomster av arbete, men inte för andra inkomster som a-kassa, sjuk- eller föräldrapeng. Det faktum att inte pensionsinkomster berättigar till jobbskatteavdrag har ibland i den allmänna debatten glidit över i svepande formuleringar om en ”extra pensionärsskatt”. Emellertid gäller för personer över 65 år särskilda regler som ger ett högre jobbskatteavdrag, vars tekniska konstruktion inte redovisas närmare i denna artikel. Det kan dock vara värt att nämna att formuleringarna om ”extra pensionärsskatt” klingar tämligen falskt i bl.a. ljuset av detta extra generösa jobbskatteavdrag för äldre.

Det finns aspekter på arbetsinkomstbegreppet och dess avgränsningar som kan förtjäna närmare analys. I denna artikel nöjer vi oss med att göra denna observation i definitionsfrågan. Det finns dock en annan definitionsteknisk detalj värd att klarlägga, nämligen att begreppet ”jobbskatteavdrag” representerar en skattereduktion (dvs. inte ett avdrag vid bestämningen av skattebasen).

I grova drag ger jobbskatteavdraget sänkt skatt till alla som arbetar, utportionerat dels i botten av inkomstskalan, dels i låg- och mellaninkomstskikten. Relativt inkomsten ger detta en tydlig låg- och mellaninkomstprofil. Effekterna sammanfattas nedan.

• Längst ner i inkomstskalan innebär jobbskatteavdraget att arbetsinkomster under ca 37 000 kr per år är skattefria. I internationell jämförelse är detta fortfarande relativt lågt2, men samtidigt mer än en fördubbling i jämförelse med det gamla grundavdraget, som ger skattefrihet upp till ca 17 000 kr. För att uppnå denna effekt utgör jobbskatteavdraget en skattelättnad i botten av inkomstskalan motsvarande ca 6 400 kr (=kommunalskatten × (37 000 – 17 000)).

• I låg- och mellaninkomstskikten från ca 110 000 kr per år i arbetsinkomst växer jobbskatteavdraget successivt från nivån 6 400 kr och når sin maximala nivå på ca 14 400 kr för arbetsinkomster över ca 318 000 kr.

• Relativt inkomsten motsvarar jobbskatteavdraget som mest nära 17 procent av inkomsten. Avdragets betydelse relativt arbetsinkomsten faller snabbt och understiger 10 resp. 5 procent redan vid årsinkomster från (enbart) arbete över 65 000 kr resp. 170 000 kr.

Figur 1.

Jobbskatteavdragets inverkan på marginalskatten beskrivs i figur 2 nedan. Det finns samband mellan jobbskatteavdraget och grundavdraget, vilket utvecklas närmare i det följande. För att illustrera detta visas grundavdraget i lodlinje i den kompletterande figuren 3 inunder. Allt sedan grundavdraget introducerades vid skattereformen 1990-91 har dess s.k. LO-puckel givit marginalskattekurvan ett slags (omfattande) trappstegsstruktur. För personer med enbart arbetsinkomst eliminerar jobbskatteavdraget en del av denna struktur, samtidigt som nya trappsteg etableras i och med 2008 års förstärkta jobbskatteavdrag.

4 Effekter för personer med övriga inkomster

Jobbskatteavdragets tekniska konstruktion är komplicerad, inte minst på grund av beroendet av det sedan tidigare befintliga grundavdraget. Grundavdraget är i sin tur beroende av andra inkomster än arbetsinkomst. Härigenom är alltså även jobbskatteavdragets storlek beroende av storleken på andra inkomster än arbetsinkomsten.

Det renodlade och intuitivt enkla exemplet ovan med enbart arbetsinkomst redovisar jobbskatteavdraget och hur det sänkt marginalskatten. I de låg- och mellaninkomstskikt där jobbskatteavdraget växer innebär dess effekt att det helt neutraliserar effekten av att grundavdraget samtidigt trappas av. Jobbskatteavdragets växande egenskap i låg- och mellaninkomstskikten har en viktig funktion i det att det förstärker incitamenten till arbete för en stor del av Sveriges skattebetalare.

Den positiva effekten av jobbskatteavdraget är emellertid delvis annorlunda för personer med övriga inkomster (t.ex. a-kassa, sjuk- eller föräldrapeng). I jämförelse med det renodlade fallet med enbart arbetsinkomst ger jobbskatteavdraget sänkt marginalskatt i kortare inkomstintervall för personer som även har övriga inkomster. Ett exempel utifrån en övrig inkomst på 150 000 kr redovisas i figurerna nedan. För jämförelse redovisas även marginalskattekurvorna ur föregående exempel. Statistikuppgifter från SCB visar att knappt 400 000 personer i åldern 20-64 år har övrig inkomst på minst 150 000 kr och bland dessa har drygt 180 000 personer arbetsinkomst på minst 1 000 kr.

Figur 2.

Figur 3.

Figur 4.

Figur 5.

Jobbskatteavdraget ger i detta exempel sänkt marginalskatt framför allt i intervallet 125 000 kr-168 000 kr i arbetsinkomst. Således kan jobbskatteavdragets positiva växande egenskap vara mindre framträdande för individer som också har övriga inkomster. I princip gäller att ju högre den övriga inkomsten är, desto mer krymper det inkomstskikt inom vilket jobbskatteavdraget ger en mer betydande förstärkning av incitamenten till arbete.

Bland jobbskatteavdragets något mindre uppenbara effekter finns ytterligare exempel, måhända av mer teoretiskt intresse. Ett sådant exempel är att jobbskatteavdraget kan såväl öka som minska när (enbart) den övriga inkomsten ökar, medan arbetsinkomsten är oförändrad. Två personer med exakt samma arbetsinkomst kan alltså få olika stort jobbskatteavdrag, om samtidigt deras övriga inkomster skiljer sig åt. En illustration ges i figuren nedan. Förklaringen till denna egenskap hos jobbskatteavdraget är att ökad övrig inkomst i vissa intervall medför förändrat grundavdrag, vilket i sin tur medför förändrat jobbskatteavdrag. I sammanhanget kan även förtydligas att en motsvarande ökning av arbetsinkomsten (vid oförändrad övrig inkomst) skulle ge (minst) motsvarande förändring av jobbskatteavdraget.

Figur 6.

Sammanfattningsvis följer en rad av jobbskatteavdragets effekter på marginalskatten av att avdraget, via sitt beroende av grundavdraget, även är beroende av övriga inkomster. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att överväga möjligheter att ge jobbskatteavdraget en teknisk utformning så att det beräknas oberoende av storleken på övriga inkomster. Enligt den nyligen framlagda lagrådsremissen har regeringen övervägt en sådan förenkling, men funnit att det inte är lämpligt då den bl.a. innebär skattehöjningar. Regeringen redovisar inte närmare vilken typ av skattehöjningar som avses i sammanhanget.

5 Effekter för kommunsektorn

Enligt nuvarande konstruktion av jobbskatteavdraget beräknas det bl.a. med kommunalskattesatsen som underlag. Med nuvarande konstruktion ökar skattereduktionen med kommunalskatten, vilket i princip kan stärka (åtminstone inte försvaga) incitamenten till höjd kommunalskatt. En fördjupad analys av kommunalekonomiska effekter, med inriktning på att stärka incitamenten till att uppnå positiva sysselsättningseffekter via kommunalskattesänkningar, skulle mot denna bakgrund kunna vara värdefull. Exempelvis skulle en mindre långtgående inkomstutjämning inom det kommunala utjämningssystemet underlätta detta.

6 Förenkling

Jobbskatteavdraget varierar alltså med kommunalskattesatsen och är även beroende av grundavdragets variation över inkomstskalan. Utan att fullständigt återge avdragets tekniska konstruktion kan vi konstatera att det omfattar referenser till prisbasbeloppet via ett flertal parametrar (bl.a. 0,79; 1,176 och 2,72) av vilka några enligt föreliggande förslag förändras i och med avdragets förstärkning fr.o.m. 2008 samtidigt som uppsättningen utökas med ytterligare ett par parametrar (bl.a. 1,413 och 7,00).

Sammantaget kan en bedömning vara att avdragets nuvarande konstruktion är svåröverskådlig. Detta kan begränsa möjligheterna att pedagogiskt förklara avdragets positiva betydelse för att stärka incitamenten till arbete. Det torde vara betydelsefullt att klart och enkelt kunna förklara den ekonomiska politiken, regelverkens utformning och de bakomliggande mekanismerna – allt med syfte att öka sysselsättningen. Lätt överskådliga skatteregler bör kunna skapa de bästa förutsättningar för den pedagogiska uppgiften. Frågan är även intressant mot bakgrund av uttalanden från t.ex. statsministern (bl.a. i DN 2007-09-17) att ”Påfallande många tror inte på att de har fått sänkt skatt ... Alltså har folk inte tagit in detta, hur kraftigt och brett vi har sänkt inkomstskatterna”. I den mån det finns möjligheter till förenklingar i jobbskatteavdragets konstruktion, kan det förmodligen inte uteslutas att sådana förenklingar skulle kunna underlätta statsministerns pedagogiska bryderi.

7 Något om skatter och incitamenten till arbete

Vid en analys av hur skatter påverkar incitamenten (drivkrafterna) till arbete brukar man dela upp den sammantagna löneeffekten i två (normalt motverkande) deleffekter. Den första delen är den kompenserade löneeffekten (även kallad substitutionseffekt), som avser hur t.ex. sänkt skatt ökar avkastningen på en arbetad timme. Annorlunda uttryckt är en extra arbetad timme mer värd, vilket också kan ses som en höjning av priset på fritid. Alltså kan den kompenserade löneeffekten av sänkt skatt under normala omständigheter väntas vara positiv, dvs. resultera i ökad arbetsinsats. Den andra delen är inkomsteffekten, som behandlar hur t.ex. sänkt skatt ger ökad inkomst från en given arbetsinsats. Det innebär i sin tur att man får råd med mer fritid och att eventuellt extra arbete blir mindre intressant. Alltså kan inkomsteffekten av sänkt skatt under normala omständigheter väntas vara negativ, dvs. resultera i minskad arbetsinsats. Den kompenserade löneeffekten dominerar normalt över inkomsteffekten, även om det (förstås) finns en minoritet av empiriska studier där resultaten är mer oklara eller pekar i annan riktning.

Jobbskatteavdraget innebär således att incitamenten till arbete förändras för samtliga på arbetsmarknaden, dock på olika sätt. För personer med arbetsinkomster under den maximala nivån för jobbskatteavdraget finns både en kompenserad löneeffekt och en inkomsteffekt. Personer som har en arbetsinkomst över gränsen för maximalt jobbskatteavdrag påverkas dock enbart av en inkomsteffekt, alldenstund avkastningen per arbetad timme på marginalen är oförändrad för dessa personer.

Finansdepartementets uppfattning, redovisad i budgetpropositionen för 2008, är att den sammantagna löneeffekten på arbetsutbudet är positiv och man uppskattar att jobbskatteavdraget ökar sysselsättningen med ca 2 procent, motsvarande 90 000 personer. I förarbetena till det förstärkta jobbskatteavdraget redovisades även beräkningar att reformen har en självfinansieringsgrad på 67 procent.3 Kalkylerna har gott stöd i modern ekonomisk litteratur och kan om något betraktas som försiktiga.4

8 Vidare strategi för sänkta skatter på arbete

Jobbskatteavdraget tar sikte på låg- och mellaninkomstskikten. Regeringspartierna har i tidigare sammanhang (bl.a. motion 2005/06:Fi12 med anledning av prop. 2005/06:100 2006 års ekonomiska vårproposition av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m, fp, kd, c)) även pekat på behovet att sänka skatten på arbete också i högre inkomstskikt. Specifikt uttalade allianspartierna i nämnda motion ambitionen att avveckla värnskatten, något som även nämndes i 2007 års Vårproposition. Frågan berördes emellertid över huvud taget inte i budgetpropositionen för 2008 eller i lagrådsremissen om förstärkt jobbskatteavdrag. Medan jobbskatteavdraget i huvudsak förbättrar incitamenten för en ökad produktion (arbetade timmar) skulle ett avskaffande av värnskatten stimulera produktiviteten genom en bättre avkastning på utbildning och yrkeskarriär.

Det ligger utanför denna artikel att vidare analysera återstående brister och behov av förbättringar inom inkomstskattesystemet. I korthet konstateras att globaliseringen i bred bemärkelse (med ökad rörlighet, sänkta transport-, transaktions- och informationskostnader, tilltagande systemkonkurrens etc.) ställer allt större krav på skattesystemet – inte minst i de delar systemet påverkar den mest kvalificerade arbetskraften, som ofta kan vara den mest lättrörliga och därigenom mest känsliga för olika typer av incitament från skattesystemet. Avslutningsvis kan den sammantagna bedömningen göras att jobbskatteavdraget är en viktig och välkommen nyhet i skattesystemet, men att det kan finnas utrymme för förbättringar och att avdraget bör kompletteras med ytterligare åtgärder.

Johan Fall och Peter Ericson

Johan Fall är verksam vid Svenskt Näringsliv. Han ansvarade bl.a. för organisationens remissvar över det förstärkta jobbskatteavdraget.

Peter Ericson driver konsultföretaget Empirica. Företaget samarbetar bl.a. med Svenskt Näringsliv i frågor om datasimuleringar och statistiska bearbetningar av skatte- och bidragssystemen.