”Free Movement and Tax Treaties in the Internal Market”
1 Inledning
Den 18 mars 2005 hade jag glädjen att som fakultetsopponent offentligt granska Maria Hillings doktorsavhandling. Avhandlingen lades fram vid Internationella Handelshögskolan i Jönköping. Hilling var enligt min mening bra i sitt försvar av avhandlingen och visade att hon behärskade sitt stora material på ett utmärkt sätt. Denna anmälan bygger på min opposition. Någon gång finner jag anledning att ta upp Hillings försvar i denna anmälan. Avhandlingen har publicerats av Iustus förlag sensommaren 2005 (ISBN 91-7678-597-1), med enligt förordet små förändringar. Sidhänvisningar i denna anmälan sker till denna.
Jag vill kanske en aning okonventionellt inleda min anmälan av Hillings avhandling genom att ta upp den svenske domaren i EG-domstolen von Bahrs artikel om D-domen i den i september 2005 publicerade festskriften till Nils Mattsson.1 von Bahr redogör på s 88 ff för argumenten pro et contra mot att tillämpa den s.k. mest-gynnad nations-klausulen i EG-skatterätten. Frågan om MGN är en av de många svåra frågor Hilling behandlar. von Bahr avslutar sin analys med att framföra att det helt enkelt återstår för EG-domstolen att i sista hand välja mellan en fortsatt integrationsvänlig linje och en mer återhållsam linje (s 90). Ett tydligare tillkännagivande av att EG-domstolen agerar som lagstiftare är svårt att finna. Som bekant avvisade EG-domstolen MGN i domen.
Vad skrev då egentligen Hilling om D-domen?
”...it is reasonable to conclude that the ECJ will approach this issue with considerable caution (...) it is believed that one can expect an interpretation in favour of a most- favoured-nation reading only if the ECJ is convinced that it will have an overall favourable impact on the avoidance of double taxation in the internal market.” ( s 331).
Jag tror att Hilling hade så rätt som det bara var möjligt vid den tidpunkt hon lade fram sin avhandling. Jag har också tolkat Hilling som att hon själv var tveksam till att EG-domstolen skulle anse MGN tillämplig, även om hon menade att EG-domstolen absolut inom ramen för sitt tolkningsutrymme hade den möjligheten. När hon skrev sina ord, hade EG-domstolen troligen inte slutligt bestämt sig i sitt rättspolitiska vägande. EGD fann slutligen att en MGN inte skulle vara lämplig och att en sådan inte skulle gynna lösningen på den internationella dubbelbeskattningen på den gemensamma marknaden.
Hillings välformulerade och försiktiga hållning i avhandlingen förtjänar respekt. Det sätter dock själva problemet i blixtbelysning, hur skall vi jurister arbeta för att få en ökad kunskap om hur EG-domstolen tillämpar sin ”policy-juridik”?
Den juridiska vetenskapen skall ju bl.a. kunna hyftsat kartlägga gällande rätt redan innan en dom faller. Hilling är kritisk mot domstolen och anser att den borde vara tydligare i sin rättsutövning (se t.ex. s 240). Det är lätt att instämma i hennes tankar. Domstolens skrivningar i D-domen är som vanligt kortfattade och återger knappast de avvägningar som von Bahr pekade på i sin artikel. Problemet är dock nog det, att EG-domstolen inte kommer att lyssna på henne eller de andra av oss (inklusive mig själv) som önskar mer ordning och reda. Vi har den domstol vi har, och vi har den EG-rätt vi har. Det är den vi måste försöka förstå och det är det som är ämnet för Hillings utmärkta bok. På disputationen uppstod ett intressant tankeutbyte om detta där även medlemmen i betygsnämnden professor Åsa Gunnarsson bidrog med intressanta tankar. Jag återkommer nedan till det.
Jag disponerar min fortsatta anmälan på följande sätt:
2. Presentation och diskussion av bokens syfte och innehåll
3. Den använda rättsvetenskapliga metoden
4. Språk och akribi
5. Sammanfattande omdöme
Mål C-376/03 D v Rijksbelastingsdienst, dom den 5 juli 2005 (ännu ej rapporterad i EEG).
2 Bokens syfte och innehåll
Syfte
Maria Hilling syfte är ”to predict a tax measure’s compatibility with free movement law, the essential question is under what circumstances a tax provision may conflict with the free movement provisions in the EC Treaty. This study aims at answering this question in relation to provisions in tax treaties concluded between EU Member States” (s 20). Hon anger vidare ”It is of importance, primarily, for taxpayers and governments of the Member States to predict when a provision in a tax treaty may be in conflict with free movement law. This study aims at providing guidelines for such an analysis” (s 25).
Disposition
Hilling disponerar sin uppgift på följande sätt (jag använder hennes engelska terminologi):
Introduction
The Functioning of Tax Treaties
The Framework of Free Movement Law
Case Law Survey on the Interpretation of Free Movement Provisions
Case Law Survey on the Interpretation of Free Movement Provisions in Relation to Member States’ Income Tax Legislation
The Impact of Free Movement Provisions on Member States’ Tax Treaties
Tax Treaty Provisions Potentially in Breach of Free Movement Law
Do the Free Movement Provisions Prescribe a Most-Favoured-Nation Treatment?
Final Conclusions
Dispositionen är mycket bra och redig. Om vi tittar lite närmare på bokens uppläggning, slogs i vart fall jag av att det egentliga syftet behandlas i den klart mindre delen av avhandlingen. Det är först i kapitel 6 som avhandlingens egentliga ämne påbörjas. Läsaren har då gått igenom 240 sidor av avhandlingens sammanlagt 370 sidor (inklusive register m.m.) Kapitlen 6, 7 och 8 omfattar i själva verket endast 88 sidor. Den s.k. startsträckan är onekligen lång.
Är detta en svaghet i framställningen? Jag tycker inte det. EG-rätten är fortfarande inte så känd för oss skattejurister. Det går knappast att komma ifrån att Hillings valda forskningsobjekt hänger intimt ihop med hur EG-domstolen generellt tolkar reglerna om fri rörlighet i den gemensamma marknaden. För förståelsen av hur EG-domstolen löser ett av många särskilda problem på den gemensamma marknaden, dubbelbeskattningsavtalen, måste EG-domstolens allmänna approach klargöras. Och det är knappast så, att den allmänna inställningen hos EG-domstolen är så känd att det inte finns behov av sådana studier. Jag menar att Hillings studie knappast heller är den sista på området.
Det finns i princip två konventionella sätt att tackla den fria rörligheten. Ett exempel, som Hilling själv inspirerats av är den ledande brittiska forskaren (fellow vid Trinity College, Cambridge UK) Catherine Barnards bok ”The Substantive law of the EU – The four freedoms” (OUP 2004). Den tar ett stort helhetsgrepp men kanske inte når ända fram vad gäller detaljer. I Sverige har vi ett fint exempel på det andra sättet, nämligen Mattias Dahlbergs nya bok ”Direct Taxation in Relation to the Freedom of Establishment and the Free Movement of Capital” (Kluwer Law International 2005). Genom sitt val av forskningsobjekt kan Dahlberg naturligtvis komma ganska långt i sin specifika analys.
Hilling har däremot tagit det djärva beslutet att försöka tränga in sig emellan de här två olika positionerna. Okonventionellt, svårt, och värt beundran. Hon har åtagit sig målsättningen att försöka sammansmälta EG-domstolens praxis vad avser fri rörlighet på alla områden till en syntes. Den syntesen anlägger hon sedan på sitt speciella problem, nämligen dubbelbeskattningsavtalen mellan EU-staterna. Enligt min mening finns det mycket som talar för att EG-domstolen i vart fall inledningsvis arbetar på precis samma sätt i sin analys, oberoende av vilken typ av hindrande eller diskriminerande nationell regel som prövas. Att sedan arten av regeln (skatteregel eller miljöregel) har betydelse är självklart, men utgångspunkten är ändå fördraget. Till frågan om Hilling till fullo lyckats i sin målsättning återkommer jag till senare.
Vad som kan diskuteras är däremot titeln på Hillings avhandling. Jag tycker att den är en aning missvisande.
Slutsatser
Hillings drar givetvis i sin avhandling ett antal slutsatser. De viktigaste av dessa är följande.
EG-domstolens perspektivval
På ett föredömligt klart och pedagogiskt sätt visar Hilling att EG-domstolen använder två olika perspektiv i sin bedömning av de problem som domstolen har förelagts. EG-domstolen tittar annorlunda på huruvida den påstådda störningen sker i hemviststaten eller i värdstaten. I hemviststatsfallet är det fråga om att staten på något sätt försvårar för en personen investering mm i en annan stat. I värdstatsfallet är det fråga om hur värdstaten behandlar en investerare mm som kommer från ett annat land. Hilling visar att i det första fallet, hemviststaten, tittar EG- domstolen på om något hinder eller någon restriktion föreligger. I det andra fallet, värdstatsfallet, tittar EG-domstolen på om den utländske investeraren diskrimineras jämfört med inhemska investerare. Det första perspektivet kallar Hilling för EG-domstolens free movement-based approach (hädanefter anger jag ”fri rörlighetsbedömning”), det andra för domstolens nationality-based approach (hädanefter anger jag ”nationalitetsbedömning”).
Hilling visar också intressant att EG-domstolen inte alltid tycks vara konsekvent när den väljer perspektiv. Hon illustrerar bl.a. med att diskutera Lindmandomen, som gällde uttag av inkomstskatt på en utländsk lotterivinst.2 EG-domstolen, enligt Hilling, analyserade främst effekten på den utländska tjänsteproducenten vilket kan klassificeras som en nationalitetsbedömning. Hilling menar att om fokus hade legat på Lindman själv, som köpte lotten, hade det istället varit mer naturligt med en fri rörlighetsbedömning. Det förefaller som Hilling anser att det var Lindman som främst utsatts för den negativa behandlingen. Hon anser att EG-domstolen avvek från bedömningen utförd i tidigare praxis. Jag tycker nog att det kan diskuteras vem som drabbas främst. I det enskilda individuella fallet är det givetvis Lindman som drabbades men lotterianordnaren riskerar ju så mycket mer: nämligen att förlora en hel marknadsplats. Hilling menar att angreppssättet EG-domstolen valde inte stämmer med tidigare mönster, när den främst tittade på tillhandahållarens dilemma. Vid nationalitetsbedömningen tittar domstolen, enligt Hilling, på den som främst drabbas (dvs Lindman själv). Men då är det mer riktigt att använda fri rörlighetsbedömning istället. EG-domstolen anförde att den finska skatten var ”manifestly discriminatory” vilket ju är en ingridiens i nationalitetsbedömningen från ett värdstatperspektiv. EG-domstolen har m.a.o. blandat ihop angreppssätten, vilket Hilling anser skapar viss oklarhet.
Jag tycker emellertid att frågan kan ställas, vilken betydelse det hade att domstolen (enligt Hilling) nu möjligen inte var konsekvent med tidigare praxis och att det kanske inte går att klassificera angreppssättet enligt Hillings mönster. Hade inte utgången blivit densamma oberoende av perspektivet, när nu domstolen fann en klar diskriminering? Hon är själv inne på detta på s. 338 där hon egentligen förefaller mest bekymrad över att EG-domstolens dom i Lindman skapar sämre förutsebarhet. Hilling finner alltså att domstolen ibland avviker från hennes tes om när ett visst perspektiv väljs och att det skapar förutsebarhetsproblem. Avvikelsen kanske emellertid enbart är skenbar, det är naturligtvis inte otänkbart att Hillings analysmönster inte förmår att ge hela sanningen. Rättsfallet avviker från Hillings konstruerade mönster, men det kan ju vara på det sättet att det är Hillings mönster som inte är det rätta. Eller så blir hennes mönster för stelt i den mening att det blir svårt att adaptera det till att kanske EG-domstolen preciserar eller något divergerar i nya avgöranden (se nedan om Harts penumbra). Synsättet i Lindman är kanske i realiteten mer vettigt än i den äldre praxis?
Det går därför att rikta viss kritik mot Hillings systematik i den meningen att konsekvensen av att domstolen väljer ett visst perspektiv inte framgår alldeles tydligt. Är det för en stat kanske svårare att undgå att bli fälld för ett fördragsbrott om den påstådda inskräkningen bedöms enligt en fri rörlighetsbedömning? En sådan hypotes kunde varit spännande för Hilling med sin obestridliga kunskap att ta tag i.
Hillings val att koncentrera sig så mycket på dessa två perspektiv kan ha fått den effekten att hon gav sig själv mindre tid åt att analysera frågan om i vilka situationer EG-domstolen väljer att fria medlemstaten. Avhandlingen berör i mindre utsträckning de s.k. rättfärdighetsgrunderna. Hilling kunde lyft fram den frågeställningen tydligare. Det intressanta är emellertid också att EG-domstolen är en aning vacklande i den meningen att den ibland finner att det överhuvudtaget inte är fråga om något hinder och ibland hinder föreligger men att fördragsstridigheten kan rättfärdigas. Exempel från Hillings avhandling på det förstnämnda är skattemålen Schumacker, Futura och Gilly, miljömålet Preussen Elektra och de närmast arbetsrättsliga målen Graf och Gullung. Det mest kända skattemålet i den sistnämnda kategorin är givetvis Bachmann men Hilling tar också upp miljömålet Wallonia Waste. D-domen är en senare dom som måste placeras in i den förstnämnda kategorin.
Det måste nog konstateras, att det intressanta för de skattskyldiga, myndigheterna och den nationelle lagstiftaren är om en kränkning föreligger eller inte. Och uppenbarligen finns det restriktioner och hinder, som ibland är på gränsen till att vara direkt diskriminerande, som accepteras av EG-domstolen. Kanske hade en annorlunda skärning av materialet varit mer fruktbar? Det uppstår enligt min mening ett problem för Hilling i hennes analys av hennes huvudfråga, om dubbelbeskattningsavtalens förenlighet med EG-rätten, eftersom hon inte riktigt lyckats utarbeta ett vasst analysverktyg för att avgöra huruvida EG-domstolen kommer att finna fördragsbrott eller inte. Begreppsparet fri rörlighets- respektive nationalitetsbedömning förslår helt enkelt inte. Jag kan dock villigt erkänna, att ingen annan heller lyckats hitta detta vassa analysverktyg!
Mål C-42/02 Diana Elisabeth Lindman, s 221 avhandlingen.
Huvudkapitlen 7 och 8
Det bästa avsnittet i avhandlingen är enligt min mening kapitel 7. Kapitlet handlar om vilka dubbelbeskattningsavtalsartiklar som kan tänkas vara i strid med EG- rätten. Kapitlet bygger på den omfattande analys hon utfört i kapitel 6 om EG- domstolens domar vad gäller dubbelbeskattningsavtalen. Hon nyttiggör också det hon skrivit i kapitel 4, t.ex. analysen av Open Skies-målen (s 128). Detta visar att hennes avhandling har den inre spänning som en avhandling bör ha. Sammanfattningsvis visar hon att artiklar som gäller fördelningen av skatteanspråken i allmänhet inte står i strid med EG-rätten men att den stat som givits rätten att beskatta måste utöva denna beskattningsmakt i enlighet med fördragsfriheterna. Hilling visar att hon behärskar rättsvetenskaplig metod och att hon behärskar sitt material. Analysen av frågorna är mycket bra. Övertygande visar hon i avsnitt 7.3.3 att den svenska 10-års regeln är högst tveksam ur ett EG-rättsligt perspektiv. På samma sätt utnyttjar hon sin verktygsbod till att visa att limitation-on-benefit klausuler i dubbelbeskattningsavtalen också är EG-rättsligt tveksamma (avsnitt 7.4.2). Hon reserverar sig dock från sin juridiskt oantastliga analys på ett enligt min mening onödigt försiktigt sätt.
Det som möjligen kan ifrågasättas är om den svenska 10-års regeln verkligen kan räknas till dubbelbeskattningsavtalsrätten. Men det är som jag redan varit inne på kanske mer en fråga om huruvida Hillings titel på avhandlingen verkligen är den mest träffande.
Kapitel 8 om mest-gynnad-nationsklausul är också ett bra kapitel. En randanmärking är möjligen att avsnittet 8.4 ”Divided Opinions in the Literature” kunde inarbetats i de analytiska avsnitten. Hon kunde utnyttjat litteraturen som stöd för hennes egna ställningstaganden. Precis som i kapitel 7 är Hilling mycket försiktig i sina slutsatser som jag givetvis måste respektera. Min personliga uppfattning är nog den att hon kanske var lite för försiktig med att tillkänna ge den egna åsikt hon säkert hade, eftersom den givetvis varit mycket välgrundad i den forskning hon utfört.
3 Hillings rättsvetenskapliga metod
På disputationen frågade jag Hilling vad hon egentligen använde för metod i avhandlingen, var det en rättssociologisk metod eller en traditionell rättdogmatisk. Anledningen till min fråga var, att jag fann att Hilling ibland använde förklaringsmodeller till utgången av mål närmast från ett rättsociologiskt håll. Jag kan ge några exempel här.
Vad gäller Gilly anger Hilling på sidan 260 ”Such a decision [att fördragsstridighet skulle förelegat] would probably not have gone down well with the governments of the Member States as a large number of Member States apply ordinary credit provisions”. På sidan 298 anför Hilling att ”the Court would consider it a too far-reaching interpretation that would not be easily accepted by the Member States” som ett argument för att EG-domstolen skulle välja att anse 10-års regeln som förenlig med fördraget.3 När det gäller frågan om EG-domstolen skulle kunna utvidga sin jämförbarhetsnorm till att omfatta två personer boende i olika länder (i diskussionen om MGN) använder hon två argument som jag känner mig en aning tveksam till (s 316). Det första är att fördraget är vagt. Det andra är att EG-domstolen i tidigare praxis utvidgat sin jämförelsenorm. I rent rättslig mening är dessa två argument onekligen tämligen svaga och tycks grunda sig på en annan föreställningsvärld än den rättsdogmatiska.
Hilling svarade att hon definitivt använde rättsdogmatisk metod och att hon dessutom ansåg sig arbeta med en rättspositivistisk utgångspunkt, alltså grovt förenklat en föreställning att EG-domstolen verkade under lagarna. Att EG-domstolen också skapar rätt tvekade hon inte över och i gott sällskap med den store rättsfilosofen H L A Hart (som hon refererar till) menar hon att även den rättspositivistiska uppfattningen, som väl de flesta svenskar torde bekänna sig till, medger en domarskapad rätt. Jag måste dock säga, att jag ändå har en viss känsla av att Hilling är en aning skeptisk till vad som kan göras med rättsdogmatisk metod vad gäller att förutse EG-domstolens domar. Det man kan göra är givetvis att systematisera domarna. Det är också Harts tankar för att försöka utröna det utrymme som en domstol tar sig att skapa rätt. Hart talar förenklat om en regels tydliga tillämpningsområde och ett område kring detta som han kallar penumbra. Inom denna penumbra kan domstolen välja att tillämpa respektive inte tillämpa en regel. Genom att placera in domar i denna penumbra kan detta oklara område minska (eller öka) eftersom ny praxis klargör vad som är regelns tydliga tillämpningsområde.
Detta låter mycket teoretiskt men en retorisk fråga kan kanske underlätta förståelsen av vad jag menar. Vet vi mer idag om gränserna för den nationelle skattelagstiftaren än när fördraget en gång i tiden sjösattes? Självklart är svaret på den frågan ja. Vi vet oändligt mycket mer än 1958 och det är EG-domstolens praxis som ökar klarheten i reglernas tillämpningsområde och därigenom minskat Harts penumbra.
Min tanke är den, att Hilling kanske skulle kommit en bit längre om hon systematiserat på ett annat sätt, t.ex. genom att försöka studera närmare vilka gemensamma nämnare de mål har vari EG-domstolen finner avsaknad av fördragsstridighet. Här skulle kanske t.o.m. mål från olika rättsområden kunna analyseras jämsides. Det är dock mycket möjligt, kanske troligt, att en sådan forskningsuppgift skulle vara en person övermäktig. Kanske är det en typisk forskningsuppgift för en större forskargrupp med bakgrunder från olika rättsliga discipliner. Och om jag skulle återvända till min början av denna anmälan, ger onekligen von Bahr uttryck för synen att EG-domstolen i vissa situationer utövar ren politik. Hilling har haft ett svårt uppdrag att förvalta.
Professor Åsa Gunnarsson tog på disputationen upp den intressanta tråden, att kanske en användning av andra metoder än rättsdogmatiska skulle kunna leda till större förståelse för EG-domstolens verksamhet. Jag tror Gunnarsson i och för sig har rätt, men att vi jurister kanske är svagt skolade i de andra metoder som skulle kunna användas. Hilling valde hursomhelst ett traditionellt rättsdogmatiskt, eller kanske juridiskt, angreppsätt som hon inte kan kritiseras för.
Här kan dessutom noteras att endast få stater tillämpar källskatt på kapitalvinster.
4 Språk och akribi
Det engelska språk Hilling använder är mycket lättförståeligt och jag har inte kunnat finna något att anmärka på. Det är bra att doktorander väljer att lägga fram avhandlingarna på engelska när det finns anledning till det. Och en avhandling som Hilling har skrivit bör givetvis publiceras på ett världsspråk.
Akribin, dvs. Hillings noggrannhet med sitt material är föredömligt. Jag finner inget att anmärka på.
5 Sammanfattande omdöme
Den naturliga frågan är om Hilling lyckades uppfylla sitt egna syfte. Sammanfattningsvis anser jag att hon lyckats ge riktlinjer för en analys av huruvida artiklar i dubbelbeskattningsavtal står i strid med EG-rätten. Man jag tror att hon kunnat komma ännu längre om hon lagt upp arbetet något annorlunda, eller kompletterat med andra synsätt.
En opponents dystra plikt är att framföra kritik och det har jag nu gjort. Den kritik jag riktat får inte skymma det faktum att Hilling utfört en beundransvärd prestation på ett mycket svårt område. Hon har definitivt bidragit till vetenskapen med hennes studie. Jag uppskattar särskilt den förmåga till att självständigt följa en originell linje (hennes indelning av praxis i begreppsparen) i sin forskning, även om angreppsättet slutligen kanske inte bar exakt den frukt hon hade hoppats på. Hilling besitter sådan självständighet och arbetsförmåga som är nödvändig för att kunna bidra till vetenskapssamhället. Jag vet att Hilling kommer att producera många spännande alster i framtiden och jag ser fram emot att få läsa dem.
Anmälare: Roger Persson Österman
Anmälan av: Maria Hilling
Roger Persson Österman är docent i skatterätt vid Stockholms universitet.