OECD:s skattekonkurrensprojekt

1.1.1 1998-rapporten

Tjugoåtta av OECD:s medlemsländer åtog sig 1998 genom antagandet av OECD- rapporten, ”Harmful Tax Competition, An Emerging Global Issue” (1998-rapporten),3 att avskaffa eller modifiera alla skadliga skatteregimer senast den 31 December 2005.4 En skatteregim anses skadlig om låg skatt uttas och om den uppfyller ett eller flera av följande primära kriterier (”key factors”):5

• skatteförmånerna är avgränsade från den inhemska ekonomin så att de inte påverkar det inhemska beskattningsunderlaget (s.k. ring-fencing);6

• skatteregimen är inte transparent, dvs. möjligheterna till insyn i hur lagstiftningen är utformad och tillämpas på administrativ nivå är begränsade;

• landet som tillhandahåller skatteregimen är inte villigt att utbyta information om verksamhet som bedrivs inom regimen.

Ytterligare ett antal sekundära kriterier (”other factors”) diskuteras i 1998-rapporten.7 Det betonas att en samlad bedömning skall göras på grundval av de primära och sekundära kriterierna. Om en skatteregim anses som potentiellt skadlig enligt dessa kriterier skall också en ekonomisk utvärdering av regimen göras.8 Rapporten lämnade sålunda dörren öppen för möjligheten att en lågbeskattad regim som potentiellt uppfyllde ett eller flera av de primära eller sekundära kriterierna likväl skulle kunna ”frias” under förutsättning att dess negativa ekonomiska effekter på andra länder var begränsade eller starka ekonomiska och sociala skäl motiverade regimens existens.

I enlighet med riktlinjerna i rekommendation 15 i 1998-rapporten rapporterade medlemsländerna under 1999 in fler än 100 skatteregimer till OECD för granskning. Det var i huvudsak fråga om skatteregimer på finans-, försäkrings-, värdepappersfonds-, sjöfarts- och holdingbolagsområdet.9 Det kan tilläggas att flertalet av de granskade regimerna återfanns inom Europa.

Avsikten var ursprungligen att OECD skulle avge ett definitivt utlåtande redan år 2000 huruvida de granskade regimerna var att betrakta som skadliga.10 Det visade sig dock politiskt omöjligt för flera OECD-länder att acceptera ett sådant förfarande.

EU hade nämligen inom ramen för uppförandekoden redan genomfört och publicerat en liknande utvärdering i november 1999 (”Primarolo-rapporten”).11 Flera av de utpekade EU-länderna var av olika skäl starkt kritiska mot Primarolo-rapportens enligt deras uppfattning förhastade slutsatser.12 Eftersom flera av de skatteregimer som betraktats som skadliga i Primarolo-rapporten även var föremål för granskning inom ramen för OECD-projektet ville man förvissa sig om att det gjordes en uttömmande analys av respektive regim innan OECD slutgiltigt uttalade sig om regimernas eventuella skadlighet. Mot denna bakgrund togs beslutet att göra endast en preliminär utvärdering av de inrapporterade regimerna år 2000 och att under 2001–2002 utarbeta mer detaljerade riktlinjer för tolkningen och tillämpningen av 1998-rapportens kriterier. En ny slutgiltig utvärdering skulle sedan göras 2003.

1.1.2 2000-rapporten

Efter en tidvis – och för OECD-förhållanden – het och segdragen diskussion kring de granskade regimerna enades slutligen samtliga OECD-länder i juni 200013 om att lista 47 skatteregimer inom OECD som potentiellt skadliga.14 Trots att Schweiz och Luxemburg reserverade sig mot 1998-rapporten deltog de – på frivillig basis – i utvärderingsarbetet och accepterade också att vissa schweiziska och luxemburgska regimer listades som potentiellt skadliga.

Oaktat att det fanns ett behov av mer detaljerade riktlinjer för tolkningen av 1998-rapportens kriterier insåg många av OECD-länderna att ”klockan klämtade” för deras potentiellt skadliga regimer. Lägg därtill att EU, både inom ramen för uppförandekoden och med stöd av statsstödsreglerna, krävde att EU-länderna vidtog åtgärder för att bland annat eliminera ring-fencing och för att förbättra insynen i skatteregimer listade som skadliga i Primarolo-rapporten. Kombinationen av EU:s uppföljningsarbete efter Primarolo-rapporten samt hotet om offentlig svartlistning av OECD medförde att flertalet OECD-länder antingen avskaffade eller modifierade sina listade regimer redan innan arbetet med den slutliga utvärderingen inleddes våren 2003.

1.1.3 2004-rapporten

Riktlinjerna för tolkningen av 1998-rapportens kriterier samt resultatet av den slutliga utvärderingen publicerades i mars 2004.15 Av de 47 potentiellt skadliga regimerna som listades i 2000-rapporten har 18 regimer avskaffats och 14 regimer modifierats för att undgå att uppfylla 1998-rapportens kriterier. 14 regimer ”friades” vid den slutliga utvärderingen.16 Bedömningen av en schweizisk regim17 sköts upp tills vidare (se vidare nedan). Märk att vissa av skatteregimerna listade som ”upphävda” i 2004-rapporten – det gäller främst de holländska och belgiska regimerna – i själva verket endast har modifierats, dvs. den gamla upphävda lagstiftningen som reglerade en viss regim har omedelbart ersatts av ny lagstiftning. OECD granskade och utvärderade också ett antal regimer under 2003 som inte behandlades i 2000-rapporten, i huvudsak holdingbolagsregimer. Samtliga holdingbolagsregimer utom en ”friades” vid utvärderingen.18 Bedömningen av en luxemburgsk holdingbolagsregim19 sköts upp till vidare (se vidare nedan). Sammantaget medförde detta således att ingen OECD-regim betecknades som skadlig i 2004-rapporten.

Såvitt avser den slutliga utvärderingen förtjänar fyra aspekter att nämnas särskilt. Först kan noteras att OECD ännu inte har uttalat sig definitivt om den schweiziska s.k. 50/50-regimen och Luxemburgs 1929 års holdingbolagsregim. Båda regimerna har gemensamt att de är lågbeskattade och att de berörda länderna inte utbyter information om verksamheten som bedrivs inom regimerna. Både Schweiz och Luxemburg har dock åtagit sig att se över regimerna internt och sedan inleda nya diskussioner med OECD. En slutgiltig utvärdering av de två kvarvarande regimerna kan förväntas senast vid årsskiftet.

För det andra har Schweiz åtagit sig att utbyta information om verksamhet som bedrivs i schweiziska holdingbolag. Åtagandet kommer att implementeras genom omförhandlingar av de schweiziska skatteavtalen. Detta måste betraktas som ett positivt trendbrott. Tidigare har Schweiz varit villigt att delta i administrativt informationsutbyte enbart i syfte att möjliggöra en korrekt tillämpning av bestämmelserna i de av Schweiz ingångna skatteavtalen.20

För det tredje undgick samtliga sjöfartsregimer att klassificeras som skadliga. Utgången kan kanske väcka viss förvåning eftersom den skattelättnad som medges under en typisk sjöfartsregim inom OECD begränsas till internationell sjöfart, dvs. verksamhet utanför regimstaten. Enligt 1998-rapporten är en regim ring-fencad om ”enterprises which benefit from the regime may be explicitly or implicitly prohibited from operating in the domestic market”.21 Om en viss typ av ekonomisk verksamhet får bedrivas internationellt men inte nationellt eller skattelättnaden begränsas endast till internationell verksamhet föreligger ring-fencing. När kriteriet ring-fencing preciserades i ”the consolidated application note” gjordes emellertid bedömningen att nationell och internationell sjöfart nästan alltid utgör två skilda ekonomiska aktiviteter vilket får till följd att ring-fencing inte kan uppkomma.22 Notera att även EU ”friade” samtliga sjöfartsregimer i Primarolo-rapporten. Utgången motiverades dock på ekonomiska snarare än juridiska grunder. EU hänvisade till ”the need to consolidate the competitiveness of the European Union and the Member States at international level” och den globala konkurrenssituationen på sjöfartsområdet.23 Det faktum att sjöfartsregimer inom EU konkurrerar direkt med nollbeskattade (och ofta dåligt reglerade) sjöfartsregimer i länder som Bahamas, Liberia, Marshall Islands och Panama omöjliggjorde ensidiga förändringar av sjöfartregimerna inom EU.

Avslutningsvis bör nämnas att OECD också ”friade” två offshorebankregimer, Australiens ”Offshore Banking Regime” och Kanadas ”International Banking Centre”, trots att båda regimerna ansågs uppfylla kriteriet ring-fencing. Detta motiverades i huvudsak med att regimernas negativa ekonomiska effekter på andra länder var minimala.24

OECD:s skattekonkurrensprojekt har under senare år fått en delvis ny inriktning. Bush-administrationen som tillträdde i USA 2001 har konstant fått värja sig från inhemsk kritik om att OECD ägnar sig åt global skatteharmonisering.25 Man har därför velat tona ner projektets ”skatteaspekter” (som t.ex. ring-fencing) och i stället lyft fram informationsutbytet. Såvitt avser ”skatteparadisen” har kriteriet ring-fencing övergetts helt.26 Även om ring-fencing fortfarande utgör ett kriterium för att identifiera skadlig skattekonkurrens inom OECD kan nog slutsatsen dras av 2004-rapporten att kriteriet har tappat i betydelse. Signifikativt var också att det framhölls i förhållande till både sjöfarts- och offshorebankregimerna att de berörda OECD-länderna var villiga att utbyta information om verksamheten som bedrivs i dessa regimer.27 Det bör dock framhållas att ovanstående inte betyder att kriteriet ring-fencing har blivit obsolet. Det kan inte uteslutas att en lågbeskattad ring-fencad OECD-regim som har en kännbar påverkan på andra länders beskattningsunderlag eller som också brister i transparens- eller i informationsutbyteshänseende i framtiden skulle kunna betraktas som skadlig av OECD.

Sammantaget har OECD lyckats ganska väl med att städa upp framför sin egen dörr. Skatteregimerna har i det stora hela blivit mer transparenta. Regimer begränsade till koncernintern verksamhet har gjorts mer förenliga med OECD:s internprissättningsregler.28 Vissa ring-fencade regimer har modifierats eller avskaffats helt. I fråga om de två regimerna som ännu inte har utvärderats står Schweiz och Luxemburg i princip inför valet, om de vill undgå svartlistning av OECD, att antingen avskaffa regimens skattefördelar eller utbyta information om verksamheten som bedrivs inom regimen.