EU:s momsstrategi – grunden för ett omfattande reformarbete på momsområdet

3.1 Förenkling av momssystemet

Det var främst nämnda SLIM-projekt som kom upp med rekommendationer om att förenkla reglerna på momsområdet, eftersom det var en samsyn att bördan av regler på ett oproportionerligt sätt drabbade gemenskapens företagare. Detta resulterade i att kommissionen lade fram ett flertal förslag om förändringar i syfte att minska denna börda.

3.2 Förenkling genom tillämpning av ny teknologi

E-handelsdirektivet (se fotnot 9) som behandlar beskattningen av tjänster som tillhandahålls elektroniskt är en milstolpe i moms-lagstiftningen. För det första så återställde detta direktiv neutraliteten i beskattningen mellan EU-företag och företag i tredje land som tillhandahåller sådana tjänster. Enligt tidigare gällande regler så beskattades inte tillhandahållanden av dessa tjänster när de levererades från tredje land till EU-området, medan EU-företag beskattades för tillhandahållanden till tredje land. Nu är det således tvärtom.

En annan viktig del i beskattningslösningen av elektroniska tjänster är att leveranser till skattskyldiga företag i EU beskattas hos det mottagande företaget, som beskattar sig självt enligt den s.k. reverse-charge metoden (omvänd beskattning). Således kommer företag i tredje land endast att behöva ta ut skatt, registrera och betala denna när försäljning sker till privata kunder (slutkonsumenter) inom EU-området. Skatt tas då ut i det land där konsumtionen äger rum och efter det landets skattesats.

För att förenkla det administrativa förfarandet infördes ett speciellt förfarande som bygger på konceptet ”one-stop-shop” (en enda kontaktpunkt). Det innebär att en skattskyldig i tredje land registrerar och fullgör alla sina skyldigheter i ett enda EU-land där registrering sker och det EU-landet distribuerar eventuell skatt och uppgifter som avser tillhandahållanden i andra EU-länder. Detta förfarande kräver ett utökat administrativt samarbete mellan EU-länderna och därför antogs också en förordning12 som särskilt reglerar förfarandet. Samma schema ville dessutom europeiska parlamentet skulle införas för den speciella beskattningsordning som gäller resebyråtjänster (se vidare avsnittet ”Utvecklingen inom reseindustrin”).

Europeiska unionen är det första fiskala området i världen som har utvecklat och introducerat ett förenklat förfarande för konsumtionsbeskattning av e-handel i enlighet med de principer som överenskommits inom OECD. Det var faktiskt redan under det svenska ordförandeskapet som Sverige i rådet lade fram de principiella lösningarna för det beskattningsförfarande som nu genomförts.

Det bör emellertid noteras att e-handelsdirektivet gäller en begränsad tid, från 1 juli 2003 och tre år framöver. Noteras bör också att den förordning som tillskapades för att underlätta det administrativa förfarandet (se ovan) har betydligt mer vittgående konsekvenser, eftersom den ålägger medlemsländerna att från 1 juli 2003 göra det möjligt för de skattskyldiga att registrera, deklarera och betala moms på elektronisk väg. Det gäller således alla skattskyldiga och inte bara de som utövar e-handel.

4.1 Skattesatser

Beslut om skattesatser är ett mycket känsligt område och därmed det svåraste beslutsområdet. Detta hänger samman med att medlemsländerna vill ha friheten att själva bestämma och därmed kunna utnyttja detta instrument för policies på nationell nivå. Hittills har man på gemenskapsnivå nått överenskommelse om exempelvis en miniminivå på standardskattesatsen, men det är en temporär överenskommelse och den gäller nu till 31 december 2005.

Under 2000 infördes en möjlighet för medlemsländerna att under en treårsperiod (2000–2002) ha reducerade skattesatser på vissa tjänster som var arbetsintensiva.13 Detta var ett experiment som syftade till att öka sysselsättningen. I avvaktan på att utvärderingen av detta experiment skulle bli klar förlängdes ordningen till att omfatta även 2003.14 Utvärderingen15 gav vid handen att med den information som medlemsländerna kunde prestera samt med de begränsar som fanns i analysmetoderna kunde det inte med säkerhet konstateras någon positiv effekt på sysselsättningen eller minskning av den svarta ekonomin.

Emellertid har en del av de tjänstekategorier som ingick i experimentet medtagits i det nya förslag16 som lagts fram med avseende på vilka varor och tjänster som i framtiden ska ha reducerade skattesatser. Förslaget avser att rensa upp i den djungel av nationella undantag som finns ifråga om skattesatser och att göra det s.k. Annex H i sjätte momsdirektivet som den enda referenslista över varor och tjänster för vilka det går att tillämpa en annan skattesats än standardskattesatsen. Målsättningen är att förbättra funktionen av den inre marknaden och att undvika konkurrenssnedvridning. Detta direktiv är fortfarande under förhandling och tillhör ett av de mest besvärliga områdena att uppnå enighet i. För att vinna mer tid för förhandling förlängdes möjligheten att ha reducerade skattesatser på arbetsintensiva tjänster till utgången av 2005 för de nio länder som tillämpar detta. Ett förslag från kommissionen (KOM(2003)825) snabbehandlades och antogs av rådet.17

4.2 Mervärdesskattekommittén

Enligt sjätte momsdirektivet ska det finnas en mervärdesskattekommitté, där tolkningsfrågor kan diskuteras. Dessa diskussioner utmynnar ofta i riktlinjer, men kommittén har inte mandat att ge dessa riktlinjer bindande verkan. Därför presenterade kommissionen 199718 ett förslag att ändra mervärdesskattekommitténs status och göra dess tolkning i vissa frågor bindande. Rådet vill emellertid inte acceptera detta eftersom det innebar en förskjutning av dess maktposition. Kommissionen har därför istället, under åberopande av artikel 202 i fördraget, föreslagit19 att tilldela rådet denna makt. Det skulle innebära att kommittén fortfarande diskuterar tolkningsfrågorna, men så snart man uppnått överenskommelse om en tolkning kan den slussas vidare till rådet i form av ett kommissionsförslag, som sedan antas enhälligt av rådet i en bindande legal text. På så vis skulle tolkningsresultaten bli mer synliga och ge större rättssäkerhet för både företagare och myndigheter.

4.3 Eliminering av dubbelbeskattning

En annan fråga som är viktig för tillämpningen av lagstiftningen är att dubbelbeskattning förhindras. Kommissionen erhåller ofta klagomål om dubbelbeskattning och när dessa fall undersöks så kan det konstateras att berörda länders lagstiftning ofta är i överensstämmelse med det sjätte momsdirektivet, men att dubbelbeskattningen beror på olika tolkning av av en speciell situation. Detta medför att man normalt inte kan lösa det genom en överträdelseprocess mot medlemsstaterna, trots att den berörda personen eller företaget lider skada. Detta är en otillfredsställande situation och strider mot principerna för den gemensamma marknaden.

Således behövs en mekanism introduceras som löser dessa fall. Inom direkt beskattning finns en sådan mekanism i de dubbelbeskattningsavtal som baseras på OECD:s modellavtal. I fall avseende transfer pricing finns en särskild konvention, Arbitration Convention20 som föreskriver ett obligatoriskt förfarande. Kommissionen överväger vilka möjligheter som står till buds att på gemenskapsnivå genom lagstiftning införa någon form av förbättring.

4.4 Rationalisering av existerande undantag

Det finns ett stort antal undantag som medgetts enligt Artikel 27 i sjätte momsdirektivet. Dessa utvärderas för närvarande och det finns många undantag som har samma motiv. I den mån dessa fortfarande är bärande så överväger kommissionen om de bör auktoriseras att gälla samtliga länder istället för att man har en mängd nationella undantag. Det finns dock undantag som är specifika för ett visst land och de bör givetvis bestå.

I samband med denna översyn kommer kommissionen också att generellt se över alla de möjligheter som ges i direktivet att avvika från det i form av över gångsregler och andra regler som ger rättighet att ha en avvikande nationell regel. Om det fortfarande finns motiv för någon sådan avvikelse bör kanske alla länder ges möjlighet att tillämpa den.

4.5 Omarbetning av det sjätte momsdirektivet

Det sjätte momsdirektivet, som tillkom 1977, har inte undergått någon officiell omarbetning, trots att direktivet berörs av ett 20-tal ändringsdirektiv. Detta medför stora praktiska tillämpningsproblem. Normalt sker en kodifiering efter ett 10-tal ändringar. Kommissionen håller sedan flera år tillbaka på med detta gigantiska arbete, som ska resultera i ett modernt momsdirektiv. Kommissionen har även låtit göra en allmän konsultation21 av ett förslag till ett kodifierat22 direktiv. Ett lagförslag till nytt momsdirektiv har framlagts i april 2004 av kommissionen (KOM/2004/246).

5.1 Liberalisering av marknaderna för gas och elektricitet

Libraliseringen av gas- och elektricitetsmarknaderna har synliggjort de problem som tillämpningen av gällande momsregler medför. Det ansågs därför nödvändigt att anpassa regelverket till en ny verklighet och för dessa produkter var det akut. Avsikten var att tillskapa klara regler för leveranser mellan aktörerna och att försäkra att platsen för beskattning överensstämmer med platsen där konsumtionen äger rum. De föreslagna reglerna, som nyligen antagits av rådet,23 medför att en återförsäljare av energi kommer att beskattas där han är etablerad, medan försäljningen till en slutkonsument beskattas där konsumtionen äger rum.

5.2 Utvecklingen i reseindustrin

Förslaget till ändrade regler för resebyråer m.m.24 är avsett att modernisera dessa regler och att göra tillämpningen mer enhetlig. Som ett resultat av den kommersiella utvecklingen inom denna bransch så uppfylldes inte längre huvudprincipen för den gällande särskilda momsordningen, nämligen att momsintäkterna skulle fördelas mellan de länder där resan ägde rum och det land där resebyrån var belägen. De föreslagna reglerna har den effekten att de undanröjer detta problem och samtidigt också konkurrenssnedvridningen mellan gemenskapens företagare och tredje lands resebyråföretagare.

Som ovan nämnts begärde Europaparlamentet att ett koncept med en enda kontaktpunkt skulle införas för att förenkla tillämpningen (på samma sätt som för e-handeln). Kommissionen lade därför fram ett förslag25 härom, som behandlas parallellt med huvudförslaget ovan. Rådet har ännu inte (april 2004) antagit förslagen på grund av oenighet mellan medlemsländerna.

5.3 Konkurrensen inom postsektorn

Kommissionen har också lagt fram ett förslag26 till revidering av momsreglerna för tjänster inom postsektorn som föranleds av utvecklingen inom denna sektor. När sjätte momsdirektivet tillkom på 1970 talet var postsektorn monopoliserad och i stort utan konkurrens. Idag har avregleringen inom denna sektor medfört att det uppstått konkurrenssnedvridning inom momsområdet till följd av att postsektorn fortfarande är undantagen från moms, vilket förslaget avser att undanröja, i varje fall så att konkurrensen inte störs. Rådet har ännu inte kunnat enas om detta förslag och europaparlamentet har dessutom föreslagit vissa modifikationer.

5.4 Säljkampanjer med rabattkuponger och betalningskort

Rabattkuponger som vanligtvis används i säljkampanjer har varit föremål för flera domar av EG-domstolen. Ett flertal principer kan härledas från dessa domar men eftersom säljkampanjer kan ske på många olika sätt fortsätter tillämpningen att utgöra ett problem. De oklara reglerna har också utnyttjats för att sätta upp konstgjorda konstruktioner som medför minskad skatt. Utöver detta har telefonkort, som kan betalas på olika sätt, medfört tolkningsproblem.

Dessa frågor har diskuterats med medlemsländerna vid flera tillfällen, bl.a. i Working Party 127 och ett speciellt Fiscalis-seminarium.28 Det finns ett samband mellan dessa problem och de kommer därför att bli föremål för fortsatt utredning i syfte att utmynna i ett nytt direktivförslag.

5.5 Övriga reformområden

Flera av de förslag som nämnts avser specifika sektorer och påverkar ett begränsat antal skattskyldiga. Emellertid pågår arbete som täcker bredare områden, såsom de momsregler som gäller för offentligrättsliga organ. Ett annat område under utredning gäller beskattningen av finansiella tjänster. Dessa två områden är mycket komplicerade, och speciellt måste, när det gäller beskattningen av offentliga organ, beaktas vilka effekterna blir av utökad beskattning samt hur subventioner och avdragsrätt påverkas. Kommissionen hade ursprungligen tänkt lägga fram ett förslag om momsreglerna för offentliga organ under 2003, men det har skjutits upp till 2004.

6.1 Ömsesidigt samarbete avseende indrivning

Rådet antog ett nytt indrivningsdirektiv,29 som är en väsentlig komponent för förbättrat samarbete för indrivning av skatteskulder och som var nödvändigt i samband med att den obligatoriska skyldigheten att ha skatteombud i samband med handel i ett annat medlemsland försvann. Detta direktiv omfattar samtliga skatter, dvs direkta och indirekta, inklusive skatt på försäkringspremier och de utvidgade reglerna trädde i kraft redan 1 juli 2003. Dessutom har tillämpningsföreskrifter30 antagits av kommissionen.

6.2 Administrativt samarbete för moms

Rådet antog31 i oktober 2003 en ny förordning om administrativt samarbete på momsområdet, som trädde i kraft 1 januari 2004. Den syftar till klarare och bindande regler för samarbetet, att bana väg för direkta kontakter mellan tjänstemän över gränserna, deltagande i gränsöverskridande skattekontroller, samt generellt en betydande utökad möjlighet att utväxla information mellan skatteadministrationerna för att bekämpa bedrägerier.

6.3 Fiscalis-programmet

Fiscalis-programmet främjar det praktiska samarbetet mellan skatteadministrationerna och främst mellan deras tjänstemän i syfte att bekämpa bedrägerier och skatteundandraganden. Programmet erbjuder en rad aktiviteter som utnyttjande av elektroniska system för informationsutbyte, gränsöverskridande samarbete mellan administrationerna i skatteutredningar, utbytestjänstgöring, träningsseminarier, deltagande i multilaterala kontroller och specifika projekt m.m. Ett nytt program32 antogs för perioden 2003–2007.

6.4 Den ständiga kommittén för administrativt samarbete (SCAC)33

Kommittén har tillsammans med medlemsländerna arbetat med att utveckla riskanalys, datorstödda revisioner och åtgärder mot karusellbedrägerier. Den utarbetade bland annat ett avtal om utökat informationsutbyte avseende EG-handeln med nya transportmedel i syfte att begränsa och förhindra det fusk som förekommer inom denna handel. Avtalet34 har undertecknats av alla EU-länder utom Luxemburg och tillämpas från 27 november 2002. Den nya rådsförordningen nr 1798/2003 täcker detta informationsutbyte. En färsk rapport (KOM/2004/260) avseende användningen av administrativt samarbete i kampen mot momsbedrägerier har dessutom presenterats.

6.5 Översyn av VAT Information Exchange System (VIES)

VIES35 sattes upp 1993 i samband med att den gemensamma marknaden tillkom. För att klara kontrollen av handeln inom EU (som inte är momsbelagd) infördes detta kontrollsystem för att ersätta tullkontrollerna, som försvann. Kontrollsystemet var avsett för en tid av fyra år, vilket var den tid som övergångssystemet var avsett att finnas. Så blev det dock inte utan övergångssystemet (destinationsbeskattning) finns fortfarande, och därmed har kontrollsystemet VIES brister blivit mer uppenbara.

Tanken var att eventuellt utvidga detta system till att också omfatta tjänster, men i samband med konsultationen36 om beskattningsort för tjänster så fanns inget samtycke till en sådan åtgärd. Istället finns planer på att ersätta VIES med ett nytt, mer kraftfullt och flexibelt system, som även är mer användarvänligt för skatteadministrationerna. Projektet för ett VIES II är i sitt inledningsskede.

7.1 Beskattning enligt destinationsprincipen

Moms är en konsumtionsskatt som ska tillfalla den stat där konsumtionen äger rum. Momssystemet har därför konstruerats så att skatten hänförs till den stat där slutkonsumtionen anses ske. I praktiken är det reglerna om beskattningsort som ska försäkra detta. Det finns emellertid begränsningar för hur denna princip kan tillämpas och den får givetvis inte medföra orimlig börda på företaget så att dess affärsverksamhet hämmas – det skulle i sig strida mot principerna för den gemensamma marknaden. Globalisering, avreglering och teknisk utveckling har emellertid förändrat de ekonomiska villkoren vad beträffar strukturen och volymen på handeln inom tjänstesektorn. Tjänster kan tillhandahållas på distans, vilket ökar problemen, och en del tillhandahållanden som tidigare var varor anses numera som tillhandahållande av tjänster.

För dessa gällde ursprungsprincipen, dvs att tillhandahållandet av tjänsterna ansågs ske där säljaren hade etablerat sig – med några få väl definierade undantag, vilken i stort fördelade skatteintäkten korrekt, men detta har snabbt förändrats. Företag som tillhandahåller tjänster väljer ofta etableringsort av skatteplane ringsskäl. En tillämpning av destinationsprincipen ger alltid neutralt resultat ifråga om skattesatser, och därmed kommer den frihet som medlemsstaterna har avseende skattesatser, inte att störa konkurrensen.

För transaktioner mellan skattskyldiga personer (B2B) kommer kommissionen att närmare utreda möjligheten att tillämpa reverse charge-metoden i ett vidare perspektiv, så att denna mekanism kommer att täcka fall där den skattskyldiga personen inte är etablerad i den stat där beskattningen ska ske. Reverse-charge medför att beskattning sker i den stat där konsumtionen sker och säljaren behöver inte åläggas några skyldigheter i denna stat, eftersom mottagaren beskattas.

Däremot för transaktioner mellan företag och slutkonsument (B2C), där kunden vanligen är en privatperson, måste säljaren enligt dagens regler ge sig tillkänna och fullgöra deklarations- och betalningsskyldighet i varje annan stat där denne utför skattepliktiga transaktioner. Genom att medlemsländerna har frihet att själva bestämma reglerna för registrering, deklaration och betalning varierar skyldigheterna starkt mellan länderna och i vissa länder är bördan administrativt mycket tung och kostsam. Detta medför givetvis att företagarna, speciellt små och medelstora företag, är mindre benägna att utnyttja den fördel som den gemensamma marknaden innebär och detta drabbar i slutändan konsumenterna som får färre valmöjligheter.

I de undersökningar som kommissionen låtit utföra anser 26 % av företagen att skyldigheterna i momssystemet utgör ett hinder på den gemensamma marknaden. Fullgörandekostnaderna på momsområdet rankas som de fjärde högsta. Därför anser kommissionen att en förändring måste ske och att en lösning är en enda kontaktpunkt (one-stop-shop), vilket hittills har begränsats till icke-EU-företagare (e-handeln), och som skulle kunna överbrygga de administrativa svårigheter som EU-företagare brottas med idag. Kommissionen understödjer en sån tanke och att systemet införs gradvis med början för de företagare som utför skattepliktiga transaktioner som skattskyldiga i ett annat medlemsland än det där de är etablerade. Det utgör ingen ökad risk i förhållande till nuläget.

Systemet med en enda kontaktpunkt vilar i stor utsträckning på datorisering för att försäkra att alla medlemsländer som berörs erhåller nödvändig information. Som tidigare nämnts har rådet i samband med att e-handelsdirektivet behandlades begärt en översyn av ett lämpligt elektroniskt system för betalning, deklaration, inbetalning och fördelning av skatteintäkterna. Kommissionen anser att det skulle vara lämpligt, istället för att begränsa det till enbart elektroniska tjänster, att utöka det till att omfatta alla transaktioner som en företagare är skattskyldig för i en annan medlemsstat. Denna utökning skulle dessutom ge bättre avkastning på de investeringar som blir nödvändiga. Diskussioner med medlemsländerna har inletts i denna fråga. Dessutom kommer en allmän konsultation att under våren 2004 publiceras på kommissionens webb-plats.37

Det kan nämnas att USA är på väg att införa ett liknande system ”Streamlined Sales Tax Plan (SSTP)”38 som är ämnat att göra det möjligt att uppbära sales tax på postorderhandel i 38 amerikanska stater när säljaren inte är etablerad i kundens stat.

Kommissionen anser vidare att det skulle vara möjligt att tillämpa en enda kontaktpunkt även om inte alla medlemsländer skulle vilja delta. Det är ett område där ”närmare samarbete” enligt den procedur som tillskapades i Nice-fördraget skulle kunna tillämpas. Kommissionen anser att målsättningen med att förenkla företagares skyldigheter utan att det påverkar medlemsländernas inkomster faller inom denna procedur, som ger de medlemsstater som så vill rätt att fortsätta i riktning mot ett fördjupat europeiskt samarbete.

Kommissionen anser vidare att ett koncept med en kontaktpunkt skulle kunna genomföras fullt ut om den kompletteras med en gränsöverskridande avdragsrätt, så att en företagare kan dra av all ingående skatt i den stat där han är etablerad och som uppkommit till följd av utgifter i andra medlemsstater. Att kombinera en enda kontaktpunkt med en sådan avdragsrätt skulle medföra en möjlighet för en företagare att helt hantera alla transaktioner med skatteadministrationen i sitt eget medlemsland.

7.2 Revidering av den särskilda ordningen för små och medelstora företag

Som en del i strävandena att förenkla momsskyldigheterna planerar kommissionen också att se över den särskilda ordning för små företag där medlemsländerna kan erbjuda skattebefrielse om företagets omsättning understiger ett specifikt gränsvärde.39 Reglerna i sjätte momsdirektivet är ganska strikta och ett antal medlemsländer vill utvidga möjligheterna. Kommissionen skulle vilja uppnå större överensstämmelse när det gäller nivån på de olika gränsvärdena, samtidigt som medlemsländerna skulle få större flexibilitet att bestämma räckvidden av ordningen.

7.3 Revidering av reglerna för beskattningsort

7.4 Beskattningsort för leverans av varor

När den gemensamma marknaden etablerades 1993 gjordes speciella undantag i det gemensamma momssystemet för försäljning av nya transportmedel, försäljning till icke skattskyldiga personer samt för postorderförsäljning, vilka varor vid brukande i annat EU-land beskattas enligt destinationsprincipen (om exempelvis en i Sverige bosatt person köper en ny personbil i Tyskland för brukande i Sverige, så beskattas den med svensk moms). Anledningen var att otillräckligt harmoniserade skattesatser eljest skulle snedvrida konkurrensen. Detta gäller fortfarande och kommissionen anser att för det fall dessa undantag måste bibehållas bör tillämpningen förenklas.

Kommissionens förslag om ändrad beskattningsort för varor kommer huvudsakligen att påverka försäljning till privatpersoner (B2C). Kommissionen anser att detta förslag bör inordnas i det kommande förslaget om en enda kontaktpunkt. Exempelvis är postorderförsäljning ett område där en enda kontaktpunkt skulle kunna förenkla för företagen. Innan något förslag läggs vill dock kommissionen utvärdera hur detta koncept fungerat för e-handeln.