Finns det några snälla barn?

Den gamle gårdstomten

”Står där så grå vid ladgårdsdörr, grå mot den vita driva, tittar, som många vintrar förr, upp emot månens skiva.”

Till skillnad mot dagens tomte var den gamle gårdstomten inte en fryntligt leende julklapputdelare, utan en ganska snarstucken och argsint liten herre.1 Han hade inte något större sinne för humor, det var därför riskabelt att driva med honom. Tomten var mån om att gården hölls i stånd och angelägen om husdjuren och dess skötsel. Tomten övervakade gårdens folk i helg och söcken.

På helgdagsaftnarna, särskilt julafton, gav husfolket tomten en välfylld grötskål och annan mat. Långt tillbaka i tiden fick tomten mat varje helg. När tomten inte var nöjd med gröten dunkade han i väggen. Då var det bäst att redan under juldagen ställa ut en ny portion gröt, fast godare.

På gårdstomtens tid fick de skötsamma en riklig belöning genom att tomten stöttade husbonden och hans folk. Gårdstomten hjälpte till med arbetet på gården. Han drog säd och hö till bondens lada. Tomten var en trygghetsfaktor som garanterade gårdens välgång. Var man inte tomten till lags drog han till en annan gård och tog lyckan med sig. Gårdens folk hade således mycket att vinna på att sköta sina sysslor och hålla sig väl med tomten.

Den gamle gårdstomten sanktionerade således brister i syfte att uppnå laglydnad men belönade de som var lojala, flitiga och följde reglerna. Genom belö ningar kunde han ytterligare förstärka lojaliteten i syfte att få till stånd en ännu bättre framtida regelefterlevnad. Lyckades tomten inte att få gårdsfolket att följa reglerna lämnade han dem till slut i sticket.

Belöningar och straff

”Tomten smyger sig sist att se husbondsfolket det kära, länge och väl han märkt, att de hålla hans flit i ära.”

Gårdstomtens redskap för att både få välsmakande gröt och att bo på en välskött gård var en kombination av att belöna och bestraffa. Genom sin ständiga närvaro på gården kunde han också upptäcka alla överträdelser. Kanske utgick tomten från kunskapen om att det finns tre olika motiv för att vi följer lagen: kalkylerande motivation, normativ motivation och social motivation.2

Kalkylerande motivation innebär att den enskilde väger för- och nackdelar med att följa lagen. Förespråkarna för denna riktning lutar sig tungt mot straffets förebyggande (preventiva) funktion. Forskning ger emellertid ett svagt stöd för att straffet skulle spela någon större roll för regelefterlevnaden på ekobrottsområdet.3 Däremot har risken för upptäckt betydelse och på den punkten hade gårdstomten stora förutsättningar att åstadkomma att risken var hög genom sin ständiga närvaro. För företagens del visar undersökningar att deras faktiska möjlighet att följa lagen har stor betydelse för deras laglydnad. Därför är småföretagare, underentreprenörer och företag med dålig ekonomi mer benägna att bryta mot lagen än exempelvis företag som verkar under bättre villkor.4 Vad som är underskattat är att även belöningar, att åstadkomma fördelar med att vara hederlig, är brottsförebyggande.5

Undersökningar av individers laglydnad visar att de flesta personer är obenägna att begå brott och att de känner sig moraliskt och socialt förpliktade att följa lagen om de uppfattar den som legitim. De påverkas inte av variationer i straffhotet, eftersom de ändå inte tänker begå brott. Däremot påverkas personer som har en viss benägenhet att begå brott. Till och med små skillnader i risken för upptäckt och bestraffning har betydelse. Forskningen talar om en tipping point, som när den uppnås medför att den enskilde anser att en brottslig gärning kostar för mycket i ökad risk.6 På gårdstomtens tid var den sociala kontrollen mycket hög, vilket medförde en hög upptäcktsrisk.

Normativ motivation är kombinationen av en moralisk plikt att följa lagen och hur legitim lagen upplevs.7 Den normativa motivationen bygger på i vilken grad den enskilde delar samhällets normer och värderingar. Flera undersökningar visar att laglydnaden ökar när den enskilde känner en moralisk plikt att följa lagen.8 Laglydnaden ökar också när lagstiftningen upplevs som rimlig och rättvis, tillämpas rättvist av myndigheterna och dessutom följs av andra medborgare.9

Social motivation innebär att den enskilde följer reglerna för att bli accepterad av andra i den sociala omgivningen.10 Många av dem som begår ekobrott har starka band till samhället och har därför mycket att förlora på att bli föremål för rättsliga åtgärder. När familjemedlemmars, grannars, arbetskamraters och överordnades uppfattning har betydelse för den enskilde, har också faktorer som hotar dessa relationer en avskräckande effekt.11

För den lilla grupp personer med kriminell livsstil som är benägna att begå brott förefaller varken kalkylerande motivation (straffhot), normativ motivation eller social motivation kunna påverka laglydnaden.12 Sådana personer tenderar snarare att se tillfällen till brott som möjliga och önskvärda. Många negligerar straffhotet eftersom det skulle minska deras övertygelse om att brott lönar sig. Andra kriminella ser risken för att åka fast som en bland flera nackdelar med yrket.

Erfarenheter från kontrollmyndigheter i USA är att 20 procent av företagen kommer att följa reglerna av det skälet att de utgör landets lag. Sedan är det 5 procent som kommer att försöka trotsa reglerna. De återstående 75 procenten företag kommer att följa reglerna så länge de tror att dessa 5 procent kommer att sanktioneras.13

Sammanfattningsvis är en lämplig strategi för reglering, service och kontroll att införa rimliga regler, stimulera laglydnad samtidigt som det ska finnas en relativt hög upptäcktsrisk.14 Gårdstomten får anses uppfylla dessa krav mycket väl.

Viktigt med klappar, även vid beskattningen

”... går att ordna och pyssla, går att sköta sin syssla.”

En uppenbar skillnad mot skatteförvaltningen är att tomten har fler strängar på sin lyra, inte minst genom att också kunna belöna. Forskning visar också att det är effektivt att kunna använda många olika åtgärder för att öka laglydnaden. Det är viktigt med ett problemorienterat förhållningssätt där ändrad taxering, skattetillägg och åtal inte är de enda åtgärderna utan enbart några av instrumenten i verktygslådan.15

Skatteförvaltningen har visserligen små möjligheter till direkta belöningar (mer om det nedan), men i likhet med gårdstomten kan skatteförvaltingen vara rättvis, agera kompetent och underlätta för de skattskyldiga genom service och information. Som vi har sett påverkar ett sådant agerande laglydnaden för nästan alla grupper (normativ motivation). På detta område har skatteförvaltningen också kommit mycket långt och om den kan förmå statsmakterna att införa rimligare och enklare regler kommer laglydnaden att öka ytterligare.

Rimliga regler, rättvisa myndigheter, bra information och hygglig service minskar också möjligheterna för en potentiell skattefuskare att motivera sitt handlande. De flesta som bryter mot reglerna delar samhällets värderingar i stort och därför behöver de en bra ursäkt för att ändå bryta mot reglerna (neutraliseringar). En förebyggande metod är därför att försvåra ursäkter som kan rättfärdiga brottet för den enskilde.

Trots att tomten är sträng och kontrollerande har han ändå ett förvånansvärt starkt varumärke. Visserligen kan det delvis förklaras med att tomten stöttar husbonden och ger klappar. Ett viktigt skäl till tomtens status är nog ändå att han uppfattas som rättvis. Det finns nog inte någon som tycker att tomten är orättvis i bedömningen vid julklappsutdelningen. Den gamle gårdstomten var visserligen lättretad, men knappast orättvis.

Enligt undersökningar som RSV har genomfört är en effektiv kontroll och korrekta beslut viktiga för förtroendet för skatteförvaltningen. Nyligen har också skatteförvaltningen rankats som den myndighet som Sveriges småföretagare hade störst förtroende för.16 Ett högt förtroende ger också en preventiv effekt och därmed en högre laglydnad. Det gäller därför att fortsätta i denna riktning och värna om kvalitet, rättvisa och en bra kontroll.

En framgångsrik utgångspunkt för reglering och kontroll av ett bestämt område måste bygga på insikten att enskilda och näringsidkare ibland är extremt motiverade att tjäna pengar, vilket kan leda till brott, men ibland är de lika mycket motiverade att följa lagen på grund av sin känsla för socialt ansvar.17 Det är därför inte möjligt att reglera ett område enbart med en politik som går ut på bestraffning eller frivillig övertalning. Näringsidkare inför självreglering och andra frivilliga åtgärder när de kan motiveras av ekonomiska motiv. En politik som huvudsakligen går ut på bestraffning kommer motsatsvis att undergräva deras goda vilja när de är motiverade att handla ansvarsfullt. En politik som enbart går ut på övertalning och självreglering kommer i stället att missbrukas av företagare som enbart är ute efter att tjäna pengar.

Empiriska undersökningar visar att hot om straff både kan leda till positiva effekter, men också till att motståndet hårdnar. Att enbart lita till avskräckning fungerar dåligt. Det är bättre att försöka ta bort en del av straffhotets kontraproduktiva effekter genom att i första hand använda sig av övertalning, vädja till yrkesstoltheten m.m. När övertalning inte fungerar, måste avskräckande åtgärder sättas in.18 Detta är också en beskrivning av tomtens strategi. Tomten är i första hand inte ute efter att bestraffa utan att rätta till något som är fel. Tomten kan därför belöna de som är snälla och i lämplig dos straffa dem som gör fel. I Disneys tomteversion finns en historia om en önskelista som räknar upp så många leksaker att den rullar ända ned till golvet.19 Men tomtenissen, som assisterar tomten, läser i sin stora bok att barnet med önskelistan inte tycker om att tvätta öronen och det är därför lite si och så med hygienen. Tomten justerar därför önskelistan och skriver ”tvål”. Här sätter tomten in en åtgärd för att råda bot på problemet och hjälpa till med att reglerna följs.

Skatteverket intar också en stödjande roll genom ambitiösa satsningar på service och information. Vidare strävar man efter förenklingar. Men det borde vara möjligt att göra mer för att belöna. En intressant förebild är Tullverket, som genom Servicetrappan kvalitetssäkrar företag för att de ska få enklare tullprocedurer.20 Något liknande kanske är möjligt även på skatteområdet.21

Ett annat förslag är att kunna avbryta revisioner om man bedömer att det i stort sett ser bra ut och strunta i att rätta mindre allvarliga fel. Revisorn kan uppmuntra företagets ledning att rätta till felaktigheterna i framtiden och meddela att återbesök av Skatteverket kommer att ske i framtiden för att kontrollera om lojaliteten har blivit ännu bättre.22

Hur ser det ut i stall och bodar?

”Går till visthus och redskapshus, känner på alla låsen... Går till stängslet för lamm och får, ser hur de sova där inne...”

Den gamla gårdstomtens fanns fysiskt på plats och kunde kontinuerligt övervaka gårdens folk. Han var en nitisk kontrollör. Jämfört med gårdstomten har skatteförvaltningen en mer komplicerad situation för att utöva kontroll, eftersom det inte är möjligt att befinna sig på plats och övervaka allt som sker. I stället är man beroende av kontrolluppgifter från tredje man, att deklarationer kommer in och att dessa innehåller korrekta uppgifter samt att underlaget till dessa i form av bokföring är riktigt. På denna punkt synes den moderna tomten i Disneys version ha tagit efter Skatteverket eftersom en bokhållare hos tomten kontrollerar anteckningar i tjocka böcker om hur barnen har skött sig under året.

Skatteverket har valt att ha en grundkontroll riktad mot samtliga skattskyldiga och sedan göra ett urval av de personer och företag som ska kontrolleras djupare. Inriktningen är att de mest kontrollvärda objekten ska väljas ut. Utifrån kontrollbehovet och inriktningen sätts kontrollen i första hand in mot avsiktliga fel, systematiska fel och stora belopp.23 Kontrollbehovet och inriktningen är överordnat. Den kontroll som vi bedömer behövs för att nå en acceptabel risknivå för fel kan sägas utgöra kontrollbehovet.

Det gäller således att bestämma ett kontrollbehov. Hur bestämmer man det? Här har Skatteverket ett stort problem till skillnad mot gårdstomtens direkta övervakning och detaljkunskap om gårdens folk. Skatteverket måste göra någon slags bedömning av hur verkligheten ser ut och en viktig fråga är om man har denna kunskap och om den är systematiserad. Skatteverket står därför inför en svår uppgift eftersom den kunskap man har om fel och fusk har inhämtats genom att man varit där och kontrollerat. Har någon kontroll inte skett vet man således inte hur det ser ut.

Skatteverket har också valt att kontrollera det siffermässiga resultatet av ekonomisk verksamhet. Sannolikt ligger traditioner bakom detta arbetssätt, och också i yrkesrollen. Man arbetar som en historiker med ett skriftligt siffermaterial. Dessutom handlar skatter om siffror. Här bör det emellertid finnas en del att lära av tomten, att bredda kontrollområdet. Som exempel kan anges direkta observationer på plats och skattebrottsenheternas underrättelsetjänst bör kunna göra kartläggningar av förhållanden som inte är direkt iakttagbara genom det siffermaterial som normalt är tillgängligt.

I Tullverkets nyss nämnda Servicetrappa ingår också att tullen ska kunna få tjänster utförda av de anslutna företagen. Det kan exempelvis gälla information om nya fel som uppkommit inom vissa trafikströmmar. Kanske Skatteverket kunde göra likadant med näringslivet och på det sättet få information om vad som är på gång inom olika sektorer av näringslivet. Sådan information kan leda till att kontrollverksamheten kan riktas in på nya fel som snabbt kan åtgärdas innan de breder ut sig.

Även om Skatteverket inte har resurser att vara för mycket på fältet finns det andra myndigheter som ofta gör besök på företag, framför allt Yrkesinspektionen och kommunala miljöförvaltningar. Det borde det vara möjligt att dra nytta av dessa inspektörers ögon för att få tips.24 Exempelvis kan antalet verksamma personer framstå som för högt i jämförelse med den redovisade löneutgiften.

Kontroll också bra för gruppsolidariteten

”...går till hönsen, där tuppen står stolt på sin högsta pinne; Karo i hundbots halm mår gott, vaknar och viftar på svansen smått, Karo sin tomte känner, de äro gode vänner.”

Nyss nämndes att kontrollbehovet är detsamma som att uppnå en acceptabel risknivå. Det kan tolkas som att alla bör uppleva en risk för kontroll och därmed upptäckt (jämför kalkylerande motivation). Exempelvis har en vag känsla om att det finns en sannolikhet för att utsättas för revision en förebyggande (avskräckande) effekt.25 Upplevelsen av kontroll har emellertid inte enbart betydelse för risken för upptäckt utan också för gruppsolidariteten och därmed viljan att betala skatt, därför att andra också gör det. Bakgrunden är följande.

Det är inte möjligt att de enskilda individerna i samhället var och en för sig bestämmer sitt bidrag till det allmänna. Det krävs någon form av system för att bestämma insatserna, och det är skattesystemet. På gårdstomtens tid var människorna på jordbruket beroende av varandra och den sociala kontrollen var effektiv eftersom de levde nära varandra. Tomten, som såg och hörde allt, bidrog till att ingen kunde slippa undan sina sysslor. I dagens samhälle är det svårare att upprätthålla ett motsvarande beroende på samhällsnivå och därmed för beskattningen. Dessutom är den sociala kontrollen låg, vilket är en av orsakerna till att den totala brottsligheten ökat under efterkrigstiden.

Den enskilde är beredd att bidra till finansieringen av de kollektiva nyttigheterna enbart om andra också gör det. Den enskilde vill därför försäkra sig om att de andra individerna också bidrar. Om man misstänker att andra fuskar, är sannolikheten stor att man är tveksam till att själv bidra. Det uppstår därför ett krav på kontroll.26 För att få människor att i det långa loppet bidra till skattesystemet, krävs således att den enskilde är övertygad om att de andra skattebetalarna också gör vad de har lovat.

Den svenska skattekontrollen bygger i hög grad på tanken att syftet inte primärt är att genom kontrollåtgärder hitta fel och därigenom öka skatteintäkterna. I stället syftar kontrollen till att den enskilde skattebetalaren ska bli medveten om att skattekontrollen fungerar och därmed att andra skattebetalare fullgör sina skyldigheter. Härigenom förstärks den enskildes vilja att frivilligt bidra till organisationen, dvs. att korrekt redovisa sina inkomster och betala sin skatt. RSV:s undersökningar visar också att de skattskyldiga i mycket hög grad instämmer i påståendet Jag är beredd att betala min skatt så länge alla eller nästan alla gör det.

Vad som hittills sagts innebär att det finns en önskan hos flertalet individer att den enskildes bidrag kontrolleras i syfte att uppnå rättvisa. Denna önskan gäller inte minst för bidrag till det allmänna, dvs. skatter. Finns känslan av att kontrollen inte upprätthålls minskar respekten för lagstiftningen och fusket kommer att öka. Slutsatsen borde därför vara att kontrollbehovet också skulle formuleras så att kontroll och andra åtgärder av servicekaraktär bör ske i en sådan omfattning att de skattskyldiga uppfattar att det finns en fungerande kontrollverksamhet. Med en fungerande kontrollverksamhet innebär att den allmänna uppfattningen är att de flesta andra personer också betalar sin skatt.

För att uppnå detta kontrollbehov bör man kunna arbeta på två sätt. För det första bör kontrollen som i dag leda till en upptäcktsrisk på olika områden (kalkylerande motivation). Denna inriktning bör således ha ett brett stöd och leda till att man upplever att kontrollen fungerar. För det andra bör kontrollen vara bred, synlig och slumpmässig. Det är möjligen den andra punkten som i viss mån är försummad inom skattekontrollen. Stora satsningar sker exempelvis mot de mest illojala genom att de riktade ekorevisionerna legat på en hög och ökande nivå under den senaste tioårsperioden medan den vanliga revisionsverksamheten har minskat.

Hur skulle tomten ha agerat om han hade samma förutsättningar som skatteförvaltningen, dvs. när det inte är möjligt att mer eller mindre kontinuerligt övervaka gårdens folk? Kanske hade tomten resonerat på följande sätt. Det viktiga är att de flesta på gården sköter sina sysslor på ett acceptabelt sätt. Därför måste jag sprida ut kontrollen på många områden. Tomten måste således kontrollera hur djuren sköts, att skörden bärgas, att byggnaderna hålls i stånd och en lång rad andra sysslor. På det sättet får de flesta en känsla av att kontrollen fungerar. Detta kan sedan förstärkas genom att sprida information i media. På detta sätt stärker tomten gruppsolidariteten hos det stora flertalet och det är dem som är viktiga för gårdens skötsel. Sedan inriktar också tomten kontrollen mot områden där det finns problem med att öka upptäcktsrisken.

Långvarig relation

”Så har han sett dem, far och son, ren genom många leder.”

Gårdstomten var gammal och levde länge. På det sättet kunde han ordentligt lära känna gårdens folk, i många generationer. Han visste vilka det var tåga i och vilka som tog genvägar. Denna kontinuitet skapar också goda förutsättningar för tomten att uppfostra gårdsfolket i syfte att på sikt öka laglydnaden. Som nämnts använder tomten sig av både belöningar och straff för att uppnå sitt mål. På detta sätt kunde gårdsfolket i bästa fall gå från en kalkylerande motivation till en normativ motivation för att följa reglerna.

Även skatteförvaltningen har en långvarig relation till de skattskyldiga. Företagen ger in deklarationer varje månad, skriftväxling och telefonsamtal sker, ibland förekommer också revision. Med åren har kontakterna blivit många. Denna relation bör kunna utnyttjas bättre, för att som gårdstomten, få husfolket att långsiktigt agera riktigt. Kan man tänka sig ett system med en personliga skattetjänsteman, givetvis enligt ett roterande schema för att minska risken för korruption, eller en personlig skattetjänsteman för alla nyregistrerade företagare. Kanske man kan tänka sig att varje skola har en tjänsteman som skolungdomarna kan vända sig till med frågor, som en förberedelse för yrkeslivet då flera elever kanske blir företagare.

Betydelsen av relationer har nyligen uppmärksammats när det gäller invandrarföretagarna, som i dag svarar för vart femte nystartade företag. Skatteverket har nyligen slagit fast vikten av att upprätthålla en nära relation med de redovisningskonsulter som riktar sina tjänster till invandrarföretagarna och föreslagit att konsulterna ska erbjudas gratis utbildning.27

Sammanfattning

”Tomten lyssnar och, halvt i dröm, tycker sig höra tidens ström, undrar, varthän den skall fara, undrar, var källan må vara.”

Den gamle gårdstomten bodde på lantbruket och kunde därför övervaka gårdens folk i helg och söcken. Därför kunde han alltid ingripa och straffa eller belöna. Dessutom vistades han på gården i många generationer, vilket ökade förtrogenheten med de människor som verkade där.

Skatteverket har inte samma förutsättningar men bör kunna lära ett och annat av gårdstomten. En lämplig strategi för att uppnå laglydnad är att införa rimliga regler, stimulera regelefterlevnad samtidigt som det ska finnas en relativt hög upptäcktsrisk.

Tomten belönar och Skatteverket har kommit långt med att stimulera regelefterlevnaden genom att vara rättvis, agera kompetent och underlätta för de skattskyldiga genom service och information. Som vi har sett påverkar ett sådant agerande laglydnaden för nästan alla grupper av skattskyldiga. Det borde finnas ytterligare möjligheter till ”belöningar”.

Tomten krävde inte några orimliga prestationer av gårdens folk och en skål med gröt var en rimlig beskattning. Statsmakterna borde kunna komma mycket längre med att införa rimligare regler. Det handlar både om förenklingar och skattenivåer.

Tomten har en effektiv kontroll och upptäcktsrisken på skatteområdet bör kunna öka genom en mer förfinad kontroll. Genom att nå ut brett med kontroll och information ökar också den upplevda upptäcktsrisken och människor i allmänhet får en känsla av ett fungerande kontrollsystem som gör att de allra flesta gör rätt för sig.

I det följande redovisas i matrisform en jämförelse mellan tomtens, både gårdstomten och Disney-tomten, och skatteförvaltningens kontrollverksamhet.

Matris över tomtens respektive skatteförvaltningens kontroll

Jur.dr Lars Emanuelsson Korsell, verksjurist och forskare på Brottsförebyggande rådet