Nytt Fiscalisprogram

Inom Europeiska Unionen har ett nytt samarbetsprogram för skatteadministrationer och skattetjänstemän antagits som kommer att gälla under fem år från 2003. Det är öppet för alla medlemsländer och kandidatländer. Det nya programmet öppnar stora möjligheter för ökad förståelse och samarbete mellan skattetjänstemän och skatteadministrationer i de deltagande länderna. Programmet är därför av stor betydelse inte bara för skatteadministrationernas internationella arbete utan i princip för gemene tjänsteman i administrationen. I denna artikel beskrivs Fiscalisprogrammet 2003–2007.

1 Bakgrund

Bara för ett antal år sedan var det få skattetjänstemän som kände till Fiscalisprogrammet1. Idag vet nästan varje skattetjänsteman i Europa vad detta program innebär. Sedan 1998 har nämligen inom den europeiska unionen funnits ett femårigt samarbetsprogram för skatteadministrationer och skattetjänstemän. Detta program benämnes Fiscalisprogrammet. Det har även varit öppet för deltagande från de associerade länderna i Central- och Östeuropa samt Malta, Cypern och Turkiet.

Fiscalisprogrammet löpte ut under 2002 och redan i oktober 2000 påbörjades inom kommissionen diskussioner om ett nytt program som skulle ersätta Fiscalis-programmet. De redan då goda erfarenheterna från programmet förstärktes ytterligare genom det mycket positiva utfall av den utvärdering som skulle genomföras i halvtid av programmet och som genomfördes under våren 20012. Denna utvärdering föreslog en del förbättringar som skulle kunna beaktas i ett nytt program.

Under hösten 2001 slutfördes arbetet inom kommissionen, där samtliga enheter på skattedirektoratet är involverade i programmet liksom budgetenheten samt direktoratet för programförvaltning. Förslaget antogs av kommissionen den 17 januari 20023. Det benämndes då Fiscalis 2007-programmet.

Därefter följde förhandlingsprocessen i rådet och Europaparlamentet. Eftersom Fiscalisprogrammet antas på grundval av artikel 95 i Fördraget så innebär det att det är medbeslutandeförfarandet som gäller och därför måste rådet och Europaparlamentet enas om förslaget. Detta uppnåddes under hösten 2002 och Europaparlamentet antog det den 24 Oktober 20024 i sin andra behandling av förslaget, och godtog då de ändringar som rådet genomfört.

I samband med detta antagande ändrades namnet på programmet till ”Fiscalis 2003–2007” (Publicerat i EGT L 341, 17.12.2002, s. 341).

Sociala och ekonomiska kommittén behandlade också förslaget i en mycket positiv rapport5.

2 Förändringar i Fiscalis 2003–2007 jämfört med tidigare program

Det nya programmet innebär flera betydelsefulla förändringar jämfört med det tidigare programmet. Kommissionens avsikt har varit att förbättra programmet i olika avseenden främst med hänsyn till de erfarenheter som vunnits av tidigare program samt även med beaktande av nya förutsättningar.

• Således kan programmet användas inte bara för aktiviteter avseende indirekta skatter utan även direkta skatter samt skatt på försäkringspremier.

• Programmet är helt öppet för alla kandidatländerna.

• Utöver tidigare aktiviteter såsom seminarier och utbyten av tjänstemän införs en ny möjlighet, som benämnes andra aktiviteter.

• Det kommer inte att tillskapas något beslut med detaljerade regler om hur programmet ska genomföras utan detta lämnas till kommittéprocessen. En särskild kommitté tillskapas för detta program benämnd Fiscalis-kommittén.

Utökade regler införs för uppföljning och utvärdering av programmet

3 Programmets målsättningar

Programmet har strukturerats så att det fått en övergripande målsättning samt därunder specifika målsättningar. Den övergripande målsättning är

att ”förbättra beskattningssystemens funktion på den inre marknaden genom ett utökat samarbete mellan de länder som deltar och deras myndigheter och tjänstemän”.

De specifika målsättningarna var i kommissionens ursprungsförslag knutna till de olika skattepolitiska målsättningar som kommissionen satt upp. Detta godtogs emellertid inte av rådet som menade att programmets syfte i första hand skall vara att tillgodose det administrativa samarbetet istället för att stödja de skattepolitiska målsättningarna. Till följd härav ändrades kommissionens förslag i denna del.

När det gäller mervärdesskatt återgick man till den särskilda målsättning som fanns i det tidigare programmet. Målsättningen är därför i första hand

• att ge tjänstemän möjlighet att uppnå en hög gemensam kunskapsnivå när det gäller gemenskapsrätten och dess genomförande i medlemsstaterna

• att säkerställa ett effektivt, reellt och omfattande samarbete mellan medlemsstaterna

• att se till att myndigheternas förfaranden kontinuerligt förbättras i syfte att beakta myndigheters och skattebetalares behov genom utveckling och spridning av god förvaltningssed

För direkt beskattning, som saknar tidigare motsvarighet, valde rådet att fokusera på ömsesidigt informationsutbyte genom att formulera en målsättning

• att stödja informationsutbyte inom ramen för ömsesidigt bistånd och öka kunskapen om den gemenskapslagstiftning som skall tillämpas på direkta skatter”

Programmet omfattar även området skatt på försäkringspremier. Detta område inkluderades bl.a. i det nya direktiv om indrivning, som rådet antog i juni 20016. Vidare har det inkluderats i kommissionens förslag till ny förordning om administrativt samarbete i fråga om mervärdesskatt 7. Därför var det logiskt att inkludera detta område även i det nya Fiscalisprogrammet. Målsättningen här är

• att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna för att säkerställa en bättre tillämpning av befintliga regler

Slutligen innehåller programmet en målsättning för att tillgodose kandidatländernas särskilda behov. Detta ansågs nödvändigt eftersom dessa förväntas bli medlemmar 2004 och därför måste ges en särskild prioritet i programmet. Målsättningen är

• att tillmötesgå kandidatländernas särskilda behov så att de vidtar nödvändiga åtgärder för anslutningen när det gäller skattelagstiftning och administrativ kapacitet.

4 Programaktiviteter

5 Budget

Det nuvarande Fiscalisprogrammet har haft en budget på 40 miljoner euro. Kommissionen begärde i sitt förslag 56 miljoner euro för programperioden 2003–2007, d.v.s. en uppräkning med 16 miljoner euro som motiverades med en allmän kostnadsuppräkning samt att det nya programmet kommer att omfatta direkt beskattning och dessutom avses att inkludera finansieringen av ett antal nya kommunikations- och informationssystem.

Rådet godtog emellertid inte det begärda budgetbeloppet utan det reducerades till 44 miljoner euro, d.v.s. samma belopp som för nuvarande program uppräknat för inflation. Rådet motiverade detta med att det inte ville besluta om finansieringen av program för vilka antagen lagstiftning fortfarande saknades. Kommissionen, liksom Europaparlamentet, godtog detta med tillägg för en protokollsanteckning, vilken anger att kommissionen kommer att begära ytterligare medel i den mån nya projekt eller system så kräver. Det innebär att om budgetmedlen blir otillräckliga för vad som krävs i ny lagstiftning så kommer kommissionen att hos rådet och Europaparlamentet begära ytterligare medel.

Till den angivna budgeten kommer att tillföras extra budgetmedel i anledningen av anslutningen av nya medlemsländer. Detta sker genom den allmänna uppräkning som gemenskapens budget får genom anslutningen. Vad detta innebär beloppsmässigt för Fiscalisbudgeten är för närvarande inte känt.

6 Fördelning av kostnader

Kostnaderna för Fiscalisprogrammet delas mellan gemenskapen och medlemsländerna. Via gemenskapens budget finansieras

• kostnaderna för utveckling, inköp, installation, underhåll och den dagliga driften av gemenskapsdelarna av de system för kommunikation och informationsutbyte, som angetts under Programaktiviteter. Deltagande länder får själva finansiera de nationella delarna av systemen.

• Kostnaderna för seminarier, multilaterala kontroller och utbyten av tjänstemän (inklusive organiserandet av seminarier)

• kostnader för deltagande i utbildningsverksamheten på gemenskapsnivå, som beskrivits ovan, samt kostnader för utveckling av utbildningsverktyg. Kostnader för grundutbildning och vidareutbildning av landets egna tjänstemän samt språkutbildning får betalas av länderna själva.

• kostnader för utvärdering av programmet

• kostnader för andra verksamheter (se rubrik ovan)

7 Fiscaliskommittén

I samband med genomförandet av programmet kommer kommissionen att biträdas av en kommitté. Det nuvarande programmet biträds av den ständiga kommittén för administrativt samarbete (SCAC). Denna kommitté handlägger frågor avseende indirekt beskattning, främst mervärdesskatt. I och med att det nya programmet kommer att omfatta alla skatteslag har det ansetts mera lämpligt att en särskild kommitté inrättas. Den benämnes ”Fiscaliskommittén” och är en managementkommitté, vilket framgår av referensen till artikel 4 i rådets beslut 1999/ 468/EG20.

Den viktigaste uppgiften för den nya kommittén blir att besluta om en arbetsordning samt att årligen besluta om operativa mål och anta en rullande handlingsplan för de kommande åren.

I kommittén kommer varje land att vara representerat. Kandidatländerna kommer, intill dess de blivit medlemsländer, också att vara representerade eftersom programmet är helt öppet för dem, dock med beaktande av villkoren i de avtal som gäller för de associerade länderna, respektive de bilaterala avtalen med Cypern, Malta och Turkiet. Det innebär att nya avtal måste slutas för det nya Fiscalisprogrammet för tiden fram till medlemskap främst för att reglera den finansiella delen. Det finns förslag att tidpunkten för anslutning till Europeiska gemenskapen flyttas fram till 1 maj 2004, men att kandidatländernas deltagande i programverksamheterna kan ske från 1 januari 2004 på samma villkor som för medlemsländerna.

8 Rapportering och utvärdering

Nytt i programmet är föreskriften om rapporteringskrav. Kommissionen åläggs att årligen till Fiscaliskommittén avge en uppföljningsrapport. Av denna ska framgå hur verksamheterna utvecklats i fråga om genomförande och resultat i förhållande till den årliga handlingsplanen. Rapporten ska också överlämnas till Europaparlamentet.

För att kommissionen ska kunna sammanställa en sådan rapport åläggs deltagande länder att till kommissionen årligen överlämna alla uppgifter som är nödvändiga för uppföjningsrapporten.

Programmet ska dessutom utvärderas, dels efter halva tiden och dels sedan det avslutats. Denna utvärdering ska baseras på utvärderingsrapporterna som de deltagande länderna ska lämna senast 31 mars 2005 respektive 31 mars 2008 till kommissionen. Kommissionen ska i sin tur lämna en utvärderingsrapport om programmets verkningsfullhet och effektivitet senast 30 juni 2005 respektive 30 juni 2008. I samband med halvtids utvärderingen ska kommissionen också ange om det är önskvärt att fortsätta med programmet efter femårstiden slut och om så är fallet lägga fram ett förslag om ett nytt program.

9 Handläggningen av det framtida programmet

Organisation

Att genomföra ett så omfattande och varierande program som Fiscalisprogrammet medför givetvis stora krav på både kommissionen och de deltagande länderna. Därför finns inom kommissionen en särskild enhet som är ansvarig för programverksamheten (TAXUD, D121) och dessutom finns inom varje land en samordnare av programmet (Fiscalis coordinator). Flera länder, bl.a. Sverige, har dessutom byggt upp en nationell Fiscalisorganisation med regionala Fiscalissamordnare. På så sätt har man lyckats att få till stånd en bättre samordning av programmet och mer effektivt utnyttjande av det.

Management seminarium för det nya Fiscalisprogrammet i Sverige

För att starta upp det nya programmet så snart som möjligt efter dess antagande stod Sverige i november 2002 som värdland för ett managementseminarium22 om det nya Fiscalisprogrammet. Avsikten var dels att kommissionen skulle presentera det nya programmet för de deltagande länderna och dels att diskutera de nya administrativa rutiner som behövs för handläggningen av programmet. I och med att det inte kommer att finnas några i lag föreskrivna genomförandeföreskrifter behövs någon form av administrativt regelverk, som ska antas av Fiscaliskommittén. Seminariet diskuterade förslag till sådana regler samt behov av aktiviteter under de närmast kommande programåren.

Det mycket välarrangerade seminariet gav som resultat att Fiscalissamordnarna tidigt blev informerade om det nya programmet och att kommissionen fick värdefulla bidrag till förberedelserna av det administrativa regelverk och den årliga handlingsplan som presenterades för kommittén på dess första möte i februari 2003.

Bo Forvass är Principal Administrator hos Europeiska kommissionens skattedirektorat i Bryssel sedan 1996.

Annex 1 – Fiscalis seminarier 1998–2002

Bo Forvass