OECD publicerar en lista över icke samarbetsvilliga skatteparadis

OECD publicerade den 18 april i år en första ”svart” lista över s.k. icke samarbetsvilliga skatteparadis. Listan utgör resultatet av mer än tre års arbete på att förmå 41 stater att göra ett åtagande om att senast 31 december 2005 uppfylla vissa minimikrav i fråga om transparens och informationsutbyte. 31 av dessa stater har nu gjort ett sådant åtagande och tre stater ansågs vid närmare granskning redan uppfylla kraven. Detta medför att listan endast upptar sju stater. Även om resultatet måste betecknas som en stor framgång för OECD så har vägen dit varit minst sagt krokig. Nedan redogörs kortfattat för hur detta arbete har framskridit under de senaste åren. Vidare redovisas också översiktligt vilka politiska faktorer som kan tänkas inverka på de berörda staternas vilja att fullt ut implementera sina åtaganden.1

1 1998 års rapport

OECD offentliggjorde redan sommaren 1998 en rapport om skadlig skattekonkurrens.2 Rapporten utgjorde resultatet av två års intensivt arbete på att försöka uppnå konsensus mellan medlemsstaterna om ett åtgärdsprogram för att bekämpa skadlig skattekonkurrens både inom och utanför OECD. Rapporten delade in världens stater i tre olika kategorier:

• OECD:s medlemsländer;

• Icke-medlemsländer;

• Skatteparadis.

Tjugoåtta av OECD:s trettio medlemsländer gjorde genom antagandet av rapporten ett åtagande om att avveckla all skadlig skattekonkurrens senast den 31 december 2005.3

Målsättningen är att icke-medlemsländer genom dialog och samarbete skall kunna övertygas om att vidta motsvarande åtgärder.4

Såvitt avser de s.k. skatteparadisen gjordes dock en annan bedömning. Enligt rapporten uppfyller en stat definitionen för ett skatteparadis om:

• staten har en offshoresektor5 som är omfattande i förhållande till den nationella ekonomin som helhet;6 och

• verksamheten som bedrivs inom offshoresektorn är helt eller i huvudsak undantagen från skatt och uppfyller inte vissa minimikrav i fråga om transparens7, informationsutbyte8 och substans.9

Det ansågs osannolikt att stater som uppfyllde OECD:s skatteparadisdefinition frivilligt skulle vilja samarbeta med OECD om att avveckla skadlig skattekonkurrens. 1998 års rapport byggde på antagandet att stater med omfattande offshoreverksamhet, men som endast hade begränsade inhemska marknader, endast kunde drabbas marginellt av utländsk skadlig skattekonkurrens. De saknade därför egenintresse av att delta i bekämpandet av skadlig skattekonkurrens. Stater klassificerade som skatteparadis skulle därför upptas på en av OECD publicerad ”svart” lista. Såvitt de listade staterna vägrade inleda samarbete med OECD om att avveckla skadlig skattekonkurrens skulle de kunna bli föremål för kollektiva skatterättsliga och andra motåtgärder.

Rapporten gav OECD i uppdrag att publicera en första ”svart” skatteparadislista i oktober 1999.10 Mot denna bakgrund inledde OECD under hösten 1998 ett omfattande och resurskrävande arbete med att identifiera och granska stater som potentiellt kunde uppfylla OECD:s skatteparadisdefinition. Fyrtiosju stater identifierades och en relativt grundlig utredning gjordes av de skatte- och civilrättsliga regelverk som omgärdade de berörda staternas offshoreverksamhet.

Det skulle emellertid snart visa sig att OECD delvis hade missbedömt de berörda staternas förväntade reaktion på OECD:s projekt. Redan pressade av andra internationella projekt ledda av bl.a. ”BCBS”11 och ”FATF”12, vilka arbetar på att förbättra tillsynen av offshorestaternas finanssektorer och att motverka penningtvätt och annan kriminell verksamhet, önskade flertalet av de granskade staterna omedelbart inleda samarbete med OECD i syfte att utröna om man kunde uppnå samsyn i de berörda frågorna. Denna dialog – som med flertalet stater ägde rum på både bilateral och multilateral nivå – fick en sådan politisk betydelse och blev så resurskrävande att OECD under hösten 1999 beslutade att skjuta fram datumet för publiceringen av ”svarta listan” till juni 2000.

2 2000 års rapport

I juni 2000 publicerade så OECD den första listan över skatteparadis i samband med offentliggörandet av 2000 års rapport.13 Listan, som upptog 35 stater14, fick emellertid en annan innebörd än den ursprungligen avsedda. Sex stater – Cypern, Malta, San Marino, Mauritius, Cayman Islands och Bermuda – hade dagarna före offentliggörandet av rapporten redan gjort ett åtagande att avskaffa all skadlig skattekonkurrens. Förhandlingarna med några andra stater befann sig i ett avgörande skede vid denna tidpunkt. Mot denna bakgrund beslutade OECD att förlänga perioden för förhandlingar med ytterligare ett år. Listan som publicerades i 2000-rapporten syftade därför endast till att identifiera de stater som rent tekniskt uppfyllde OECD:s definition för ett skatteparadis. Rapporten betonade dock att det inte var fråga om en ”svart” lista och OECD:s medlemsländer åtog sig att inte vidta några motåtgärder mot de listade staterna under det kommande året.

Ytterligare två stater – Isle of Man och Nederländska Antillerna – gjorde under hösten ett åtagande om att avskaffa skadlig skattekonkurrens. Under senhösten 2000 inträffade dock två händelser som skulle få återverkningar på förhandlingarna med de listade staterna. Dels fick USA en ny president och en ny administration. Dels organiserade sig staterna i Karibien och Stillahavsregionen bakom Barbados premiärminister, Owen Arthur (”Barbados-gruppen”), och riktade stark kritik mot OECD:s skattekonkurrensprojekt.15 Detta initiativ fick stöd av det Brittiska Samväldets sekretariat och blev också ganska uppmärksammat i internationell press. Efter påtryckningar av Barbados-gruppen och flera samväldesländer inom OECD togs beslutet att organisera en s.k. High Level Conference i Barbados i januari 2001.

Totalt deltog fyrtio stater och sju internationella organisationer i konferensen. Konferensdeltagarna enades om att tillsätta en s.k. Joint Working Group (”JWG-gruppen”), bestående av representanter för både OECD och Barbados-gruppen, som fick i uppdrag att försöka utarbeta ett gemensamt förslag på hur Barbados-gruppens stater skulle kunna ansluta sig till OECD:s skattekonkurrensprojekt. JWG-gruppen sammanträdde vid två tillfällen i februari och mars. Dessa förhandlingar var svåra och avslöjade djupa meningsskiljaktigheter mellan de båda parterna i vissa centrala frågor.

En ljusglimt under den här perioden var dock att Seychellerna gjorde ett åtagande i februari.

Trots att JWG-gruppen aldrig lyckades enas om ett gemensamt förslag kom JWG-gruppens överläggningar och Barbados-gruppens starka kritik mot projektets utformning att utgöra en delorsak till att OECD senare under våren skulle komma att ompröva vissa delar av projektet.

Ytterligare ett skäl till att projektet omprövades var ett uttalande från USA:s Finansminister O’Neill om projektet i början av maj. O’Neill uttryckte visserligen sitt stöd för principen att stater bör utbyta information för att underlätta tillämpningen av skatteregler i andra länder, men betonade samtidigt varje stats absoluta rätt att själv bestämma över hur den ska utforma sitt skattesystem. Enligt den nya administrationens uppfattning medförde den dåvarande utformningen av skattekonkurrensprojektet att OECD indirekt satte upp villkor och begränsningar i det senare avseendet.

3 2001 års rapport

Efter två månaders förhandlingar mellan medlemsländerna under försommaren antog OECD:s Skattekommitté i början på juli 2001-rapporten.16 Rapporten innebar att skatteparadisarbetet modifierades i två avgörande avseenden. Dels övergavs kravet på att de listade staterna måste uppfylla substanskriteriet.17 Dels – i syfte att bemöta kritiken från Barbados-gruppen att OECD:s medlemsländer och listade stater inte likabehandlades – beslutades att eventuella kollektiva skatterättsliga och andra motåtgärder inte skulle vidtas mot ”icke samarbetsvilliga skatteparadis” innan motsvarande åtgärder kunde bli aktuella mot ”icke samarbetsvilliga OECD-länder”. Eftersom OECD-länderna, enligt de s.k. riktlinjerna,18 har fram till april 2003 för att avveckla alla former av skadlig skattekonkurrens, innebär det i praktiken att eventuella kollektiva motåtgärder mot skatteparadis inte kan bli aktuella före denna tidpunkt. Mot bakgrund av att JWG-gruppens arbete under våren kraftigt försenat det bilaterala förhandlingsarbetet med de listade staterna, utsträcktes perioden för förhandlingar fram till 30 november 2001.

Förhoppningen var nu att dessa ändringar i projektet skulle resultera i ett genombrott i de bilaterala förhandlingarna. Vissa framgångar noterades också under sommaren 2001. Både Aruba och Bahrain gjorde ett åtagande. Vidare avvecklade Tonga på eget initiativ all offshorelagstiftning, vilket medförde att de inte längre behövde göra ett åtagande för att undgå svartlistning. Förhandlingsprocessen skulle dock snart avstanna igen. På grund av oenighet mellan Storbritannien och Spanien om behandlingen av Gibraltar inom ramen för projektet sköts offentliggörandet av 2001-rapporten upp på obestämd framtid. Även om rapportens materiella innehåll snart läckte ut i pressen och även om flera stater inom Barbados-gruppen uttryckte sig försiktigt positivt om rapportens innehåll, var de flesta av de listade staterna, av förklarliga skäl, obenägna att inleda slutförhandlingar innan projektets nya inriktning formellt hade offentliggjorts av OECD.

Världen förändrades dock dramatiskt den 11 september efter terroristattackerna i New York och Washington. Tryckvågseffekterna av dessa händelser skulle också bli tydligt märkbara på OECD:s skattekonkurrensprojekt. Eftersom en del av terroristverksamheten hade finansierats och koordinerats via namnlösa bolag och hemliga konton i offshorestater, hamnade kravet på omedelbar tillgång till information högst upp på USA:s dagordning. I kölvattnet av dessa ansträngningar accelererade USA också tidigare planer på att söka ingå informationsutbytesavtal på skattesidan med stater i Karibien.19 Händelserna den 11 september påverkade nog sannolikt också flertalet av de listade staternas kampvilja mot OECD:s projekt. De började för första gången på allvar se fördelar i att göra vissa eftergifter. De föredrog att hellre acceptera ett begränsat och strikt reglerat informationsutbyte baserat på internationella avtal än att utsättas för risken att inom en inte alltför avlägsen framtid – p.g.a. nya världshändelser – anklagas för att främja terrorism och sedan kanske tvingas att acceptera informationsutbyte på avsevärt sämre villkor.

Den bilaterala tvisten mellan Storbritannien och Spanien löstes strax efteråt och den 14 november offentliggjordes slutligen 2001-rapporten. Förseningen av offentliggörandet av rapporten medförde att OECD än en gång sköt fram slutdatumet för förhandlingarna, vilket nu sattes till 28 februari 2002. Mellan 15 november och fram till i början av april 2002 förhandlade sedan OECD närmast oavbrutet med de berörda staterna. Ytterligare 20 stater gjorde ett åtagande under denna period. Barbados, som ledde oppositionen mot OECD:s projekt, behövde till slut inte göra ett åtagande eftersom OECD konstaterade att Barbados redan uppfyllde kraven på transparens och informationsutbyte.20 Maldiverna togs också bort på liknande grunder.

Sedan juni 2000 har således totalt 31 offshorestater gjort ett åtagande om att senast 31 december 2005 uppfylla OECD:s krav på transparens och informationsutbyte:

Anguilla

Antigua

Aruba

Bahrain

Bermuda

Belize

British Virgin Islands

Cayman Islands

Cook Islands

Cyprus

Dominica

Gibraltar

Grenada

Guernsey

Isle of Man

Jersey

Maldiverna

Malta

Mauritius

Montserrat

Nederländska Antillerna

Niue

Panama

Samoa

San Marino

Seychellerna

St. Lucia

St. Kitts & Nevis

St. Vincent

Turks & Caicos Islands

US Virgin Islands

Listan över s.k. icke samarbetsvilliga skatteparadis blev därför oväntat kort:

Andorra

Liberia

Liechtenstein

Monaco

Marshall Islands

Nauru

Vanuatu

Såvitt de listade staterna inte gör ett åtagande (eller alternativt underlåter att vidta åtgärder för att uppfylla kraven på transparens och informationsutbyte) före april nästa år kommer OECD:s medlemsländer att kollektivt agera mot dessa stater.

4 Framtiden

Offshorestaterna har åtagit sig att senast 31 december 2005 uppfylla OECD:s krav i fråga om transparens och informationsutbyte. Betyder det att traditionell sekretessdriven skatteparadisverksamhet en dag kommer att vara ett minne blott? På längre sikt är svaret på den frågan sannolikt ja. Det är svårt att föreställa sig att det skulle kunna gå att vrida tillbaka klockan på den process som nu pågått i snart sex år på området. Den pågående globaliseringen har gjort världen så liten och så sårbar att de industrialiserade länderna inte längre kan blunda för förekomsten av stater som uppmuntrar och underlättar olika former av sekretessdriven verksamhet. Åtgärder vidtagna på t.ex. finansområdet på en sida av jordklotet kan i dag inom några dagar eller till och med inom några timmar sätta finansmarknader i gungning i en helt annan del av världen. Det är därför ingen tillfällighet att organisationer som G7, OECD, EU, IMF, FATF, BCBS, FSF21 samtidigt bedriver olika typer av projekt som samtliga, inom sina respektive sakområden, uppställer krav på ökad transparens och informationsutbyte. En stats åtagande om att utbyta straff-, civil- och skatterättslig information utgör s.a.s. priset på inträdesbiljetten till den globala ekonomin.

Däremot är det mera oklart exakt när sekretessdriven skatteparadisverksamhet i allt väsentligt kommer att ha förpassats till historieböckerna. De 31 offshorestater som redan har gjort ett åtagande att senast 31 december 2005 utbyta skatteinformation förväntas naturligtvis att fullt ut implementera sina åtaganden. OECD kommer också att följa upp åtagandena och assistera staterna i implementeringen av dessa. Det bör dock tilläggas att i princip samtliga offshorestater i sina åtaganden betonar vikten av likabehandling. Åtagandena har gjorts under antagandet att samtliga finansiella centra i världen av betydelse senast den 31 december 2005 antingen uppfyller OECD:s krav på transparens och informationsutbyte eller träffas av OECD-ländernas planerade kollektiva motåtgärder.22

Det innebär att OECD fortfarande står inför några svåra utmaningar. Först måste de tjugoåtta OECD-länder som redan har gjort ett åtagande visa för den övriga världen att de är kapabla att städa upp framför sin egen dörr. 2000-rapporten innehåller en lista över fyrtiosju skatteregimer inom OECD som betraktades som ”potentiellt” skadliga. Huruvida, eller snarare, hur många av dessa regimer som slutgiltigt kommer att betraktas som skadliga avgörs under det kommande året. Skatteregimer som av OECD anses som skadliga måste ha avskaffats eller modifierats senast i april 2003.

Vidare är det angeläget att OECD inom de närmaste åren lyckas övertyga ytterligare ett antal länder utanför OECD att ansluta sig till projektet. Offshorestaterna kommer sannolikt att särskilt följa hur OECD kommer att agera mot vissa Asiatiska offshorecentra som t.ex. Hong Kong och Singapore. Med hänsyn till den knivskarpa konkurrens som råder på offshoreområdet går det knappast på längre sikt att undanta dessa stater från processen. Snarare än att lösa de underliggande problemen skulle OECD bara i sista hand geografiskt förflytta dem från en världsdel till en annan.

Detta resonemang leder i sin tur tankarna till Schweiz och Luxemburg. De har visserligen reserverat sig mot samtliga tre skattekonkurrensrapporter som har offentliggjorts av OECD och står således utanför processen. Båda länderna har dock hittills på frivillig basis deltagit i OECD:s arbete och båda länderna accepterade också att flertalet av deras skatteregimer upptogs på listan över potentiellt skadliga skatteregimer i 2000-rapporten. Vidare försöker EU för närvarande förmå Schweiz att inom ramen för sparandedirektivförslaget luckra upp banksekretessen.23

Ingen offshorestat har uttryckligen villkorat sitt politiska åtagande av att en eller flera stater som för närvarande står utanför processen gör ett motsvarande åtagande. Det finns dock en risk för att hastigheten i implementeringen av offshorestaternas åtaganden i vissa avseenden kan komma att påverkas av i vilken omfattning OECD under den närmaste framtiden lyckas knyta resterande större finansiella centra till projektet. Med tanke på det politiska klimat som råder i världen efter 11 september och vikten av att OECD konsoliderar de närmast sensationella framsteg som gjorts på området under det senaste året, finns det nog anledning anta att trycket från OECD-länderna (och därigenom indirekt också från EU-länderna) på ”eftersläntrarna” att ansluta sig till processen knappast kommer att minska under kommande år.

Torsten Fensby är anställd vid OECD:s skattesekretariat i Paris och har under de senaste två åren haft huvudansvaret för förhandlingarna med staterna i den Karibiska regionen.