EU-Kommissionens företagsskattestudie

1 Bakgrund

Under senhösten presenterade EU-Kommissionen sin omfattande företagsskattestudie med åtföljande uttalande från kommissionen.1 Det var Rådet som gav kommissionen i uppdrag att undersöka företagsskattesystemen, speciellt avseende deras effekter på gränsöverskridande investeringar. I uppdraget låg också att beakta resultaten från kommissionens förra rapport, Ruding-rapporten från 1992.

Skatternas betydelse för tillväxten tillmäts allt större betydelse inom EU. För att uppnå Lissabondeklarationens mål om att den europeiska ekonomin skall vara den mest konkurrenskraftiga dynamiska kunskapsekonomin inom loppet av tio år, anses skatterna spela en central roll. Fortfarande måste ett företag som är verksamt i hela unionen tillämpa 15 olika skattesystem. Detta innebär i sig ett omfattande hinder för en integrerad marknad. De administrativa kostnaderna är stora och risken för att bli indragen i en skatterättslig tvist om internprissättning etc. leder till mycket omfattande krav på dokumentation etc. Dessutom är förluster som uppstår i ett medlemsland ofta inte avdragsgilla mot vinster som uppstår i en annan del av koncernen i ett annat medlemsland. Detta är endast några av de problem som belyses och kvantifieras i kommissionens rapport.

Redan i maj 2001 presenterade kommissionen sin syn på skatteproblematiken inom unionen.2 Det var ett resultat av de tre utmaningar som identifierades i Verona, nämligen:

• den skadliga skattekonkurrensen

• förverkligandet av den inre marknaden

• behovet av att ändra skattesystemet så att tillväxten och sysselsättningen ökar

Arbetet med att eliminera de mest skadliga inslagen i EU-ländernas skattesystem (den s.k. Uppförandekoden) fortskrider men processen är trög och stöter hela tiden på motstånd. I samband med att USA ändrat inställning till OECDs motsvarande program och nu enbart kräver öppenhet och utbyte av information, har flera EU-länder också kommit att ifrågasätta om de konkurrenssnedvridande regimerna nödvändigtvis måste elimineras. Ländernas regeringar börjar fråga sig om det inte skulle kunna räcka med öppenhet och informationsgivande.

Kommissionen anser emellertid att borttagande av dessa inslag i ländernas skattesystem är ett minimikrav för att den inre marknaden skall kunna förverkligas. Bristande framgång i arbetet med Uppförandekoden har därför mötts av ett flitigare användande av statsstödsregelverket, ett av kommissionens kompetensområden enligt fördraget.

För att uppnå Lissabondeklarationens mål krävs emellertid kraftfulla åtgärder utöver vad framgångar i arbetet med uppförandekoden kan ge. Därför tillmäts företagsskattesystemen stor betydelse och studien syftar till att initiera en diskussion och en process för att minska skatternas negativa och snedvridande effekter på investeringsbesluten i unionen. Samtidigt är bolagsskatterna viktiga inkomstkällor för medlemsländerna, inte minst i Storbritannien och Luxemburg (se tabell 1). Länderna kan därför förväntas vilja fortsätta att konkurrera med skatterna för att säkra en stor skattebas och därmed höga inkomster även framöver.3

Tabell 1: Bolagsskatteinkomster inom EU (i % av BNP)

2 Rapportens innehåll

Till skillnad från Rudingrapporten är det kommissionen och inte oberoende experter som står för innehållet i rapporten. Kommissionen har dock använt två expertpaneler: Panel I bestående av sju akademiker och Panel II med elva näringslivsföreträdare. Trots att det inte tagits några nationella hänsyn har Sverige varit väl representerat i panelerna, dels genom mitt deltagande i Panel I dels genom Sven-Olof Lodins deltagande i Panel II.

Rapporten består också av två delar. Den första delen beräknar effektiva skattesatser för ca 11,000 investeringskombinationer inom unionen. Här används en modell för att beräkna kapitalkostnaden och därmed kvantifiera det totala skatteuttaget på en viss investering, finansierad på ett visst sätt. Den andra delen av rapporten identifierar skattehinder för en effektiv inre marknad och speciella hinder för gränsöverskridande investeringar.

3 Identifierade problem i de europeiska bolagsskattesystemen

Ett avgörande hinder för en fullständigt integrerad och effektiv marknad i unionen är det enkla faktum att ett företag verksamt i alla medlemsländerna måste tillämpa 15 olika skattesystem. Det innebär stora administrativa kostnader och skillnader i skattesystemen påverkar valet av investeringsland. Kommissionen drar dessutom slutsatsen att:

Differences between the effective tax burden in the EU Member States may be important for two reasons. First, differences in effective tax rates faced by companies located in different countries, but competing in the same market, may affect their international competitiveness: two different companies, competing in the same market, may face two different tax rates. Second, when multinational companies face only the tax rate of the country where the activity takes place then differences in the effective tax rates between countries could also affect the location choice of individual activities.

Rapporten identifierar fem problemområden när det gäller de europeiska bolagsskatterna:

1. Internprissättningstvister mellan länderna.

2. Gränsöverskridande inkomster drabbas ofta av extra skatt, källskatter. Moder/dotterbolagsdirektivet (90/435) anses för smalt och implementeringen skiljer sig mellan länderna.

3. Bristen på förlustavdrag över gränserna.

4. Gränsöverskridande omstruktureringar resulterar ofta i omfattande skattebelastningar. Fusionsdirektivet (90/434) ger uppskov med bolagsskatt men är för inskränkt och implementeringen skiljer mellan medlemsländerna.

5. Pan-europeiska bolag möter 15 olika skattesystem och rättstillämpning.

När det gäller internprissättningsproblematiken kan man konstatera att kommissionen och OECD delvis har olika utgångspunkter. Kommissionen fokuserar mer på att länderna tillämpar regelverket olika medan OECD söker säkerställa att en korrekt beskattning sker. Denna skillnad återspeglar att kommissionen i ökad utsträckning tar ett unionsperspektiv och därmed sätter kapitalimportneutralitet i fokus medan OECD fortsatt ser problematiken utifrån enskilda medlemsländers perspektiv, låt vara i en internationaliserad värld. Därför fokuserar OECD fortfarande på kapitalexportneutralitet.

Inget land har valt att skilja på skattesatsen efter vilken region som spararen/investeraren kommer ifrån. I Sverige möter skåningar och värmlänningar samma skattesats. Det innebär att vi inom landet har haft en form av kapitalimportneutralitet. Den avgörande frågan är nu om den principen skall utsträckas från nationalstaten till den ekonomiska unionen.

Inom en ekonomisk union som EU är frågan om kapitalexport- eller kapitalimportneutralitet viktig för hur de nationella skattesystemen kan och bör utvecklas för att uppnå ökad konkurrens och förverkligande av den inre marknaden. Om de enskilda länderna fortsätter att eftersträva kapitalexportneutralitet i sitt nationella lagstiftningsarbete kommer kapitalimportneutralitet inom unionen endast att uppnås om alla länder har samma effektiva skatteuttag på de olika inkomstslagen. I annat fall kommer två företag som vill uppfylla ett givet internationellt nettoavkastningskrav att ställas inför olika bruttoavkastningskrav, beroende på var ägarna finns.

Det blir allt tydligare att kommissionen i ökad utsträckning betonar kapitalimportneutralitet inom unionen, delvis på bekostnad av ländernas möjlighet att uppnå kapitalexportneutralitet. Det innebär att effektivitet inom unionen prioriteras vilket i förlängningen ökar kraven på anpassning av skattesatserna i medlemsländerna. Med minskade skillnader i beskattning mellan länderna kommer investeringsbesluten och finansieringen i minskad omfattning att påverkas av skatterna. Det ökar konkurrensen och bör ge förutsättningar att uppnå den högre tillväxttakt som länderna enligt Lissabondeklarationen bestämt sig för att eftersträva.

När det gäller möjligheterna till förlustavdrag pekar kommissionen explicit på de danska reglerna som ett tänkbart alternativ även för andra medlemsländer. Det kan noteras att möjligheter till förlustutjämning över gränserna är mycket viktigare för små länder än för de stora länderna inom unionen. I stora länder finns ofta enheterna inom nationsgränsen och därmed kan förlustavdrag erhållas.

4 Kommissionens förslag till åtgärder

Kommissionen vill framför allt initiera en diskussion om företagsskattesystemen i EU. Man vill undvika att rapporten möter samma öde som Rudingrapporten, dvs. att den förkastas av medlemsländerna som alldeles för långtgående och centralistisk. Samtidigt framgår av titeln på kommissionens rapport ”Towards an Internal Market without tax obstacles – A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities” att ambitionerna är högt satta.

Kommissionen föreslår en strategi efter två handlingslinjer:

1. Speciella åtgärder för att möta akuta problem

2. En långsiktig helhetslösning som innebär att företag kan få en konsoliderad skattebas för sina EU-aktiviteter.

Arbetet på dessa båda områden bör genast påbörjas och för att få ökad fokus på frågorna kommer kommissionen att anordna en stor konferens om företagsskatteproblematiken under första halvåret 2002.

Bland kortfristiga åtgärder nämns speciellt:

1. Kommissionen skall utarbeta en vägledning till hur viktiga EG-domar skall hanteras.

2. Utökning av de existerande fusions- och moder/ dotterbolagsdirektiven.

3. En studie av det danska systemet att medge förlustavdrag över gränserna.

4. Arbete med att förbättra implementeringen av internprissättningsregler genom att under första halvåret 2002 bilda ett stående Gemensamt Forum för Internprissättningsfrågor.

5. Finna en lösning till hur europabolagen skall kunna beskattas så att de blir ett verkligt alternativ.

Kommissionen framhåller att även om alla åtgärder på akuta problem genomförs löses inte de grundläggande problem som förekomsten av 15 olika skattesystem medför. Endast genom att erbjuda internationellt verksamma företag möjlighet till en skattekonsolidering av resultatet av aktiviteterna inom EU kan man undanröja de skattehinder som i dag finns för gränsöverskridande verksamhet. Därför måste, enligt kommissionen företagen i framtiden tillåtas att beräkna inkomsten på den europeiska verksamheten enligt ett enda regelverk som tillåter någon form av konsolidering av koncernens inkomster.

Bland de långsiktiga lösningarna med konsoliderad företagsskattebas och gemensamma bokföringsregler pekar kommissionen framför allt på tre alternativ:

1. Home State Taxation (HST)

2. Common Consolidated Tax Base

3. European Corporate Income Tax

Fördelarna med HST är bland annat att några länder kan komma överens om att acceptera hur skattepliktig vinst beräknas utan att något överstatligt eller EU-beslut behövs.12 Man skulle även kunna tänka sig att länderna ställde upp vissa konvergenskriterier för att skattesystemen skulle kunna accepteras. Endast länder med någorlunda lika skattesystem skulle kunna ingå i ett sådant system. HST kan ses som ett första steg mot en framtida gemensam EU-lagstiftning, t.ex. Common Consolidated Tax Base. Förslaget om en gemensam skattebas innebär en risk att länderna inte finner minsta gemensamma nämnare utan bredast möjliga skattebas, vilket skulle göra företagen ointresserade att använda sig av systemet.

Det enklaste systemet skulle troligen vara en gemensam skattebas och gemensam skattesats, dvs. en europeisk bolagsskatt. De politiska motsättningarna gör dock detta alternativ till det minst troliga. I den mån en gemensam skattebas görs till ett frivilligt alternativ till den nationella bolagsskatten, blir det inte 15 skattesystem utan 16 inom unionen. Det utgör en oönskad komplikation.

Kommissionen pekar på att ytterligare utredningar behövs för att bedöma vilken långsiktig lösning som är att föredra. HST nämns som ett tänkbart alternativ för beskattning av europabolagen. Eftersom några sådana bolag ännu inte startats skulle effekterna i form av påverkan på skatteintäkterna för ett enskilt land bli synnerligen begränsade. HST skulle enligt kommissionen också vara möjligt att på försök införa för mindre företag, då HST inte kräver några omfattande lagstiftningsåtgärder eftersom gällande nationell lagstiftning i huvudsak kan användas. Det är dock ännu en öppen fråga om statsstödsreglerna inte sätter stopp för speciella skatteregler för en typ av företag, som inte tillämpas på alla företag. Det brådskar dock med att finna en lösning på beskattningen av europabolag till 2004 men ännu finns det inga förslag.

Gemensamt för HST och Common Base Taxation är att skatteintäkterna behöver allokeras efter någon fördelningsnyckel. Här återstår mycket arbete innan förslagen kan bedömas politiskt och statsfinansiellt.

Vis av tidigare erfarenheter avstår Kommissionen från att rekommendera ett alternativ framför de andra för att inte bli beskylld för att vilja påtvinga medlemsstaterna en bestämd lösning. En indikation på hur kommissionen bedömer de olika förslagens praktikabilitet och politiska genomförbarhet ges dock av nedanstående tabellariska jämförelse som återfinns i rapporten och som även ger en god sammanfattning av de olika systemens egenskaper i viktiga avseenden (se tabell 6 på nästa sida).

5 Slutsatser

Kommissionens rapport visar att det finns mycket stora skillnader såväl i formell som effektiv bolagsskattesats inom unionen. Det riskerar att leda till betydande effekter på investerings- och lokaliseringsbeslut. Dessutom försvårar bolagsskattesystemen uppnåendet av mål i Lissabondeklarationen om tillväxt och en konkurrenskraftig europeisk ekonomi.

Länder har sänkt och kommer troligen att fortsätta att sänka sina bolagsskattesatser för att dra till sig investeringar och sysselsättningstillfällen och därigenom försöka säkra de offentliga finanserna. En trolig reaktion på rapporten är att denna process till och med påskyndas eftersom det nu finns beräkningar som visar hur länderna ligger till.

Sverige har en förhållandevis låg effektiv bolagsskatt men höga skatter på andra produktionsfaktorer såsom arbetskraft och energi. Dessutom är de svenska ägarskatterna exceptionellt höga och sammantaget får Sverige det högsta totala skatteuttaget på investeringar som är inhemskt finansierade.

På längre sikt behövs någon form av gemensam skattebas inom bolagssektorn i Europa. Vägen dit är oklar och förmodligen tidskrävande. Home State Taxation är troligen den metod som är mest politiskt acceptabel och därmed kanske går snabbast att genomföra. Framför allt för beskattningen av europabolagen (från 2004) brådskar det med att komma upp med en lösning.

Kommissionen har med rapporten haft för avsikt att initiera en nödvändig debatt och påskynda en process som leder till mindre snedvridande effekter av skattesystemen och därmed en effektivare inre marknad i Europa. Fokus har därmed tydligt skiftat från kapitalexportneutralitet till kapitalimportneutralitet. Sverige skulle också erhålla stora fördelar om vi anammade kommissionens synsätt i detta avseende. Det skulle innebära lägre ägarskatter och på sikt troligen även en lägre bolagsskattesats.

Tabell 6: En jämförelse av långsiktiga lösningar enligt kommissionen

Referenser

Andersson, Krister (1992), ”Svensk beskattning i ett integrerat Europa”, Bilaga 2 till LU 1992, SOU 1992:19.

Andersson, Krister (1995), ”Kapitalets rörlighet – den svenska skatte- och avgiftsstrukturen i ett integrerat Europa,” Rapport till ESO, Finansdepartementet, Ds 1995:74.

Andersson, Krister (1998), ”EMU och våra framtida skatter,” i Europaperspektiv 1998, Årsbok för Europaforskning inom ekonomi, juridik och statskunskap, Ulf Bernitz, Sverker Gustavsson & Lars Oxelheim (redaktörer), Santérus Förlag.

Andersson, Krister (2000), ”Tax Policies in the European Union” rapport för Public Hearing on Progress in the Co-ordination of Tax Policies in the European Union, Committee on Economic and Monetary Affairs, Europaparlamentet, 19 juni.

Andersson, Krister (2000), ”Skatternas betydelse för den finansiella sektorns konkurrenskraft”, Bilaga 16 till Finansmarknadsutredningen, SOU 2000:11.

Andersson, Krister och Johan Fall, (2000), ”The Ongoing Tax Competition in the EU to Attract Capital,” Industriförbundet. Rapport presenterad vid Nätverket för Europaforsknings konferens i Mölle, maj

Bovenberg, Lans, Krister Andersson, Kenji Aramaki och Sheetal Chand (1990), ”Tax Incentives and International Capital Flows: The Case of the United States and Japan,” i Taxation in the Global Economy, A. Razin och J. Slemrod (eds.), National Bureau of Economic Research.

CEPS, (2000), The Future of Tax Policy in the EU – From ”Harmful” Tax Competition to EU Corporate Tax Reform, Report of the CEPS Tax Task Force, Chairman Malcolm Gammie, Rapporteur Claudio Radaelli.

CEPS, (2001), EU Corporate Tax Reform, Report of a CEPS Working party, Chairman Malcolm Gammie, Rapporteurs Alexander Klemm & Claudio Radaelli.

ECOFIN Council, (1999), Code of Conduct/Primarolo Group, 29 november.

European Commission (1998), A notice on the application of State aid rules, OJ C 384, 10 december 1998, IP/98/983.

European Commission (2001), Förslag till rådets direktiv i syfte att sörja för en effektiv beskattning av inkomster från sparande i form av räntebetalningar i gemenskapen, Dokument 501PC0400, EUR-Lex, (från den 18 juli).

European Commission (2001), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee, Brussels, 23 maj, 2001, COM(2001) 260 final.

European Commission (2001), Commission launches large scale state aid investigation into business taxation schemes, DN: IP/01/982, 2001-07-11.

European Commission (2001), Towards an Internal Market without tax obstacles – A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities” COM(2001)582 final.

European Commission (2001), Company Taxation in the Internal Market, Commission Staff Working Paper, SEC(2001) 1681.

European Parliament, (2000), Draft Report on Progress in tax co-ordination in the European Union (2000/2040(INI)), Rapporteur Christa Randzio-Plath, 17 juli.

Finansmarknadsutredningen, (2000), SOU 2000:11.

King, Mervyn & Don Fullerton, (1984), The Taxation of Income from Capital: A Comparative Study of the United States, the United Kingdom, Sweden, and West Germany, University of Chicago Press.

Lodin, Sven-Olof, och Malcolm Gammie (1999), ”Taxation of the European Company,” European Taxation, vol. 39, nr 8.

Lodin, Sven-Olof, och Malcolm Gammie (2001), Home State Taxation, IBFD, Amsterdam.

Lodin, Sven-Olof (2001), ”The Competitiveness of EU Tax Systems”, European Taxation, ss. 166–171.

Mutén, Leif (1968), Bolagsbeskattning och kapitalkostnader, Industriens Utredningsinstitut, Almqvist & Wicksell, 1968.

OECD, (1998), Harmful Tax Competition. An Emerging Global Issue, Paris.

Ruding, Onno, (2000), ”Harmonisaton and Coordination of Corporate Taxation in the EU,” rapport för Public Hearing on Progress in the Co-ordination of Tax Policies in the European Union, Committee on Economic and Monetary Affairs, Europaparlamentet, 19 juni.

Ståhl, Kristina, (2000), ”EU och inkomstskatterna” i Europaperspektiv 2000, Årsbok för Europaforskning inom ekonomi, juridik och statskunskap, Ulf Bernitz, Sverker Gustavsson & Lars Oxelheim (redaktörer), Santérus Förlag.

Krister Andersson är Näringslivets skattesakkunnige, Svenskt Näringsliv.