Kommunikationsgrundsatsen och Europarätten

Att en skattskyldig är i besittning av allt material, som skattemyndigheten förfogar över vid hans taxering, och bereds tillfälle att yttra sig över det som inte han själv bidragit med, innan skattemyndigheten avgör taxeringen, är av grundläggande betydelse för ett rättssäkert förfarande enligt förvaltningslagen, som i allt väsentligt överensstämmer med den ordning som Europadomstolen tillämpar enligt Europakonventionen. Ett antal hot mot den åsyftade ordningen tas upp till diskussion och illustration.

1 Betydelsen av kommunikation

Kommunikationsgrundsatsen som sådan har uråldriga förebilder i den romerska rätten (audiatur et altera pars). De gamla svenska talesätten att ingen skall dömas ohörd och att efter ens tal skall ingen dömas erinrar om detta. Grundsatsen har respekterats inte bara hos domstolar utan också hos förvaltningsmyndigheter i Europa, även om praxis har varierat. I svensk offentlig förvaltning blev den hävdvunna grundsatsen lagfäst genom 1971 års förvaltningslag. ”Ärende får ej avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett, om åtgärderna är uppenbart obehövliga.” Den regel i rättegångsbalken som – förutom reglerna om skriftväxling mellan parterna – tydligast ger uttryck för kommunikationsgrundsatsen hos de allmänna domstolarna är regeln i 52:7 andra stycket, som föreskriver att ett överklagat beslut inte får ändras såvitt angår motpartens rätt, utan att denne har lämnats tillfälle att yttra sig.

I Europakonventionen återspeglas grundsatsen i kravet enligt artikel 6 på en rättvis och offentlig ”rättegång” (a fair and public hearing). I fråga om tvister gäller kravet i mål, som angår envars ”civil rights and obligations”. Rättsfiguren i fråga är ett autonomt begrepp, vars innebörd Europadomstolen bestämmer över. I domstolens praxis har rätten till ”a fair hearing” ansetts gälla bl.a. vid domstolsprövning av administrativa beslut som gällt ”civil rights” i form av sjukförmåner, invalidpensioner, byggnadstillstånd, trafiktillstånd m.m. Tvister rörande enskilds skyldigheter, vilka följer av skattelagstiftning, har bedömts ej falla under ”civil obligations” enligt artikel 6.

Vad som ligger i begreppet ”fair hearing” är lättast att förstå genom en jämförelse med den anglosachsiska grundsatsen om ”natural justice”. Däri ingår bl.a. principer om jäv och om en skyldighet att höra båda sidor. I rätten enligt artikel 6 till domstolsprövning ligger inte bara en rätt att få ”a civil right or obligation” prövad av domstol utan också, när det är en myndighet som beslutat om rättigheten eller skyldigheten, en rätt till prövning av att handläggningen hos myndigheten har gått rätt till. Detta kan förefalla självklart i ett land som Sverige, där ett överklagande till domstol alltid leder till överprövning av förvaltningsmyndighetens beslut såväl i sak som i form. Så är det dock inte i alla europeiska länder. En förvaltningsmyndighets brott mot kriteriet ”a fair hearing” (dvs. normalt natural justice och motsvarande) är ett brott mot Europakonventionen, när åsidosättandet sker i ett ärende som är av sådan typ att det lyder under artikel 6 i Europakonventionen. Eftersom denna artikel är tillämplig i åtskilliga ärenden hos våra förvaltningsmyndigheter, kommer de krav som Europadomstolen bestämt sig för i fråga om ”a fair hearing” (natural justice) inte att kunna undgå att utöva inflytande på tillämpningen och tolkningen av förvaltningslagens förfaranderegler. Skulle Europadomstolen skärpa t.ex. kravet på ”bereda tillfälle till yttrande”, måste vi i Sverige skärpa det kravet i förvaltningslagen, eller, om detta inte går att åstadkomma praxisvägen, ändra lagen. Lojaliteten mot Europakonventionen får inte eftersättas. Brännmärker Europadomstolen en svensk domstol för att den inte uppfyllt kraven på ”a fair hearing” genom att inte rätta en förvaltningsmyndighets åsidosättande av ”natural justice” och vad som i övrigt bedöms innebära ”a fair hearing”, kan detta inte undgå att få återverkningar inte bara på domstolens framtida förfarande utan också på förvaltningsmyndighetens.

En nyligen meddelad dom i Europadomstolen kan få tjäna som exempel på hur Europadomstolen tillämpar den i ”a fair hearing” ingående rättsgrundsatsen att båda sidor skall höras. Domen meddelades den 31 maj 2001 (Case of K.S. v. Finland, application no. 29346/95). Målet gällde den finska arbetslöshetsnämnden och den finska försäkringsdomstolen, som hade underlåtit att kommunicera yttranden i ett ärende respektive ett mål. Europadomstolen gjorde mycket vägledande uttalanden dels om vad kommunikationsgrundsatsen innebär och dels om dess betydelse. Vidare gjorde domstolen ett viktigt uttalande om att det inte är den beslutande instansen som skall göra bedömningen om ett material kräver en parts kommentarer. Parten skall istället, utan att domstolen eller förvaltningsmyndigheten gör en mellankommande bedömning, själv avgöra om och hur han skall försöka påverka utgången i målet eller ärendet. Uttalandena återges i det följande i sin engelska version.

”The court recalls that the right to adversarial proceedings (båda sidor skall höras) means in principle the opportunity for the parties to court proceedings falling within the scope of Article 6 to have knowledge of and comment on all evidence adduced or observations filed with a view to influencing the court’s decision.”

”The court notes that the opinions in question (yttranden till nämnden och yttranden till försäkringsdomstolen) constituted reasoned opinions on the merits of the applicant’s appeal, manisfestly aiming at influencing the decisions of the Board for Unemployment Benefits and the Insurance Court by calling for the appeals to be dismissed.”

”Whatever the actual effects which the various opinions may have on the decision of the Insurance Court in the final instance, it was for the applicant to assess whether they required his comments. The onus was therefore on the Insurance Court to afford the applicant an opportunity to comment on the opinions prior to its decision.”

”The procedure followed did not enable the applicant to participate properly in the proceedings and thus deprived him of a fair hearing within the meaning of Article 6 1 of the Convention.”

Av uttalandena kan utläsas att Europadomstolen prickade den finska försäkringsdomstolen dels för att den inte botat arbetslöshetsnämndens fel att inte kommunicera de till nämnden inkomna yttrandena genom att själv kommunicera dem och dels för att den hade gjort sig skyldig till samma fel i fråga om yttranden som domstolen själv mottagit i sitt mål.

Ett likartat mål avgjordes av regeringsrätten i RÅ 1981 Bb 212. Målet gällde befrielse från skolgång. Barnets föräldrar hade överklagat till länsskolnämnden och denna hade avgjort ärendet utan att låta dem ta del av yttranden, som hade kommit in från chefen för barn- och ungdomspsykiatriska kliniken och av en läkare vid samma klinik, och bereda dem tillfälle att yttra sig. Kammarrätten, som inte botade bristen, avslog överklagandet. Regeringsrätten anförde att vad som tillförts målet genom yttranden inte var av sådan beskaffenhet att det framstått som uppenbart obehövligt att bereda klagandena tillfälle att yttra sig däröver. Länsskolnämnden hade således inte handlagt ärendet i enlighet med bestämmelserna i 15 § 1971 års förvaltningslag. På grund härav undanröjde Regeringsrätten länsskolnämndens beslut och kammarrättens dom samt visade målet åter till nämnden för ny behandling. Om Regeringsrätten i likhet med Kammarrätten hade ansett kommunicering av yttrandena uppenbart obehövlig, skulle Europadomstolen med all sannolikhet ha dömt på samma sätt som i K.S. v. Finland-målet, dvs. prickat såväl Kammarrätten som Regeringsrätten och indirekt därmed också länsskolnämnden. I RÅ 1992 ref. 20 beviljade Regeringsrätten resning under hänvisning till 17 § i 1986 års förvaltningslag, därför att utlänningsnämnden hade grundat sitt avslagsbeslut i ett ärende om uppehållstillstånd på att sökanden ådömts dagsböter för snatteri, utan att han hade beretts tillfälle att yttra sig över omständigheterna. Regeringsrätten beviljade resning också i RÅ 1988 not 343 bl.a. därför att Riksförsäkringsverket i ett ärende om arbetsgivaravgifter inte gett klaganden del av en taxeringsrevisionspromemoria och ett polisförhörsprotokoll, som fanns i utredningsmaterialet.

En skattemyndighet har att följa förvaltningslagen och att göra det på ett sätt som stämmer med den innebörd som Europadomstolen tillerkänner den allmänna grundsatsen om ”a fair hearing”. Skattemyndighetens förfarande kan visserligen inte som sådant komma under prövning i Europadomstolen men det kan bli prövat i de svenska förvaltningsdomstolarna och dessa har att lojalt rätta sig efter de allmänna rättsgrundsatser om ”a fair hearing”, som Europadomstolen tillämpar. Frågan är om inte Europadomstolen i K.S. v. Finland-målet sett strängare på kriteriet ”uppenbart obehövligt” än man förutsätts göra enligt förvaltningslagen. Enligt min mening bör vi vara medvetna om detta och vid tillämpningen av kriteriet ta varning av Europadomstolens stränga syn.

2 ”Allt utredningsmaterial”, ”upplysning, yttrande eller annat”, ”det som tillförts ärendet”, ”uppgift som tillförts ärendet”

I motiven till bestämmelsen i 1971 års förvaltningslag talades inte om ”det som tillförts ärendet” utan om ”allt utredningsmaterial”. I departementsförslaget hade skrivits ”upplysning, yttrande eller annat som tillförts ärendet”. När sedan bestämmelsen fördes över till 17 § i 1986 års förvaltningslag blev lydelsen istället ”en uppgift som har tillförts ärendet”. Och ”är uppenbart obehövliga” ändrades till ”om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga”. I motiven anfördes (prop. 1985/86:80 s. 67) att ett par förtydliganden hade gjorts vid utformningen av 17 §. Sålunda hade som exempel på fall där kommunikation är uppenbart obehövlig tillfogats att avgörandet inte går parten emot eller att uppgiften saknar betydelse. Någon förklaring till att ordet ”det” ersatts med ordet ”uppgift” finner man däremot inte. Bytet ansågs förmodligen bara vara ett rent förtydligande. Som kommer att framgå av det följande hade en kommentar här varit synnerligen påkallad. Kanske skulle man, om man försökt kommentera omformuleringen, ha upptäckt att denna inte alls var tillrådlig och avstått från den. Det märkliga är att uttrycket ”det som tillförts ärendet” fortfarande finns med i den lydelse som överfördes till bestämmelsen om partsinsyn i 16 § i 1986 års förvaltningslag. Till yttermera visso finner man att bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen inte heller är uppgiftsanfäktad utan talar om ”handling eller annat material i målet eller ärendet”. Hellners-Malmquist skriver i Nya förvaltningslagen s. 171 att i motiven till 17 § ingen antydan finns om att lagstiftaren avsett att begränsa föremålet för kommunikation i förhållande till vad som skall gälla i fråga om partsinsyn enligt 16 §. Enligt deras mening finns det därför skäl att utgå från att kommunikationsplikten gäller allt utredningsmaterial i ett ärende. I 1986 års lag erinrades i 17 §:s lagtext också om att underrättelseskyldigheten lyder under de begräsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Handling eller annat material får i enlighet härmed inte kommuniceras med en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

Förklaringen till ordbytet i 17 § kanske är att finna i den centrala roll som termen uppgift hade tilldelats i 1980 års sekretesslag och att det är detta som förblindat dem som svarade för formuleringen. Det var i departementspromemorian Handlingssekretess och tystnadsplikt (Ds Ju 1977:11 s. 104) som begreppet uppgift för första gången användes som ett mirakelord för att tekniskt samordna handlingssekretess och tystnadsplikt. Det var ett tillräckligt neutralt ord, som inte direkt hänförde sig vare sig till en person eller till en handling. Det som i förevarande sammanhang blir det verkligt intressanta sammanfattades i följande mening i departementspromemorian: ”Sekretessens föremål utgörs av information med visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift i förbindelse med en – mer eller mindre långtgående – precisering av uppgiftens art”. Denna lösning bekräftades sedan i prop. 1979/80:2 s. 72. Med uppgift är alltså enligt 1980 års sekretesslag att förstå just ”information”, som framgår av en handling, av något som är datalagrat eller av något annat. Sätter man ordet ”information” i 17 § förvaltningslagen istället för ordet uppgift, kan ju tyckas att det ordet säger varken mer eller mindre än det tidigare använda ordet ”det”. Men sistnämnda ord stod enligt motiven för ”utredningsmaterialet” eller för ”upplysning, yttrande eller annat som tillförts ärendet”. Det som tillförs ett ärende är i de flesta fall, men inte alltid, vad som brukar kallas information. Det kan ju t.ex. vara så att det av handlingen som sådan framgår att texten har bytts ut eller raderats. Detta går ju vanligen inte att se utan att man har texten framför sig. Inte heller går det att se när en faktura är daterad, när man bara har tillgång till en uppgift om fakturans belopp. När nu ordet ”uppgift” införts som beteckning på ett ärendes utredningsmaterial får man emellertid tills vidare som Hellners-Malmquist rekommenderar finna sig i att med uppgift i detta sammanhang till skillnad från uppgift i sekretesslagen skall förstås upplysning, yttrande eller annat material som hör till ärendets utredning. Jag beklagar att jag spillt så många ord på något som kan förefalla vara en bagatell. Av det följande kommer emellertid att framgå att ”bagatellen” sprängt alla gränser och blivit ett verkligt stort problem.

3 Ordet uppgifts olyckliga inflytande

Det tragiska har inträffat att många som läser kommunikationsbestämmelsen, inte är medvetna om hur det är tänkt att den skall uppfattas. Det förefaller som att den uppfattningen har spritt sig att ett konkret utredningsmaterial, t.ex. en utredningspromemoria eller ett antal kvitton, kan på ett legitimt sätt kommuniceras genom att bara uppgifter om vad materialet i fråga innehåller kommuniceras t.ex. genom att tas in i en revisionspromemoria e.d. Kommunikation skulle, verkar man vilja tro, liksom sekretess bara gälla uppgifter inte handlingar eller andra föremål. Ett remissyttrande eller ett förhörsprotokoll skulle enligt detta synsätt inte behöva kommuniceras som sådant. Det skulle räcka med att kommunicera sammanfattande uppgifter om innehållet. I förlängningen skulle detta leda till att kommunikationsskyldigheten inte längre skulle anses gälla det utredningsmaterial, som tillförts ärendet av annan än den enskilde själv, utan bara uppgifter om vilken information, som tillförts ärendet av annan än den enskilde själv, t.ex. av myndigheten själv eller av en uppgiftslämnare. Den enskilde berövas då rätten till en personlig tillgång till materialet och myndigheten tillägnar sig en dominerande roll över utredningen. Det är angeläget att det sätts stopp för denna hotande utveckling, som är helt oförenlig med grundsatsen om att båda sidor skall höras. Helst skulle man vilja se en rättelse av lydelsen i 17 § förvaltningslagen så att den kom att lyda i överensstämmelse med 16 § förvaltningslagen eller med 14 kap. 5 § sekretesslagen. I RSV:s Rätt handlagt sägs helt riktigt (s. 74) att rätten att ta del av det som tillförts ärendet gäller allt material, dvs. såväl allmänna handlingar som övriga handlingar som tillhör ärendets handläggning. RSV:s handledning för taxeringsförfarandet behandlar däremot (s. 96) kommunikationsgrundsatsen som gällde den inte ”allt material” utan bara uppgifter om materialet, t.ex. uppgifter i ett polisförhörsprotokoll. Kanske är det på den vägen som missuppfattningen har spritt sig att det bara är uppgifter i skattemyndighetens material som är kommunikationspliktiga inte hela handlingar. Om det förhåller sig så är det synnerligen angeläget att ett förtydligande snarast kommer till stånd genom RSV:s försorg.

Jag har med oro iakttagit också fall där en myndighet ansett sig kunna underlåta att kommunicera material, som den inhämtat i ett ärende, men då skyllt på att materialet inte inverkat på ärendets utgång. Man skulle ändå ha beslutat som man gjort. Och det stod ju den skattskyldige fritt att begära omprövning. Det var därför obehövligt att kommunicera materialet. Att resonera så är absolut inte godtagbart. Målsättningen måste vara att handla rätt och göra rätt från början. I en del fall har myndigheten tillagt, att särskild kommunikation av materialet ansetts onödig, på grund av att materialet hade refererats i en promemoria i målet, som den enskilde fått del av och tillfälle att yttra sig över. Ett särskilt problem har vidare gett sig till känna när den enskilde begärt att få ta del av ett mycket omfattande material, t.ex. flera pärmar med verifikationer. Det har då gjorts gällande att den enskilde inte har rätt att få ta del av själva materialet utan bara av beskrivande uppgifter.

4 Kommunikation genom tillhandahållande av material i myndighetens lokaler

Vid omdaningen av 1971 års förvaltningslag till 1986 års förvaltningslag gjordes en annan ändring i det som blev 17 § än den förut nämnda. Det hade förut stått att underrättelsen till parten fick ske genom delgivning. Detta ändrades till att myndigheten bestämmer om underrättelse skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. I motiven (prop. 1985/86:80 s. 67) betonades att det härigenom blev klarare att myndigheten kan välja en enklare och billigare form för underrättelsen än delgivning enligt delgivningslagen. När det gällde att bedöma vilken form som är lämpligast, borde man beakta den allmänna principen om snabb och enkel handläggning m.m. liksom naturligtvis det intresse som kan föreligga att i det särskilda fallet få klarhet om parten har nåtts av underrättelsen. Uttryckt ”på något annat sätt” syftade bl.a. på det fallet att myndigheten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att denne besöker myndigheten av någon annan anledning. Denna form av underrättelse borde dock användas med viss (!) försiktighet. Kravet på säkerhet fick inte eftersättas. Det borde samtidigt ha erinrats om att det enligt 6 § delgivningslagen är tillåtet för myndigheten att, i stället för att tillställa den enskilde det material som skall kommuniceras, hålla detta tillgängligt för honom hos myndigheten eller på annan plats. Detta är dock tillåtet bara om materialet är av vidlyftig beskaffenhet eller det av annan anledning inte är lämpligt eller ens möjligt att mångfaldiga det. Jag har flera gånger stött på den helt oriktiga uppfattningen att en enskild part överhuvudtaget inte har rätt att ta del av vidlyftigt material utan måste nöja sig med en sammanfattning som myndigheten har gjort.

5 Ett talande exempel

För att illustrera mina farhågor om att kommunikationsgrundsatsen håller på att urholkas hos förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar begränsar jag mig till ett mycket talande exempel, som hämtats från skattemyndigheten i Stockholm och länsrätten i Stockholms län. Fallet handlade i sak om en i och för sig stötande form av skatteplanering men också sådana fall skall handläggas utan avkall på saklighet och opartiskhet och med tillämpning av ”a fair hearing”.

Den skattskyldige hade hävdat, att det var uppenbart att skattemyndigheten hade haft tillgång till bl.a. förhörsprotokoll och andra utredningshandlingar, och hade begärt att myndigheten skulle kommunicera detta material med honom. Skattemyndigheten gjorde gällande att den hade kommunicerat alla uppgifter som den var skyldig att kommunicera. De fanns alla återgivna i ärendets revisionspromemoria. Den skattskyldige upprepade sin begäran, när han överklagade skattemyndighetens omprövningsbeslut i ärendet. Länsrättens svar på detta blev att det för länsrättens del räckte att bedöma det som ”framkommit” i målet. Någon fullständig bedömning av kommuniceringsskyldighetens omfattning i det aktuella målet var enligt länsrätten ”av lätt förklarliga skäl” inte möjlig att göra. Men det hade ju den skattskyldige heller inte begärt. Vad han begärt var ju bara att länsrätten skulle klarlägga om det fanns eller inte fanns kommunikationspliktigt material i målet, som han inte fått del av trots att han begärt det. Länsrätten avvisade alltså tanken på att den skattskyldige skulle ha någon rätt att få domstolsprövat om skattemyndigheten handlagt ärendet i överensstämmelse med förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation.

8 § förvaltningsprocesslagen ålägger rätten att se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Det kan inte sällan diskuteras hur långt denna officialprincip sträcker sig och vilken skyldighet den ålägger rätten att ingripa ex officio i ett måls utredning. Men här hade ett formligt yrkande framställts och det avvisades på ett helt oacceptabelt sätt, fastän det hade gjorts gällande att skattemyndigheten hade gravt åsidosatt sin kommunikationsskyldighet. Genom att agera på detta sätt gjorde länsrätten sig medskyldig till skattemyndighetens regelbrott. Den skattskyldige såg sig efter länsrättens oegentliga behandling ingen annan råd än att själv besöka skattemyndigheten och gå igenom sin akt. I den hittade han, precis som han misstänkt, polisförhörsprotokollet i fråga m.m.

Än mera anmärkningsvärt var att skattemyndigheten i målet tillstod att den hade haft tillgång till material från ett beslag men inte gjorde någon min av att låta den skattskyldige ta del av materialet i fråga. Länsrätten noterade för sin del endast att innehållet i beslagsbeslutet var okänt för länsrätten och tillade att utredningen i målet inte gav något egentligt stöd för att materialet haft inverkan på eller i någon del lagts till grund för skattemyndighetens beslut.

Det är inte svårt att se hur Europadomstolen skulle ha bedömt skattemyndighetens och länsrättens sätt att handlägga saken, om den ansett sig behörig att göra en prövning. Europadomstolen skulle med all säkerhet ha funnit att både skattemyndigheten och länsrätten hade berövat den skattskyldige ”a fair hearing”. Europadomstolen skulle säkert också ha strukit under att det var den skattskyldige och inte länsrätten som skulle avgöra om det material som han efterfrågade krävde hans granskning och kommentar, innan länsrätten avgjorde målet. Det var alltså alldeles fel av länsrätten att pröva om det fanns stöd för att det efterfrågade materialet haft inverkan på eller i någon del lagts till grund för skattemyndighetens beslut. Kommer målet under Kammarrättens eller Regeringsrättens prövning kan dessa domstolar inte gärna komma till annat resultat än Europadomstolen skulle ha gjort.

Bertil Wennergren är f.d. regeringsråd och var ledamot av skatteförenklingskommittén.