Gränsdragningen mellan skatt och avgift inom Kemikalieinspektionens verksamhetsområde

3.1 Prop. 1978/79:170 om med förslag till lag om finansbolag m.m.

I propositionen föreslogs att finansbolagen skulle bidra till kostnaderna för bankinspektionens verksamhet och att avgifterna skulle fastställas på samma sätt som gällde övriga tillsynsobjekt. Avgifterna är som framgår nedan i princip reglerade efter samma mönster som kemikalieavgiften (fastställs av regeringen efter bemyndigande i bankrörelselagen). I sitt yttrande fann en majoritet i Lagrådet att bidragen / avgifterna måste anses utgöra avgifter i regeringsformens mening. En ledamot i Lagrådet ansåg det svårt att betaga bidragen deras skattenatur och förordade att riksdagen skulle meddela de grundläggande reglerna om bidragets beräknande och om dess uttaxering, prop. 1978/79:170 s. 131 ff. Departementschefen ansåg i likhet med majoriteten i Lagrådet att bidragen utgjorde en form av avgifter. Frågan hade redan prövats av regering och riksdag, jfr prop. 1975:8 s. 46f. och KU 1975:10, se prop. 1978/79:170 s. 148.

3.2 Prop. 1993/94:198 om avgifter till ansvariga myndigheter enligt lagen om genetiskt modifierade organismer

I rubricerad proposition sägs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver en sådan verksamhet som avses i 1 § första stycket eller ansöker om tillstånd till verksamheten eller gör anmälan om verksamheten (användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller när produkter som innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på marknaden) att betala avgifter för myndigheters verksamhet enligt denna lag. Propositionen innebär i viss mån ökade kostnader för det allmänna. Kostnadsökningen förutsätts finansieras med avgifter för myndigheternas kontrollverksamhet, t.ex. för tillsynen av lagens efterlevnad. Avgifterna bör bestämmas till sådana belopp att de fullt täcker de ökade kostnaderna för det allmänna, (prop. s. 47). Lagrådet fann att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är direkt riktad mot den avgiftsskyldige. Detta gäller enligt Lagrådet t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Delegationsbestämmelsen i 20 § ger enligt Lagrådet emellertid möjlighet att föreskriva generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift får enligt rådet anses ha karaktären av skatt. Det innebär att delegationsbestämmelsen i den delen står i strid med regeringsformen. Lagrådet framhåller slutligen att om avsikten är att en sådan avgift som här är i fråga skall tas ut måste alltså avgiften regleras i lagen i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges, prop. 1993/94:198 s. 163.

3.3 Prop. 1994/95:231 om allmän fiskevårdsavgift (återkallad)

För att främja fiskevården föreslog regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt 32 a § fiskelagen (1993:787) meddela föreskrifter om skyldighet för den som fiskar inom Sveriges sjöterritorium eller från svenska fartyg utanför territoriet att betala en avgift (allmän fiskevårdsavgift). Regeringen påpekade att fiskevårdsavgiften, som företer stora likheter med jaktvårdsavgiften (41 § jaktlagen, 1987:259), har till syfte att finansiera åtgärder för fiskevården. Avgiften skulle erläggas av den fiskande som ett bidrag till statens kostnader på området. Avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Intäkterna från avgiften förutsattes disponeras av Fiskeriverket och avsågs inte avse annat än det avsedda ändamålet. Avgiftsintäkterna skulle inte föras upp på statens budget som ett separat anslag. Fiskeriverket skulle årligen i årsredovisningen redovisa inkomster och avgifter. Regeringen fann med hänsyn till vad som nu sagts att fiskevårdsavgiften var en avgift i lagteknisk mening, prop. 1994/95:231 s. 13 f.

Lagrådet konstaterade att fiskevårdsavgiften inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande. Det stod emellertid enligt Lagrådet klart att avgiftsbegreppet sedan länge ansetts kunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Lagrådet gjorde bedömningen att fiskevårdsavgiften, sådan den beskrivits i propositionen, rättsligt kunde betraktas som en avgift. Yttrandet över fiskevårdsavgiften hade inhämtats av riksdagens jordbruksutskott och finns därför inte redovisat i propositionen. Propositionen återkallades sedermera, jfr prop. 1997/98:45 s. 287.

3.4 Prop. 1997/98:45 om Miljöbalk

I 27 kap. 1 § miljöbalken om avgift för myndigheters verksamhet sägs följande.

Första stycket

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s förordningar inom denna balks tillämpningsområde. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet.

Andra stycket

Regeringen får föreskriva att en myndighet får bestämma att dess beslut om påförande av avgift enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall gälla omedelbart även om beslutet överklagas.

Regeringen anför att man med stöd av bestämmelsen kan meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn. Bemyndigandet avser balkens hela tillämpningsområde Till skillnad mot vad som gällt tidigare blir det därför enligt miljöbalken möjligt att införa prövningsavgifter för exempelvis verksamhet och åtgärder i vatten. Bemyndigandet ger också rätt att ta ut avgift för sådana kostnader som föranleds av EG:s förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde, prop. 1997/98:45 s. 286.

Regeringen konstaterar i propositionen till miljöbalken att avgifternas utformning självfallet bör vara sådan att delegering till regering eller underlydande myndigheter stämmer överens med regeringsformen. Regeringen konstaterar att gränsdragningen mellan skatt och avgift är oklar. Avgifterna enligt miljöbalken skall enligt regeringens bedömning omfatta myndigheternas kostnader i samband med prövning och tillsyn och kostnader i anmälningsärenden. Det är enligt regeringen särskilt viktigt att beakta de begränsningar i regeringsformen när det gäller bedömningen av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär – t.ex. rådgivning, information och liknande verksamhet – som kan finansieras genom avgifter, dvs. verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning. En viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningen är enligt regeringen nödvändig. Förordningen måste dock utformas så att avgifterna kommer att stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar myndigheterna, prop. 1997/98:45 s. 288. Jfr SOU 1998:35 s. 405 där Miljöbalksutredningen gör bedömningen att förslagen i 2 kap. om avgift till miljöfarlig verksamhet m.m. uppfyller kraven för att betraktas som avgifter, se dock särskilt yttrande av Karin Hermarud s. 498 ff., som är tveksam till avgiftsfinansiering av vissa kostnader liksom till den långt drivna schabloniseringen av avgifterna

3.5 Prop. 1997/98:48 om ändringar i livsmedelslagen

I rubricerad proposition diskuterades gränsdragning skatt / avgift med utgångspunkt i förslagets 29 a § om regeringens eller den myndighet regeringen bestämmer behörighet att föreskriva avgifter för en myndighets eller ett enskilt kontrollorgans verksamhet enligt livsmedelslagen eller vissa andra författningar. Lagrådet framhåller, prop. 1997/ 98:48 s. 43 f., att det är tveksamt i vad mån en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Avgifter av detta slag skall kunna betraktas som avgifter i statsrättsligt bemärkelse, nämligen bl.a. avgifter som tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Av förarbetena till grundlagen framgår enligt Lagrådet inte i vilka andra fall det kan vara motiverat att frångå huvudprincipen att en avgiftsklassificering förutsätter ett specificerat vederlag. Det är dock enligt Lagrådets mening tydligt att något mer omfattande avsteg från denna princip inte varit avsett bortsett från prisregleringsavgifter o.d. Enligt Lagrådet ger delegationsbestämmelsen i förevarande paragraf enligt sin lydelse möjlighet att föreskriva en generell avgift för livsmedelsföretag, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift har enligt Lagrådets mening karaktären av skatt. Lagrådet hänvisade till RÅ 1991 ref. 87 och Lagrådets yttrande i prop. 1993/94:198 s. 162 ff.), se ovan avsnitt 3.2. Det anförda innebär att delegationsbestämmelsen i både nuvarande och föreslagen lydelse står i strid med Regeringsformen. Grunderna för finansieringen av myndigheternas verksamhet måste enligt Lagrådets uppfattning preciseras. Jfr också prop. 1997/98:64 om allmän kameraövervakning där Lagrådet framfört som sin mening att en generell avgift som utgår utan att användaren varit föremål för någon direkt åtgärd från länsstyrelsens sida har karaktär av skatt.

4.1 Socialstyrelsens läkemedelskontroll

NJA 1980 s. 718

I rättsfallet prövades frågan om avgifter enlig 16 § läkemedelsförordningen (1962:701) för finansiering av den statliga läkemedelskontrollen är att hänföra till avgifter som omfattas av 8 kap. 9 § och 9 § 2 st. regeringsformen. Beslut – av riksdagen eller regeringen – om sådana avgifter innefattar enligt Högsta domstolen normgivning som avses i nyssnämnda kap. Höjning av avgifterna för viss period genom sådant beslut har ansetts få verkan oavsett att avgiften för samma period redan debiterats läkemedelsföretag av Socialstyrelsen på grundval av regeringsbeslut. Även tilläggsavgifter är enligt domstolen att hänföra till avgifter. Riksdagsbeslutet har ej ett sådant innehåll att regeringsbeslutet om avgifterna enligt Högsta domstolen kan anses gå utöver detsamma. Förbudet mot retroaktivitet prövades i sak inte eftersom bestämmelserna härom i 2 kap. 10 § 2 st. regeringsformen inte trätt i kraft i tiden före de i målet beslutade avgifterna.

4.2 Kemikalieinspektionens verksamhet

RÅ 1991 ref. 87

Frågan i målet gällde om kemikalieavgift som utgick enligt förordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av kemikalieinspektionen vid en konstitutionell prövning var att betrakta som skatt eller avgift. Avgiftsskyldigheten grundade sig på skyldigheten att anmäla produkter till produktregister. Anmälningsplikt förelåg för registrering för de produkter som det var fråga om i målet. Anmälningsskyldighet inträdde då en kemisk produkt tillverkas eller importeras. Förhållandet att bolaget använder produkter som det importerat för att framställa andra produkter påverkar i sig inte anmälningsskyldigheten.

Regeringsrätten konstaterade att kemikalieavgiften utgår huvudsakligen för att bekosta samhällets kemikaliekontroll. Det är uppenbarligen enligt rätten ett starkt allmänt intresse att sådan kontroll upprätthålls men det kan även ligga i de enskilda företagens intresse att så sker. Eftersom kemikalieavgiften utgår som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon prestation från inspektionens sida kan det dock enligt Regeringsrätten inte anses att ”ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen”, jfr prop. 1973:90 s. 219 till vilken Regeringsrätten hänvisade. Kemikalieavgiften uppfyller således inte enligt rätten detta avgiftskriterium. Vid en bedömning med utgångspunkt i de förarbeten till RF som rör frågan om gränsdragningen mellan skatt och avgifter i statsrättslig bemärkelse måste det enligt Regeringsrätten visserligen starkt ifrågasättas om kemikalieavgiften är att betrakta som en avgift. Som rätten också påpekat saknas det emellertid uttryckliga föreskrifter i regeringsformen om skatte- och avgiftsbegreppens innebörd och föredragande departementschefen har framhållit att gränsen mellan instituten är flytande, jfr avsnitt 2. Visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kan inte uteslutas.

Regeringsrätten hänvisade till att frågan om kemikalieavgiftens karaktär av avgift eller skatt var uppe till diskussion i förarbetena till lagen och förordningen om kemiska produkter. I kemikommissionens huvudbetänkande (SOU 1984:77) Kemikaliekontroll, berördes frågan i ett särskilt yttrande av en expert. Enligt experten (betänkandet s. 337 f.) hade den föreslagna avgiften närmast karaktär av skatt. Ett flertal remissinstanser berörde också denna fråga och ansåg att tillsynen borde finansieras med skattemedel. Departementschefen var emellertid av den uppfattningen att det var fråga om en avgift och inte någon skatt, se Regeringsrättens hänvisning till prop. 1984/85:118 s. 32. Regeringsrätten framhöll också att Lagrådet i sitt yttrande inte berörde saken och att det i riksdagen inte anmäldes någon avvikande mening, JoU 1984/85:30 s. 34, se nedan avsnitt 6. Regeringsrätten fann att den ifrågavarande författningsregleringen av kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktig. Förordningen om avgifter för finansiering av kemikalieinspektionens verksamhet skulle därför tillämpas enligt sin lydelse.

4.3 EG-domstolens domar den 15 februari 2000, mål nr C-34/98 och C-169/98 om socialavgifter och skatt

Fråga i målen gällde om Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget och artikel 13 i förordning 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet genom att i strid mot nämnda artiklar ta ut socialavgifter på viss inkomst som beskattas i Frankrike. Avsikten med förordningens regler är bl.a. att tillförsäkra att en EU-medborgare som är bosatt i medlemsland men tar arbete i ett annat, alltid kommer att vara omfattad av något lands socialförsäkringssystem och aldrig skall bli tvungen att betala socialavgifter i två länder samtidigt på samma inkomst. Förordningen (artikel 3) uppställer krav på likabehandling av EU-medborgare och även EG-fördraget innehåller regler som förbjuder diskriminering. Huvudprincipen är att en person skall omfattas av lagstiftningen i en och endast en medlemsstat åt gången. 1990 och 1996 införde Frankrike två nya socialavgifter vid sidan av de ”ordinarie” socialavgifterna; dels en avgift kallad CSG, dels en avgift kallad CRDS. Avgifterna skall betalas av alla fysiska personer som är bosatta i Frankrike och uppbär beskattningsbara inkomster. CSG tas ut på förvärvsinkomster och ersättningar som utgår i stället för förvärvsinkomster samt även på förmögenhetsinkomster, spelinkomster och avkastning på investeringar. CRDS tas också ut på förvärvsinkomster samt ersättningar som träder i stället för sådana inkomster, som pensioner, arbetslöshetsersättning och familjebidrag. CSG skall dessutom tas ut på vissa speciella fall av inkomster som förmögenhetsinkomster och inkomster från försäljning av ädelmetaller m.m. CSG regleras i lagen om social trygghet och går till finansieringen av familjebidrag, solidaritetsfonden för äldre och de obligatoriska sjukförsäkringssystemen. CRDS regleras i särskild förordning och intäkterna används till amortering av ett underskott i socialförsäkringen. Bägge avgifterna tas ut även av personer som inte skall vara omfattade av fransk socialförsäkring på grund av arbete i annat medlemsland.

Kommissionen ansåg att ifrågavarande inkomster redan från början belastats med socialavgifter i arbetsstaten och kunde alltså inte bli föremål för uttag av avgifter även i Frankrike. Uttag av dubbla avgifter strider mot såväl fördragets artiklar 48 och 52 som förordningens artikel 13. Kommissionen uppmanade Frankrike att rätta sig efter yttrandet, vilket emellertid inte skedde. Kommissionen väckte därför talan i EG-domstolen.

Frankrike hävdade att CSG och CRDS är att betrakta som skatter och därför faller utanför förordningens tillämpningsområde. Franska regeringen motiverade sin ståndpunkt med att avgifterna var knutna till de personer som har skatterättsligt hemvist i Frankrike, att avgifterna omfattas av Frankrikes bilaterala dubbelbeskattningsavtal och att någon motprestation avseende social trygghet inte utgick för dem som erlagt avgifterna. Vad beträffar CRDS följde uppbörden reglerna för skatt och avgifterna betalades inte in till något organ för social trygghet utan till ett finansiellt organ. Den franska regeringen jämförde med ett likartat system i Danmark och påpekade också att de två avgifterna var föga betungande för den som påförs dem.

Enligt EG-domstolen fanns ett ”direkt och tillräckligt samband” mellan avgiften i fråga och de nationella lagar som rör de grenar av social trygghet som är uppräknade i förordningens artikel 4. Enligt domstolen finns ett sådant samband mellan CSG och CRDS och det franska systemet för social trygghet, att CSG och CRDS är att anse som socialavgifter och därför omfattades av förbudet mot dubbeluttag. Intäkterna från både CSG och CRDS används ”specifikt och direkt” för finansieringen av den sociala tryggheten i Frankrike respektive till att täcka underskott i socialförsäkringen, varför avgifterna är avsedda att finansiera de grenar av social trygghet som räknas upp i artikel 4.

Det faktum att en avgift erläggs till ett finansiellt organ i stället för direkt till socialförsäkringsmyndigheten eller att uppbördsförfarandet följer reglerna för skatteuppbörd påverkar enligt EG-domstolen inte bedömningen av att fråga är om avgift. Inte har det någon betydelse om det utgår någon motprestation i form av en social förmån. Avgörande är i stället att avgiften har avsatts för ”finansiering av medlemsstats system för social trygghet.”

7.1 Allmänt om hemställan

Enligt Kemikalieinspektionen, se hemställan s. 1 f., bör en kraftig ambitionsnivåhöjning göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. För att nå kvalitetsmålet Giftfri miljö krävs enligt inspektionen bl.a. att ett stort antal frågeställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. En tyngdpunkt i Kemikalieinspektionens arbete under den kommande perioden är arbetet i EU som behöver vidgas och förstärkas. Insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ behöver dessutom breddas. En annan tyngdpunkt ligger enligt inspektionen i att brett i samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida samt att utöka den operativa tillsynen. En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationellt som i samverkan med internationella nyckelaktörer och stater. Forskarinsatser och forskningsstyrning är viktiga. En tredje tyngdpunkt i inspektionens verksamhet ligger i rollen som ansvarig för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det innebär bl.a. arbete med övergripande strategiska frågeställningar, ansvar att följa upp och utvärdera inspektionens och andra myndigheters samt övriga aktörers arbete samt att föra en dialog om behov av framtida insatser. Jfr om den tilltagande internationaliseringen av miljöarbetet regeringens direktiv 1998:91 och Kemikalieutredningens betänkande, utkast nr 2 (2000-04-25), avsnitt 6 ff. i utredningens betänkande, förslag till ändringar i EG:s rättsakter m.m. s. 35 (artikel 2 b), s. 37, bilaga 5 s. 5 Pågående arbete med utveckling av testmetoder och program för testning, bilaga 5 s. 7 EU-kommissionens strategi för hormonstörande ämnen, bilaga 5 s. 19 Annex 3 s. 19 f. lägesbeskrivning av OECD:s test guidelines program gällande effekter av ECD:s biota, bilaga 6 s. 13 ff. EU:s arbete med riskbedömning och riskbegränsning, OECD:s arbete med klassificering och testmetoder samt FN, avsnitt 2.2.1.1 Regler och överenskommelser i Sverige och EU, jfr avsnitt 2.3.1.1, 2.4.1.1

För perioden 2001-2003 krävs ett resurstillskott till Kemikalieinspektionen (enligt inspektionens egen bedömning) motsvarande 55 personer (33 mkr) samt 12,6 mkr för ytterligare kostnader. Även efter 2003 kommer enligt inspektionen kraftiga resurstillskott att behövas. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras i börja av 2003. Kemikalieinspektionens verksamhet bör enligt inspektionens egen bedömning till stor del finansieras med avgifter men en större andel än i dag bör finansieras direkt över statsbudgeten.

Föreslaget resurstillskott fördelat på finansiärer uppgår för tiden 2001-2003 till 15 120 mkr avseende avgifter för allmänkemikalier och avgifter för bekämpningsmedel. Resurstillskott avseende myndighetsuppgifter (medel över statsbudgeten) uppgår likaså för motsvarande period enligt inspektionens beräkningar till 24 480 mkr. Sammanlagt resurstillskott kan således beräknas till 39 600 mkr varav närmare 40 % avses ske med ökade avgifter. Över hälften av Kemikalieinspektionens personal deltar nu i varierande utsträckning i möten i EU och internationellt vilket kostnadsmässigt av inspektionens totala budget innebär en fördubbling från 1993/94 fram till år 2000.

7.2 Kemikalieinspektionens vidgade och nya arbetsuppgifter

Arbetet i EU och på den internationella arenan återfinns inom flera av de områden inspektionen redovisar i sin hemställan 2000-01-10. Arbetet med att driva frågor i EU gäller varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen och satsningar behöver göras på viktiga principiella frågor som substitutions- och försiktighetsprincipen. Arbetet i EU bör skapa förståelse och genomslag för principer och tänkande som finns i miljöbalken. Arbetet med en kemikaliestrategi i EU uppmärksammas. Viktigt enligt inspektionen är också att stödja och bistå de nya medlemsländerna i Östeuropa. Agerandet i EU bör beakta behovet av alliansbyggande genom ökad utbytestjänstgöring med andra länder samt för att strategiskt placera nationella experter inom EU:s institutioner. Agerandet bör koncentreras till vissa frågor som drivs genomgående i aktuella program och att delta aktivt i dessa program som helhet för att skapa förutsättningar för att få genomslag för ”svenska frågor”. Arbetet i olika FN-organ och med globala konventioner bör enligt inspektionen ägnas ökad insats. Former för bilateralt samarbete med länder i Asien bör utvecklas och utvärderas. Regionala konventioner (t.ex. OSPAR) bör prioriteras och arbetet inom OECD bör inriktas på testmetoder, kriterier och bekämpningsmedelsarbete. Det nordiska samarbetet bör bl.a. inriktas på att koordinera agerande framförallt i EU men även internationellt. För att uppnå ett bra resultat inom ett särskilt område eller i en särskild fråga inom EU krävs enligt inspektionen stora arbetsinsatser. Kemikalieinspektionen har t.ex. i några fall bidragit med resurser i form av personal i EG-kommissionens arbete. Insatserna har hittills varit mycket värdefulla för att därmed bidra till ett högt skyddstänkande i EU och det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. Flera EU-gemensamma projekt har genomförts i syfte att bl.a. utveckla tillsynsarbetet i EU. Klassificering och märkning av ämnen i EU har haft och kommer enligt inspektionen att ha en viktig roll i kemikaliekontrollarbetet. Arbete med begränsningsdirektivet i EU, EU:s program för existerande ämnen, EU:s bekämpningsmedelsprogram och omregistreringsprogram för växtskyddsmedel har tagit och kommer att ta ianspråk inspektionens resurser. Ett arbete har påbörjats med en övergripande EU-kemikaliestrategi. Genomförandet av Esbjergsdeklarationen samt pågående arbete med att ta fram data inom ramen för olika initiativ väntas leda till avsevärda förändringar i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier. Ändringar i växtskyddsdirektivet och ett nytt biciddirektiv leder till att arbetet med bekämpningsmedel allt mer blir ett EU-gemensamt arbete. Arbetet kommer enligt inspektionen att väsentligt öka i omfattning till följd av dessa förändringar. Globaliseringen av handeln väntas enligt Kemikalieinspektionen leda till ökat behov av internationellt arbete och avtal, bl.a. i FN-regi om begränsning av kemiska ämnen.

Inom OECD har Kemikalieinspektionen brett deltagit för harmonisering av kriterier för klassificering. Insatser sker också i subregionala POP-seminarier i de baltiska staterna och i det nordiska arbetet.

När det gäller strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering betonas samverkan, uppföljning, informationsinsatser, varustatistik, kvalitetssäkring, omvärldsanalys och systematiska mätningar.

I fråga om tillsyn och vägledning betonas trovärdighet, utveckling av metodik och innehåll, egna tillsynsprojekt, EU-samordnad tillsyn och tillsyn av leverantörer av bekämpningsmedel.

Riksbedömning m.m. gäller bl.a. att under perioden 2001-2003 få till stånd ett EU-system som kräver att alla ämnen som finns på marknaden har vissa basdata. I det sammanhanget är det viktigt enligt inspektionen med ökade insatser inom OECD:s program. En annan viktig del i arbetet i EU bör gälla att öka industrins insatser och ansvarstagande i fråga om riskbedömning. Nya riktvärden för hälsa och miljö bör tas fram och forskningsstyrningen bör ges ökad tyngd.

Kemikalieinspektionen bör ta en större roll i att driva riskbegränsningsfrågor på den internationella arenan. Det gäller t.ex. klassificering och märkning, hantering av ökad mängd data inom olika EU-program o.d. liksom att utveckla arbetet och skapa förståelse för arbetet i länder utanför EU. Det bör ske genom att i EU verka i de återkommande diskussioner som förs mellan EU och USA samt genom arbetet i OECD. Arbetet med förekomstbegränsning ämnen med särskilt farliga egenskaper bör i första hand ske inom EU eller i internationella organ. Opinionsmässigt bör användare i Sverige påverkas att välja bort sådana ämnen. Tyngdpunkt i EU-arbetet bör också gälla framtida godkännande av bekämpningsmedelssubstanser inklusive mikroorganismer.

Dialogen med näringslivet bör öka avseende stimulans- och stödinsatser, miljöinformation, löpande substitutionsarbete och bl.a. Integrerad Produkt Policy arbetet bör kunna ge en bra grund för agerandet i EU.

7.3 Resursanalys och finansiering

När det gäller resursanalys och finansiering inom Kemikalieinspektionen föreligger ett ökande behov av medarbetare med ett brett samhällsperspektiv liksom informationspåverkarkompetens. En ytterligare utveckling bör ske av ledning, styrning, hantering av bemanning och interna kostnader.

I fråga om framtida finansiering uttalar Kemikalieinspektionen att inspektionens förslag till inriktning av verksamheten innebär en kraftig ambitionsökning, en volymökning, inom ramen för det som nu görs. Sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finansiering enligt inspektionen bör väljas. Särskilt gäller detta importerade varor. Det kan också enligt inspektionen finnas skäl att överväga annan finansiering än avgifter mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter – förorenaransvar inte upprätthålls.

7.4 Sammanfattande synpunkt

Sammanfattningsvis kommer omvärldsanalys – EU och internationellt att ta allt större resurser i anspråk; EU:s östutvidgning, EU-ordförandeskapet, arbete i FN-organ, OECD, m.m. liksom global handel och WTO:s globala handelsregler. Annan finansiering än avgiftsfinansiering bör enligt inspektionen övervägas.

8.1 Definitioner och förutsättningar för avgiftsbeläggning

I rubricerad skrift sammanfattar Riksrevisionsverket vad myndigheten bör tänka på inför en avgiftsbeläggning av någon verksamhet och hur avgifterna i så fall skall beräknas. Verket definierar inledningsvis innebörden i avgift och dess förhållande till motprestation, bl.a. avgifter som inte är avgifter eftersom de inte kräver någon direkt motprestation, t.ex. arbetsgivaravgifter och miljöavgifter. Alla myndigheter som tar ut avgifter skall årligen samråda med Riksrevisionsverket om avgifterna. Omprövning av avgifterna skall normalt bygga på en redovisning av varje resultatområde. Principer eller metoder för fördelning av gemensamma kostnader ska också redovisas. När det gäller principer för avgiftssättningen skall perspektivet full kostnadstäckning uppnås för resultatområdet. Självkostnaden ska idealt utgöra grunden för avgiftssättningen av varje produkt / produktgrupp. Kvalitet, servicenivå och betalningsvillkor ska beaktas vid avgiftssättningen. Huvudprincipen för avgiftssättningen eller prissättningen är att ersättningen ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. När det gäller avgiftskonstruktionen framhåller Riksrevisionsverket att det i huvudsak finns tre olika sätt att ta betalt; ett i förväg fastställt pris, löpande räkning och fast offert. Metoder redovisas för att beräkna avgifternas storlek liksom för uppföljning och utvärdering. Budgetuppföljning, produktivitetsmätningar och annan resultatmätning visar om man enligt verket behöver vidta några åtgärder. Det kan röra sig om förändringar i avgiftsnivån både när det gäller tidtaxor och saktaxor eller i verksamheten, produktsortimentet, avgiftskonstruktionen, marknadsföringen, rabattpolitiken etc. Analyserna kan enligt verket även visa på områden där intäkterna måste öka, där rationaliseringar eller andra kostnadssänkande åtgärder bör vidtas eller områden där investeringar vore önskvärda för att åstadkomma en rationaliseringseffekt.

8.2 Sammanfattande synpunkt

Min sammanfattande synpunkt på Riksrevisionsverkets skrift om avgiftsbeläggning i staten är att den har som en given utgångspunkt att det föreligger ett samband mellan avgift och motprestation. Principer för avgiftssättning, avgiftskonstruktion, avgifternas storlek samt uppföljning och utvärdering har som given utgångspunkt nyss nämnda samband. Saknas ett sådant samband förefaller statliga myndigheter sakna förutsättningar att ange var, när och hur avgiftsbeläggning skall kunna ske i myndighetens verksamhet i enlighet med Riksrevisionsverkets skrift. Jag återkommer i avsnitt 11 till frågan om i vilken utsträckning Kemikalieinspektionens hemställan 2000-01-10 i berörda hänseenden följer de rekommendationer som Riksrevisionsverket anger i sin skrift 1994:24.

9.1 Inledning

Rubricerad rapport har sin utgångspunkt i ett regeringsuppdrag att utreda finansieringsmodell och anslagskonstruktion för Kemikalieinspektionen. Riksrevisionsverket har därvid undersökt om en finansiering baserad på avgifter, en finansiering över statsbudgeten eller en kombination av dessa finansieringsformer är mest lämplig. Vidare lämnas förslag till hur inspektionens arbete med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen bör finansieras.

I rapporten anger Riksrevisionsverket inledningsvis innebörden i kemikalieavgifter (årsavgift och produktavgift) och bekämpningsmedelsavgifter (kemiska och biologiska) och hur dessa beräknas. Exempelvis anges kemikalieavgifternas utveckling beroende på årsavgifter per producerad volym mindre eller större än 1000 kg. I fråga om avgifter för kemiska respektive biologiska bekämpningsmedel anges vilka avgifter som bestämts vid ansökan om godkännande, villkorsändring, fortsatt godkännande och vid ansökan om undantag.

Riksrevisionsverket redovisar den då pågående diskussionen mellan företrädare för kemikalie- och bekämpningsmedelsbranscherna och Kemikalieinspektionen. Näringslivet var kritiskt till att inspektionens internationella arbete inkluderades i beräkningsunderlaget för avgifterna. Kemikalieinspektionen ansåg att avgiftsprestationssambandet kan uppfattas om något otydligt men att en harmoniserad klassificering gynnar multinationella företag. En internationell arbetsdelning leder också på sikt till ett bättre resultat per krona än om inspektionen bedrev arbetet i egen regi. Att Sverige ligger i ledningen internationellt sett och är pådrivande kan dock, enligt inspektionen, leda till att Sverige belastas med förhållandevis högre kostnader än andra länder.

9.2 Avgifts- och prestationssamband

När det gäller avgifts- och prestationssambandet anser Riksrevisionsverket att den avgiftsfinansierade verksamhet som Kemikalieinspektionen bedriver vid tidpunkten för rapporten RRV 1994:25 uppvisar ett tillräckligt avgifts- och prestationssamband även om det i en del fall är diffust. Inspektionens då kommande arbete med anledning av FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen uppfyller däremot enligt Riksrevisionsverket inte de legala kriterierna för avgiftsfinansiering. Denna verksamhet bör därför enligt verket skattefinansieras. Med en snävare tolkning av kravet på samband skulle inte den merkostnad som följer av att Sverige påtar sig en ledande roll inom delar av det internationella arbetet enligt verket kunna ingå i avgiftsunderlaget.

Vid t.ex. tillsyns- och kontrollverksamhet finns ofta inte något direkt samband. I dessa fall har det avgörande enligt Riksrevisionsverket varit att det finns ett samband mellan verksamheten och en bestämd målgrupp, dvs. att målgruppen kan identifieras och avgränsas.

9.3 Avgiftsunderlaget

Riksrevisionsverket diskuterar sedan vilka kostnader som skall ingå i avgiftsunderlaget. Beträffande exempelvis provningsverksamhet kan man räkna med att provningsförfarandet krävt metodutvecklingsarbete och kompetensuppbyggnad. För en offentligrättsligt tvingande prövning har utarbetats normer och föreskrifter för provningarna. Detta normerings- och föreskriftsarbete kan i sin tur ha krävt visst forsknings- och utvecklingsarbete. Även kostnader för data- och informationssystem som kan behövas för att bedriva verksamheten utgör led i att ta fram den prestation som avnämaren erhåller. Vissa verksamheter pågår över flera år och orsakar kostnader under lång tid. Man kan enligt riksrevisionsverket inte generellt bestämma vilka perifera kostnader som skall räknas in i ett avgiftsunderlag. Det går inte ens att säga att det finns någon naturlig gräns för hur långt man tidsmässigt skall gå tillbaka från den slutliga prestationen. En rimlighetsbedömning måste därför enligt Riksrevisionsverket göras i varje enskilt fall.

9.4 Riksrevisionsverkets överväganden

Vissa kostnader uppvisar enligt Riksrevisionsverket ett tydligt samband med motprestation, t.ex. godkännandeförfarandet beträffande bekämpningsmedel liksom själva registreringsarbetet för produktregistret. Andra kostnader uppvisar enlig verket ett mer diffust samband som t.ex. det internationella arbetet, stöd till lokala miljömyndigheter och det kommande arbetet med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen.

Med en extensiv tolkning av avgifts- prestationssambandet som kommit till uttryck i praxis torde det internationella arbetet enligt Riksrevisionsverket kunna rymmas inom begreppet. En stor del av det arbete som kemikalieinspektionen bedriver kommer enligt verket företagen tillgodo eftersom arbetet på sikt bör innefatta att bättre resultat uppnås vid en given kostnad, t.ex. olika former av harmoniseringsarbete samt utbyte av kunskaper och testresultat.

Med en snäv tillämpning av avgiftsprestationssambandet kan enligt Riksrevisionsverket Kemikalieinspektionens pådrivande roll ifrågasättas, eftersom den enligt verket kan ge upphov till kostnader som inte ger motsvarande utbyte för de svenska företagen. Att identifiera dessa aktiviteter och uppskatta kostnaderna är mycket svårt, eftersom hänsyn bör tas till de alternativkostnader som uppstått om Kemikalieinspektionen bedrev allt arbete inom aktuella områden i egen regi. Tidshorisonten för det internationella arbetet kan enligt verket ge problem för avgiftsprestationssambandet. Arbete som rör t.ex. EU-harmonisering ger kostnader under några få år men kommer företagen tillgodo under betydligt längre tid. Därför kan dessa kostnader enligt verket behöva periodiseras för att inte de nuvarande företagen i produktregistret skall belastas omotiverat mycket. Detta är dock inget problem om omfattningen av EU-arbetet är konstant. De uttalanden som statsmakterna och Kemikalieinspektionen gjort (år 1994, min anmärkning) tyder enligt verket på att EU-arbetet inte kommer att minska den närmaste tidsperioden.

När det gäller att stödja lokala miljömyndigheter går det enligt Riksrevisionsverket inte att identifiera ett direkt avgifts- prestationssamband för inspektionens vägledningsarbete. Sådant arbete torde däremot enligt verket indirekt komma branschen tillgodo.

Arbetet med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen saknar avgiftsprestationssamband och bör därför enligt verket skattefinansieras.

Argument för skattefinansiering, dvs. att Kemikalieinspektionens verksamhet finansieras med skattemedel utan att kemikalieföretagen drabbas av ökat skatteuttag, är enligt verket att en stor del av inspektionens verksamhet har karaktär av kollektiv nyttighet (verksamhet som gynnar få likaväl som många konsumenter för samma totala kostnad). Mot detta kan enligt verket hävdas statsmakternas uttalanden om att den som förorenar skall betala för detta.

Argument för en avgiftsfinansiering är enligt Riksrevisionsverket företagens engagemang i Kemikalieinspektionens verksamhet och den effektivitetspress som detta kan resultera i. Avgiftsfinansiering innebär bl.a. enligt verket att förutsättningar skapas för en bättre dialog om kostnaderna för aktuella prestationer och kan leda till ett större kostnadsmedvetande. Ájourhållningen av produktregistret är betydelsefullt som argument för avgiftsfinansiering.

Riksrevisionsverket har i sitt ställningstagande utgått från Kemikalieinspektionens nuvarande omfattning (år 1994, min anmärkning). Skulle kostnaderna för kemikaliekontrollen öka markant och risken anses vara stor för en ökning av antalet företag som underlåter att registrera sina produkter, bör det enligt verket övervägas om full kostnadstäckning skall frångås. Annars kan avgifterna enligt verket äventyra syftet med verksamheten.

Vid en samlad bedömning förordar Riksrevisionsverket avgiftsfinansiering. Avgiften bör därvid så nära som möjligt svara mot myndighetens kostnader för den aktuella prestationen. Detta är enligt verket en logisk följd av synsättet att avgifterna skall anknyta till en motprestation. Avgifterna får inte vara diskriminerande gentemot enskilda eller kundgrupper. Avgiftskonstruktionen bör vara enkel och enhetlig samt lättöverskådlig för kunden / nyttjaren. Avgiftsuttaget skall vara lätt att administrera och följa upp. För och efterkalkyler bör kunna upprättas. Avgiftskonstruktionen bör slutligen enligt Riksrevisionsverket vara utformad så att den styr kunden / nyttjaren av den avgiftsbelagda produktionen mot ett optimalt utnyttjande av myndighetens resurser.

I sammanhanget vill jag erinra om att dåvarande Miljö- och naturresursdepartementet i PM 1994-03-30 (Uppdrag att utreda finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen) beträffande finansiering särskilt uttalat att problem kan uppstå om kopplingen mellan myndighetens verksamhet och de betalande företagen inte längre är självklar. Avgiftskonstruktionen får enligt departementet inte ändra karaktär till beskattning.