SLIM – ett EU-initiativ till förenklingar inom mervärdesskatteområdet

1.1 Bakgrund

SLIM står för ”Simpler Legislation for the Internal Market” (förenklad lagstiftning på den inre marknaden) och är ett tvärgående projekt inom EU-kommissionen som påbörjades redan 19961. SLIM utgör numera en del av det rullande förenklingsprogram som återfinns i aktionsplanen för den gemensamma marknaden, som antogs av rådsmötet i Amsterdam (Amsterdam European Council) i juni 1997.

Syftet med SLIM är att finna olika sätt att förenkla lagstiftning som är relaterad till den gemensamma marknaden. Det är viktigt att påpeka att projektet inte bara täcker gemenskapslagstiftning utan att också nationell lagstiftning kan påverkas, speciellt nationell lagstiftning som inte är harmoniserad.

Första SLIM-projektet pågick under tiden juni till oktober 1996 och omfattade ursprungligen fyra sektorer (dock ej skatteområdet). I det andra SLIM projektet (SLIM 2) beslöt kommissionen att mervärdesskatten skulle omfattas av förenklingssträvandena. Ytterligare SLIM-projekt har därefter startats, dock utan att direkt beröra skatteområdet.

1.2 Projektet

Kommissionen håller på att utveckla ett nytt mervärdesskattesystem2 som baseras på ursprungsprincipen med en enda plats för skattskyldigheten inom EU. SLIM är ett förenklingsprojekt, som utförs parallellt med detta arbete.

Det nuvarande mervärdesskattesystemet medför betydande kostnader och olägenheter för företagen och missgynnar handeln mellan medlemsstaterna på grund av dess komplexitet. Skillnaderna i tillämpning mellan ländernas mervärdesskattelagstiftningar försvårar konkurrensen på den gemensamma marknaden3.

Den övergripande målsättningen med SLIM-projektet var att göra en genomgång av mervärdesskattelagstiftningen och att därvid identifiera onödiga bestämmelser och att finna möjligheter att eliminera dessa. Arbetet fokuserade främst på sjätte mervärdesskattedirektivet4 och motsvarande nationell lagstiftning.

1.3 SLIM-gruppen

SLIM-projekten bygger på en ny metodik. Tanken är att förenklingarna ska tas fram av små informella arbetsgrupper. I dessa ingår experter från medlemsstaternas administrationer samt representanter för användarna av lagstiftningen. För att genomföra detta arbete inrättades en sådan temporär arbetsgrupp – SLIM VAT team, som bestod av experter från skatteadministrationerna i 5 medlemsstater samt representanter för 5 europeiska intresseorganisationer. De medlemsstater som ingick i gruppen var Danmark, Frankrike, Italien, Portugal och Österrike. De europeiska intresseorganisationerna var CFE5, Eurocommerce, FEE6, UEAPME7 och UNICE8. Projektet leddes av tjänstemän hos EUs skattedirektorat, DGXXI.

1.4 Förslagen

Gruppen producerade och mottog ca 70 olika förenklingsförslag, vilka representerade två huvudgrupper: De som avsåg skyldigheter enligt sjätte och åttonde mervärdesskattedirektiven och de som inte föll under SLIMs mandat, dvs. de skulle behandlas av något annat forum, exempelvis VAT Committee9 eller i samband med tillskapandet av ett nytt mervärdesskattesystem.

Resultaten av SLIM2 projektet har av kommissionen rapporterats till rådet och Europaparlamentet i rapporten KOM (97) 61810

Nedan följer en beskrivning av de tre förslag som hittills resulterat i konkreta lagstiftningsförslag från kommissionen (Betalningsskyldigheten för skatt, åttonde mervärdesskattedirektivet och ändrad avdragsrätt, samt ändrat indrivningsdirektiv).

2.1 Bakgrund

Problemområdet gäller då en skattskyldig gör transaktioner i en annan medlemsstat där denne inte är etablerad. Många medlemsstater begär att den skattskyldige ska representeras av ett skatteombud (fiscal representative) i detta land för att fullgöra de skyldigheter som skattskyldigheten föreskriver.

Institutet med skatteombud infördes ursprungligen för att medlemsstaterna skulle ha en möjlighet att kontrollera och säkerställa betalning av skatten, men även för att den skattskyldige skulle kunna utföra sina övriga skyldigheter i den främmande medlemsstaten. Systemet har dock medfört betydande olägenheter för både medlemsstater och företag. Inte minst de omfattande tillämpningsregler som i flera länder införts för ombuden har upplevts som besvärande och kostnadskrävande (exempelvis krav på att ställa garantier för skatten). I vissa fall är de administrativa skattereglerna så krävande att de ej etablerade skattskyldiga inte funnit någon som är villig att åta sig att bli ombud, vilket medför att handeln och konkurrensen hämmas.

En majoritet av SLIM-förslagen rörde just frågan om skatteombud. Förslagen varierade i styrka. Vissa föreslog enbart en harmonisering inom EU’s medlemsstater av motsvarande regler medan andra föreslog en total revidering av reglerna med valfrihet för en företagare att ha ombud.

Kommissionen erinrade i detta sammanhang om att den redan 1994 i en rapport11 påpekat de problem som förelåg och därvid föreslagit vissa lösningar, bl.a. som gick ut på att endast en person ska vara skyldig att betala skatten och att detta bör vara den skattskyldige själv (men att denne givetvis kan ha ett skatteombud för att utföra deklarationsskyldigheten och annan uppgiftsskyldighet). Ett sådant skatteombud (motsvarande det franska begreppet mandataire) skulle kunna utföra alla skyldigheter, dock utan att vara betalningsansvarig för skatten.

SLIM-gruppen rekommenderade att en ändring av lagstiftningen om skatteombud skulle ges prioritet och lösas i enlighet med principerna i nämnda rapport. Som en följd av SLIM-gruppens förslag har kommissionen i november 1998 framlagt ett ändringsdirektiv KOM (1998) 66012.

2.2 Grunddrag i förslaget

Artikel 21 i sjätte mervärdesskattedirektivet föreskriver principen att det är den skattskyldige person som genomför de skattepliktiga transaktionerna i ett visst land som själv ansvarar för inbetalning av skatten till myndigheterna, oavsett om denne är etablerad inom landet eller ej. Det finns två väsentliga undantag som motiverats av praktiska hänsyn; dels vid trepartshandel där istället mottagaren av varuleveransen är obligatoriskt skattskyldig, och dels för vissa typer av tjänster13 där kunden är betalningsskyldig. När den skattskyldige personen inte är etablerad i medlemsstaten där denne genomför de skattepliktiga transaktionerna, ges medlemsstaterna en möjlighet att föreskriva att skatten betalas av någon annan, eller att någon annan ska vara solidariskt betalningsansvarig för skatten.

Kännetecknande för den nuvarande lagstiftningen när det gäller att bestämma vilka som är betalningsskyldiga för mervärdesskatten är följaktligen å ena sidan dess komplexitet och å andra sidan skiljaktligheterna i dess konkreta tillämpning till följd av de många valmöjligheter som lämnats medlemsstaterna. Dessa olägenheter upplevs som betungande, särskilt för de små och medelstora företagen, och utgör, inom ramen för den inre marknaden, ett hinder för utvecklingen av den gemenskapsinterna handeln.

Det nya förslaget bygger på grundprincipen att den skattskyldige person som genomför skattepliktiga transaktioner också bör vara den som är betalningsskyldig för skatten, oavsett om den skattskyldige i fråga är bosatt i landet eller ej. Möjligheten att utse någon annan än den skattskyldige personen att vara solidariskt ansvarig för betalningen kommer att kvarstå. Denna möjlighet får dock inte utformas så att den specifikt missgynnar skattskyldiga personer som inte är etablerade i landet. De enda undantag som medges från grundprincipen i fortsättningen är begränsade och klart specificerade14.

Det kommer inte heller att föreligga något hinder för en utländsk skattskyldig att utse en fullmaktshavare (s.k. mandataire) att fullgöra de övriga skyldigheter som föreskrivs i artikel 22; dock måste namnet på fullmaktshavaren alltid meddelas skattemyndigheterna, eftersom den skattskyldige alltid är ansvarig för fullmaktshavarens handlingar gentemot myndigheterna.

Möjligheten att upprätthålla en tillräcklig kontrollnivå förutsätter ett ökat samarbete mellan medlemsstaterna. Detta tillgodoses genom de legala instrument om administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd enligt direktiven 76/308/EEG och 77/799/EEG. Kommissionen anser också att samma möjlighet bör gälla för skattskyldiga i stater utanför EU om liknande avtal om ömsesidigt samarbete finns (jämför exempelvis det nordiska handräckningsavtalet).

Förslaget kommer att medföra att återbetalningsförfarandet i det åttonde direktivet upphör15 samt att genomförandet av principerna i det nya förslaget tillsammans med förslaget om ändrad avdragsrätt förväntas medföra betydande förenklingar för näringsidkarna (se nedan).

3.1 Bakgrund

Åttonde mervärdesskattedirektivet fastslår principen att en skattskyldig person är berättigad till avdrag eller återbetalning, oavsett var han har haft utgiften som är föremål för mervärdesskatt. Åttonde direktivet harmoniserar återbetalningsrätten för skattskyldiga personer i gemenskapen. Den bärande principen är att en person i en medlemsstat som gör transaktioner i en annan medlemsstat ska behandlas på samma sätt som inhemska aktörer, som har avdragsrätt.

Emellertid har ”återbetalningsprocedurerna” i åttonde direktivet föranlett många problem för både företagare och myndigheter. Det är ingen överdrift att påstå att detta är ett av de områden som föranlett många klagomål från företagen. De har haft följande innehåll:

• Myndigheternas många krav på formaliter (exempelvis krav på att använda återbetalningslandets språk, komplicerade dokument och speciella administrativa rutiner) utgör en tung administrativ börda

• Medlemsstaternas oförmåga att efterleva återbetalningsperioden i direktivet, som medför att företag i förväg får finansiera skatten under längre perioder och att detta ofta utgör en direkt finansiell kostnad för företagen

Kravet att tillmötesgå de administrativa formaliteterna tillsammans med långa återbetalningsperioder har upplevts som en så stark olägenhet att skattskyldiga ibland gett upp sin rätt till återbetalning. Det gäller i synnerhet små företag som saknar erforderliga administrativa resurser. Kommissionen underströk i detta sammanhang åttonde direktivets fundamentala betydelse för funktionen av den gemensamma marknaden. SLIM-gruppen konstaterade att om företag avstår sin återbetalningsrätt till följd av alltför tyngande regler är detta i princip en diskriminering mellan etablerade och ej etablerade företagare i en medlemsstat. Det nuvarande systemet borde ändras så att en företagare skulle kunna begära och erhålla återbetalning i den medlemsstat där han är etablerad. En sådan förändring måste dock medföra en genuin förenkling och inte medföra nya byråkratiska system. I en dom i Europadomstolens (fall C-302/93)16 framhölls också de svårigheter som föreligger.

SLIM-gruppens slutsats blev att åttonde direktivets återbetalningssystem måste revideras och i princip leda till att skatt kan återfås på samma sätt som i ”hemmastaten”. En sådan reform måste samtidigt medföra en påtaglig förenkling för företagen och göra det möjligt för skatteadministrationen att förbättra kontrollen av de skattskyldiga samtidigt som medlemsstaternas intäkter inte äventyras. En sådan revidering måste sannolikt också åtföljas av harmoniserade regler om avdragsrätten.

Kommissionen har därför i juni 1998 lagt fram ett förslag om en mer genomgripande reform för återbetalning av mervärdesskatt till icke etablerade företag och samtidigt föreslagit viss revidering av avdragsrätten (KOM (98) 377)17.

3.2 Ändrad avdragsrätt – slopande av åttonde mervärdesskattedirektivet

Kommissionen anser att den enda metod som ger en verklig förenkling av återbetalningsförfarandet är att låta den skattskyldige dra av mervärdesskatt, som erlagts i en medlemsstat där denne inte är etablerad, i sin mervärdesskattedeklaration där skattskyldigheten föreligger. En sådan avdragsrätt föreslås i artikel 17 i det sjätte mervärdesskattedirektivet, vilket samtidigt medför att det särskilda återbetalningsförfarandet som föreskrivs i det åttonde mervärdesskattedirektivet försvinner. Kommissionen föreslår därför att nämnda direktiv18 samtidigt upphävs.

Avdragsrätten konstrueras något olika beroende på hur den skattskyldige personen är registrerad till mervärdesskatt. Om denne är registrerad i en enda medlemsstat ska all mervärdesskatt dras av i denna medlemsstat oberoende av i vilken medlemsstat den skattskyldige erlagt skatten (dvs. skatt på förvärv eller import). Om den skattskyldige är registrerad i flera medlemsstater gäller att skatten dras av i den medlemsstat där den erlagts (ingen förändring jämfört med nuvarande situation). Skulle den skattskyldige däremot inte vara registrerad i den stat där skatten erlagts, så ska skatten istället dras av där denne levererar eller tillhandahåller de tjänster för vilka de mervärdesskattepliktiga utgifterna används.

Av detta följer att avdragsrättens omfattning kommer att avgöras av reglerna i den medlemsstat där den skattskyldige är etablerad och således inte längre av reglerna i den medlemsstat som har uppburit skatten.

Eftersom förslaget medför att en medlemsstat erhåller skatten medan en annan åläggs att återbetala skatten uppkommer ett behov att etablera ett bilateralt system för restitution mellan staterna. Kommissionen föreslår att detta regleras i en ny förordning19. För detta ändamål måste medlemsstaterna kunna beräkna de krav på kompensation resp. skulder som de har på andra medlemsstater. Kommissionen föreslår därför att den skattskyldige ska förete ett särskilt dokument, som ska bifogas mervärdesskattedeklarationen, och på vilket redovisas de skattebelopp som erlagts i varje annan medlemsstat samt ett intygande av att denne inte är registrerad i de medlemsstater där den avdragsgilla skatten betalts. För att styrka beloppen ska kopior av fakturor eller importhandlingar bifogas detta särskilda dokument. Medlemsstaterna ska på basis av denna dokumentation var sjätte månad upprätta sammanställningar över de krav på restitution som de har från andra medlemsstater.

En annan fråga gäller vem som ska utöva skattekontrollen. Enligt den föreslagna ordningen kommer kontrollen av betalningen av skatten för här aktuella transaktioner att åligga inköpsmedlemsstaten20, medan kontrollen av mervärdesskatteavdraget kommer att åligga avdragsmedlemsstaten21. Detta medför att en effektiv kontroll kommer att kräva mer samarbete över gränserna.

Den första kontrollen av mervärdesskattedeklarationen med det tillhörande särskilda dokumentet och kopior av fakturor kommer således att ske i avdragsmedlemsstaten. Denna har en generell skyldighet att granska huruvida begärda avdrag är välgrundande, oavsett i vilken medlemsstat den ingående skatten erlagts. Den blir skyldig att förse inköpsmedlemsstaten med information om de transaktioner för vilka avdrag har yrkats. Om inköpsmedlemsstaten konstaterar oegentligheter eller andra felaktigheter kan detta meddelas avdragsmedlemsstaten inom 3 månader, och dessutom föreligger inte skyldighet att restituera det ifrågasatta skattebeloppet. Det åligger istället avdragsmedlemsstaten att återvinna beloppet från den skattskyldige.

Eftersom det redan idag finns legala möjligheter för medlemsstaterna att samarbeta22 och utbyta information kan de kompletterande kontrollåtgärder som föreslås, och vilka givetvis försvagar förenklingseffekten, diskuteras. Kommissionen menar att åtgärderna därför är temporära och ska avvecklas så snart samarbetet förbättrats mellan medlemsstaterna. Det föreslås också att den ständiga kommitten för administrativt samarbete (SCAC)23 ges behörighet att anta åtgärder för genomförandet av nämnda förordning.

Det bör noteras att föreslagna ändringar inte berör återbetalningsförfarandet för skattskyldiga personer som överhuvudtaget inte är etablerade inom gemenskapens territorium. För dessa gäller alltjämt tillämpningsföreskrifterna i det trettonde mervärdesskattedirektivet24.

3.3 Begränsningar i avdragsrätten

Avdragsrätten utgör en fundamental del av mervärdesskattesystemet och varje undantag från denna rätt bör därför vara välmotiverad. Skattskyldiga personer i en medlemsstat som medges full avdragsrätt för alla utgifter (med undantag för dem som inte har någon som helst yrkesmässig karaktär) åtnjuter en fördel jämfört med skattskyldiga personer i medlemsstater där vissa utgiftstyper inte ger rätt till mervärdesskatteavdrag. Denna skiljaktiga skattemässiga behandling kan ge upphov till snedvridning av konkurrensen och detta blir mer påtagligt i och med de ovan föreslagna ändringarna av avdragsrätten till följd av slopandet av åttonde mervärdesskattedirektivet.

Kommissionen har därför, med stöd av det mandat som artikel 17.6 i sjätte mervärdesskattedirektivet ger, tagit upp frågan på nytt.25 Förslaget begränsas till utgiftstyper som, även när de uppstår till följd av företagets normala verksamhet, i de flesta fall samtidigt innehåller ett inslag av privat slutlig konsumtion. Det rör sig om utgifter för personbilar, logi mat och dryck, samt utgifter för lyxartiklar, nöjen och underhållning.

4.1 Bakgrund

I samband med SLIM-projektet har även frågan om indrivning varit föremål för diskussioner. Det har i detta sammanhang framförts att ett ineffektivt system för indrivning äventyrar konkurrenskraften och neutraliten i beskattningen. Indrivning av fordringar är ett viktigt inslag i kampen mot bedrägerier. I förarbetena påpekas särskilt att utan en effektiv uppbörd och indrivning är andra kontrollåtgärder bortkastade, särskilt om det är möjligt att föra undandragna belopp utom räckhåll för de nationella myndigheterna. Ett viktigt skäl är således behovet att skydda såväl medlemsstaternas som gemenskapens ekonomiska intressen.

Det andra skälet är behovet att bevara den inre marknadens konkurrenskraft och neutralitet. När det gäller tullar och punktskatter finns ett system med garantier, vilket inte återfinns när det gäller mervärdesskatt. Det konstateras därför att de mest utsatta områdena är mervärdesskatt och direkt beskattning. När det gäller direkt beskattning omfattas detta överhuvudtaget inte av det nuvarande systemet.

EU-kommissionen har därför i direktiv KOM (1998) 36427 föreslagit att det sedan år 1976 gällande indrivningsdirektivet ska ändras på väsentliga områden för att ge större möjligheter för en effektivare indrivning i EU-länderna. Förslaget är en del av realiserandet av SLIM-gruppens förslag men också ett led i arbetsprogrammet för att skapa ett nytt mervärdesskattesystem.

4.2 Historik

De flesta skattefordringar betalas självmant. När en skatteskuld inte betalas i tid har de nationella myndigheterna stora befogenheter som kan tillgripas för att framtvinga en betalning.

Det nuvarande indrivningsdirektivet28 tillkom 1976. Syftet med detta direktiv var från början att öppna möjligheten för gränsöverskridande indrivningsåtgärder. Genom direktivet fick en medlemsstat möjlighet att under vissa villkor begära handräckning med indrivning hos en annan medlemsstat. Möjligheterna att företa sådan indrivning var dock i praktiken starkt begränsade. Således gällde från begynnelsen att endast tullar och jordbruksavgifter kunde bli föremål för en sådan indrivningsåtgärd. Vidare gällde att indrivning inte kunde ske med mindre alla möjligheter till indrivning inom det egna landet hade utnyttjats innan en framställning var möjlig eller kunde tas upp i det andra landet. Dessutom, och det har varit ett av de största hindren, måste det assisterande landet först processa framställningen genom sitt eget legala system för att få en giltig exekutionstitel eller motsvarande legalt instrument.

Direktivet har under årens lopp ändrats två gånger. Första gången29 det ändrades var 1979 då indrivningsområdet utökades med mervärdesskatt. Den andra gången30 var 1992 då indrivningsområdet ytterligare utvidgades, denna gång till att inkludera punktskatterna. Som komplettering till indrivningsdirektivet finns ett särskilt implementeringsdirektiv 77/79431. Även detta direktiv har ändrats två gånger. Första gången var 198532 och andra gången 198633.

1990 lade kommissionen fram ett förslag till ändring av indrivningsdirektivet, som emellertid inte antagits. Det har därför dragits tillbaka i och med att kommissionen 1998 har framlagt ett nytt förslag.

4.3 Svagheterna i nuvarande system

Kommissionen har utfört ett omfattande analysarbete för att kartlägga svagheterna i det nuvarande systemet. Bland annat har problemen diskuterats vid fem tillfällen i Ständiga kommitten för administrativt samarbete (SCAC) 1994–1996, samt vid ett möte i indrivningskommittén34 1996. Vidare har en detaljerad enkät gått ut till medlemsstaterna. Den viktigaste källan för analysen har dock varit de besök som kommissionen gjort i 8 medlemsstater. Vidare har frågan behandlats på ett Matthaeus-Tax seminarium.

Kommissionen har haft stora svårigheter att få enhetliga uppgifter om användningen av systemet beroende på strukturella skillnader i de olika ländernas indrivningssystem. Man har uppskattat att årligen ca 1 000 ärenden med ett beräknat sammanlagt värde på 50 miljoner ECU överlämnats för indrivning mellan länderna. Huvuddelen gäller mervärdesskatt.

Det nuvarande systemets brister kan sammanfattas i fem olika punkter.

1. En svårighet är att spåra gäldenären och dennes tillgångar i en viss medlemsstat, framförallt när det gäller bedrägerifallen.

2. Systemets framgång beror på vilka möjligheter de nationella myndigheterna har att driva in fordringar inom sin jurisdiktion. Varje medlemsstat har, för att skydda de nationella intäkterna, stora befogenheter att utmäta och sälja egendom. Skillnader föreligger dock i befogenheterna när det gäller att få tillgång till information om gäldenärerna och deras tillgångar, betalningsskyldighetens omfattning, preskriptions-tider, begränsningar i utbyte av information och gäldenärernas rätt att förhindra indrivning. Dessa olikheter har vållat stora problem.

3. Enligt artikel 6.2 i direktivet (76/308/EEG) ska varje fordran som en annan stat begär för indrivning behandlas som om den vore medlemsstatens egen fordran. Denna princip är grundstenen i det ömsesidiga biståndet mellan länderna. Emellertid har denna princip inte upprätthållits av flera medlemsstater på grund av olikheter i reglerna om förmånsrätt. Fordringar från andra medlemsstater åtnjuter inte samma förmånsrätt som liknande nationella fordringar. Det förekommer också att externa fordringar fördröjs till följd av tidskrävande rättsliga förfaranden för godkännande.

4. Ett annat hinder är att systemet med ömsesidigt bistånd för indrivning är relativt okänt och att det är så pass komplicerat att det avskräcker från användning.

5. Resurserna som kan nyttjas för indrivning är begränsade, vilket medför att fordringar från andra medlemsstater, bl.a. till följd av högre indrivningskostnader, getts lägre prioritet.

4.4 Det nya förslaget

Huvudprincipen i det nuvarande direktivet att den sökande medlemsstaten ensam ansvarar för de bakomliggande fordringarnas giltighet kvarstår. Den anmodade medlemsstatens funktion är att tjäna som ombud för den sökande medlemsstaten. Principen om att fordringar mellan medlemsstaterna ska behandlas likvärdigt med inhemska fordringar understryks ytterligare.

En väsentligt förändring är direktivets tillämpningsområde. Med hänsyn till utvecklingen vad gäller traditionella egna medel har definitionerna av tullar förnyats och andra traditionella egna medel lagts till (sockeravgifter). Utöver de traditionella egna medlen (tullar m.m.) och indirekta skatter (mervärdesskatt och punktskatter) har direktivet utvidgats till att omfatta även direkta skatter. Direktivet har således numera samma tillämpningsområde som direktiv 77/799/EEG35. Motivet för att inordna direkta skatter under direktivet är att förhindra gränsöverskridande bedrägeri och fusk på detta område. Titeln på direktivet föreslås i och med detta till ”Rådets direktiv 76/308/EEG av den 15 mars 1976 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder”.

Kommissionens utvärdering visade att en fordrans ålder är en kritisk faktor när det gäller möjligheten att driva in den. Om fordran är mer än ett år gammal minskar möjligheten till indrivning påtagligt. Genom att utesluta gamla fordringar kan man förhindra att systemets trovärdighet ifrågasätts. Kommissionen har slutligen fastnat för en treårs gräns, dvs. fordringar får vara högst tre år gamla då begäran om indrivning begärs, räknat från tidpunkten då fordran ursprungligen fastställdes.

Nationella böter och straffavgifter, som anses utgöra en del av fordran ska ingå i tillämpningsområdet. Dröjsmålsränta ska även tas ut, men då i enlighet med sökandelandets regler.

4.5 Viktiga begränsningar tas bort

En viktig förändring utgör den upprensning i de hittillsvarande reglerna, som ansetts vara till hinder för en effektiv indrivning. Den regel som mest hindrat tillämpningen (artiklarna 7.2.b och 14) föreskrev att en sökande medlemsstat måste uttömma alla inhemska möjligheter till indrivning innan den begär bistånd. Om det för alla fordringar skulle krävas att de medel, ofta komplicerade, som medlemsstaterna har till förfogande skulle utnyttjas fullständigt skulle det i praktiken innebära att direktivet aldrig kunde användas. Istället bör man förlita sig på att medlemsstaterna vidtar lämpliga inhemska regler innan man utnyttjar det ömsesidiga biståndet.

En annan regel (artikel 12) medför att verkställandet ska uppskjutas om den bakomliggande fordringen bestrids. Genom att överklaga kan denna regel missbrukas av bedrägliga näringsidkare för att erhålla andrum. Nu föreslås att regeln ändras så att den sökande myndigheten kan kräva att indrivningen likväl ska fortgå. Om så sker och det senare visar sig att en felbedömning skett, dvs. överklagningen godkänns, medför detta att myndigheten får ansvara för de ekonomiska följderna.

Vissa begränsningar i skyldigheten att tillhandahålla upplysningar (tidigare artiklarna 4.3.b och 14a) har utmönstrats dels för att begränsningarna är juridiskt oklara och dels för att de sällan åberopas i praktiken.

4.6 Dokument

Ett av de största juridiska problemen att lösa i samband med revideringen av direktivet har varit dokumentfrågan. Hittills har den sökande medlemsstaten skickat en kopia av indrivningsdokumentet. Detta dokument har sedan av den anmodade medlemsstaten kunnat antingen godkännas, kompletteras eller ersättas. Detta har medfört stor ineffektivitet, inte minst mot bakgrund av det stora antal dokument som använts, samt att den anmodade medlemsstaten ofta genomfört ett eget komplicerat och tidskrävande rättsligt förfarande för att konvertera det erhållna dokumentet till ett nationellt indrivningsdokument.

I framtiden ska sökandestatens indrivningsdokument godkännas direkt och automatiskt behandlas som ett av den anmodade medlemsstatens egna dokument.

Det är därför viktigt att dokumentet innehåller alla de upplysningar som behövs för att göra det rättsligt gällande vid mottagandet. I artikel 7.3 finns därför en förteckning över alla de uppgifter som dokumentet måste innehålla.

4.7 Likställdhet

En viktig fråga har varit tillämpningen av principen om likvärdig behandling av inhemska fordringar och fordringar från andra medlemsstater. Medlemsstaterna har hittills varit ovilliga att prioritera indrivning av andra medlemsstaters fordringar tillräckligt högt. För att råda bot på detta föreslår kommissionen två åtgärder.

För det första införs samma förmånsrätt som för liknande fordringar i den anmodade medlemsstaten. För det andra föreslås en kostnadskompensation till den anmodade medlemsstaten för dess administrativa insatser. Ersättningen är bland annat avsedd som en stimulans för att övervinna motståndet mot indrivningar som kräver utdragna insatser och därmed större administrativa resurser, samtidigt som det är en kostnadskompensation. Förslaget är tidsbegränsat till fem år och kompensationen ska överstiga 0,1 % av indrivna beloppet. Av juridiska skäl (reglerna om egna medel) måste den anmodade staten först överföra beloppet till sökande staten, varefter denna återbetalar kompensationen.

När det gäller övriga kostnader som är förknippade med indrivningen finns nu klarare regler som säger att det är den anmodade medlemsstatens regler om kostnaderna som gäller.

4.8 Rapportering

Medlemsstaterna åläggs nu en mer systematisk rapportering om sin indrivning av gränsöverskridande krav och hur de utfallit. Sådan information ska lämnas till kommissionen årligen och kommissionen ska vartannat år avlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet. Dessutom finns en rådgivande indrivningskommitté36 sammansatt av representanter för medlemsstaterna och kommissionen.

4.9 Genomförandedirektivet

Genomförandedirektivet 77/794/EEG37 kommer också att behöva ändras till följd av de nu föreslagna reglerna. Det är främst inom två områden.

Det första gäller kommunikationssystem. Kommissionen understryker att goda kommunikationer är en förutsättning för ett väl fungerande bistånd och att därför den moderna kommunikationstekniken bör komma till användning. I princip skulle man inte behöva några papperstransaktioner alls, förutom att sända själva indrivningsinstrumentet per post. All övrig kommunikation bör ske med användning av elektroniska kommunkationssystem, där indrivningsärendena skulle kunna integreras i de system som planeras för andra typer av ömsesidiga skatteärenden och som är en del av FISCALIS-programmet38.

Det andra gäller tidsfristerna för svar och åtgärder, som behöver kortas avsevärt. Dagens avancerade bedragare kan snabbt förflytta sina tillgångar i gemenskapen, vilket medför att de administrativa rutiner som användes för tjugo år sedan inte längre är ändamålsenliga. Kommunikationssystemen kommer att bidra till att göra det möjligt att förkorta tidsfristerna.

Kommissionen aviserar att det främsta behovet för tillnärmning av nationella indrivningsbefogenheter finns inom tullområdet och att kommissionen kommer att lägga fram förslag om harmonisering av nationell genomförandelagstiftning. På mervärdesskatteområde kan liknande tillnärmning bli aktuell i samband med arbetet med det nya mervärdesskattesystemet.

5.1 Tidpunkter för betalning och återbetalning

Enda förslaget avsåg en harmonisering av betalnings- och återbetalningstidpunkterna i gemenskapen. Företagens representant underströk de svårigheter som uppkommer för små företag mellan tidpunkten för betalning av skatten (till säljaren) och återbetalning (frågan behandlad under punkt 5.4 nedan).

Kommissionen delade de problem som framförts och föreslog att man skulle inleda samtal om återbetalningstidpunkterna. I enlighet med subsidiaritetsprincipen har dock medlemsstaterna frihet att fastställa betalningstidpunkterna. Gruppen fastnade slutligen för ett förslag som innebär att man vill ha en studie om återbetalningstidpunkterna.

5.2 Registrering av skattskyldiga personer

Ifråga om registrering innehåller sjätte mervärdesskattedirektivet i stort sett endast en regel som säger att en skattskyldig måste underrätta myndigheterna om när denne påbörjar och avslutar sin affärsverksamhet samt eventuella ändringar under tiden. Det finns dock inga regler som anger hur denna underrättelseskyldighet ska fullgöras. Den flora av regler som för närvarande finns härrör från nationell lagstiftning, vilket innebär att de formella kraven starkt växlar mellan medlemsstaterna.

De förslag som väcktes på detta område rörde i huvudsak de svårigheter som utländska företag möter då de vill registrera sig i en annan medlemsstat; dvs. de är ett uttryck för de skillnader som föreligger i reglerna för registrering mellan olika medlemsstater.

Ett sätt att förenkla är att i varje medlemsstat etablera en enda ”kontaktpunkt” genom vilken företag skulle kunna fullgöra alla juridiska, sociala och statistiska skyldigheter, inklusive beskattning, speciellt vid start och avslutande av affärsverksamhet. Det var också ett förslag som både SLIM-gruppen och kommissionen stödde. Kommissionen har emellertid redan gjort en rekommendation om att sådana kontaktpunkter bör sättas upp, genom vilka företag kan fullfölja alla sina administrativa skyldigheter mot myndigheterna.39

Införandet av ett registreringsformulär rationaliserar också insamlandet av uppgifter från företagen och ett sådant formulär skulle innebära en märkbar förenkling för nya företagare. Som ett följdförslag till en enda kontaktpunkt och ett registreringsformulär, är ett enda registreringsnummer (identitetsnummer) som företagen skulle kunna använda i alla sina mellanhavanden med nationella myndigheter, vilket skulle underlätta och förenkla samtidigt som det förenklar hanteringen av databaser och överföring av information (Ett sådant registreringsnummer är ju dock inte något nytt för svenskt vidkommande – förf.anm.).

SLIM-gruppen fastslog att man vill se en större harmonisering av registreringsförfarandet i medlemsstaterna och förordade samtliga de föreslagna åtgärderna.

5.3 Fakturering

Enligt sjätte mervärdesskattedirektivet måste en skattskyldig person utfärda ett dokument som kan tjänstgöra som faktura när varor eller tjänster tillhandahålls någon. Fakturan har en direkt påverkan på den person som är betalningsskyldig för skatten, för skattesatsen och för avdragsrätten.

Medlemsstaterna har infört kriterier för när ett dokument ska anses utgöra faktura särskilt med avseende på dess innehåll. Enligt direktivet behövs bara uppgift om priset (exklusive skatt) och skattebeloppet (i förekommande fall specificerat för olika skattesatser och eventuellt undantag från skattskyldigheten) samt registreringsnummer när det gäller vissa intra-EU transaktioner. Alla andra uppgifter som krävs är således avhängiga nationell lagstiftning.

De förslag som väcktes representerade i stort sett två frågor – dels vad för uppgifter en faktura skulle innehålla och dels hur ny teknologi ska kunna inordnas i mervärdesskattesystemet, såsom elektronisk fakturering, även inkluderande self-billing40. Problemet med fakturor i olika valutor restes också, främst vem som ska bära risken för valutaförändringar. Denna senare fråga ansågs som ett tolkningsproblem och hänskjöts till VAT Committee.

SLIM-gruppen underströk vikten av att fakturor upprättas med ett harmoniserat innehåll och att man skulle sträva efter att enbart reglera sådant som var absolut nödvändigt ur mervärdesskattesynpunkt. Gruppen faststlog också att det är viktigt att introducera moderna faktureringsmetoder. Man bör bestämma de juridiska och tekniska kraven för elektronisk fakturering på gemenskapsnivå för att garantera samma nivå av säkerhet som traditionell fakturering.

Kommissionen ansåg att en harmonisering är en väsentlig målsättning ur förenklingssynpunkt och förordade en studie av de nationella reglerna bl.a. för att utröna om alla verkligen är nödvändiga för skatteändamål.

Kommissionen har som ett resultat av SLIM i december 1998 upphandlat en studie41 som påbörjas vid årsskiftet 1999. Denna studie kommer inte bara att inventera vilka krav som nu gäller, dels för konventionell fakturering och dels för elektronisk fakturering och selfbilling, utan kommer även att innefatta konkreta förslag för att uppnå enhetlighet och förenkling. Avsikten är att denna studie ska ge kommissionen underlag för kommande lagstiftningsinitiativ.

5.4 Mervärdesskattedeklarationer

Sjätte mervärdesskattedirektivet lämnar till medlemsstaterna att bestämma deklarationsperioder och betalningsperioder. Varje medlemsstat har därför tillskapat en rad specifika regler inom dessa områden. Vad beträffar innehållet i en deklaration innehåller nämnda direktiv alla detaljer som behövs för att bestämma skattebelopp och avdragsbelopp. Medlemsstaterna har dock frihet att efterfråga ytterligare information, som de anser behövs, särskilt för kontrolländamål. Av den anledningen, beroende på medlemsstaten ifråga, kan en mervärdesskattedeklaration bestå av mindre än en halv sida upp till flera sidor; den kan baseras på månatlig, tvåmånaders-, kvartals-, halvårs- eller årlig redovisning.

En rad förslag presenterades avseende deklarationsperioder, harmonisering av innehållet i deklarationen, och problemet med att mervärdesskatt finansieras i förväg42.

SLIM-gruppen underströk att olikheterna mellan medlemsstaterna vad gäller nationella regler om innehåll i deklarationerna och deklarationsperioder förorsakar problem som komplicerar och att det är nödvändigt att undersöka myndigheternas faktiska användning av dem och uppgifternas roll i systemet. Flera medlemmar sträckte sig så långt att man ville ha harmoniserade deklarationstidpunkter inom gemenskapen. Vidare ville man studera om det var möjligt att förenkla deklarationsformuläret och att samtidigt införa ett gemensamt formulär för hela gemenskapen.

Kommissionen å sin sida menade att deklarationsperioderna är viktiga, men att om man ändrar dessa måste man också beakta de konsekvenser detta får för skattebetalningarna eftersom de som regel är kopplade till deklarationstidpunkten. Varje förändring måste ta hänsyn till denna grundläggande faktor. Kommissionen anser dessutom att problemet med förutbetald mervärdesskatt är direkt knuten till frågan om betalningsperioder. Kommissionen gjorde en rekommendation om detta redan 199543. I denna rekommendation föreslår kommissionen medlemsstaterna att införa rättsliga regler om senaste betalningsdag i fall där inte några kontraktsvillkor reglerar detta.

SLIM-gruppen konstaterade slutligen att även om gruppen insåg att en harmonisering av mervärdesskattedeklarationerna ännu inte kan genomföras, så skulle det vara ett stort framsteg om en enhetlig deklaration kunde tas fram för medlemsstaterna, varvid det fortfarande skulle stå medlemsstaterna fritt att lägga till uppgifter som de vill ska deklareras.