EU-kommissionens arbete med att bekämpa fusk inom bl.a. mervärdesskatteområdet

Tillkomsten av den gemensamma marknaden har gett kampen mot skattefusk en ny dimension eftersom gemenskapens budget finansieras med tullar, avgifter och mervärdesskatt. Kommissionen har därför ett kontrollintresse, som avser att säkerställa funktionen av gemenskapens finansiella intressen. Detta har resulterat i både lagstiftningsåtgärder på gemenskapsnivå och andra åtgärder inom kontrollområdet, vars syfte är att stävja fusk både vad avser budgetens inkomst- som utgiftssida. Denna artikel avser att spegla en del av dessa åtgärder.

1 Inledning

Tillskapandet av den inre marknaden 1993 medförde stora förändringar i de indirekta beskattningssystemen. Avskaffandet av de fysiska gränskontrollerna har inte bara medfört ny beskattningsteknik utan även fört med sig nya krav på kontrollsystemen.

Denna artikel speglar främst en del av det arbete som försiggår inom EU-kommissionen1 med avseende på bekämpning av fusk, med huvudvikt på momsområdet. Med fusk avses här i princip alla typer av oegentligheter som berör gemenskapens inkomst- eller utgiftssida. Syftet med artikeln är dels att ge en allmän översikt över det arbete som försiggår inom EU mot fusk som berör dess finansieringssystem, och dels mer specifikt vad avser fusk inom momssystemet. Det ska understrykas att artikeln inte är heltäckande.

2 Gemenskapens budget

För att få en viss dimension av de belopp som exponeras för fusk skall något nämnas om gemenskapens budget. Den finansieras genom tullar, jordbruksavgifter samt den medlemsavgift, som beräknas med utgångspunkt från mervärdesskattebasen, vilken justeras så att respektive lands avgift baseras på en enhetligt beräknad bas2. De ytterligare medel som erfordras finansieras direkt av respektive land.

Budgeten har en omslutning på 82 miljarder ECU (1996). Av dessa finansieras nästan 50 % eller 39,8 miljarder ECU genom inkomster från momssystemet. Eftersom momsen utgör en inkomst för såväl medlemsstaterna som gemenskapen finns ett gemensamt intresse att bekämpa fusk och andra avarter som uppstår inom systemet.

Det gäller givetvis också för de traditionella finansieringskällorna, tullar och jordbruksavgifter, s.k. traditionella egna medel (traditional own resources). Därtill kommer att det också måste finnas kontrollsystem för utgiftssidan, dvs för att kontrollera att svinn inte uppkommer i samband med förbrukning av de gemensamma medlen.

3 Storleksordning på fusket

Det är mycket svårt att göra exakta beräkningar av fuskets omfattning. Det beror på att det är svårt att uppnå en enhetlig rapportering. Definitionen av fusk, t ex skattefusk, är också en faktor som kan variera mellan medlemsländerna. Det finns ett antal undersökningar i olika länder av fusk i alla dess former, inte minst skattefusk. Gemensamt för dessa är att de, av naturliga skäl, baseras på en rad antaganden. Vissa avser att spegla konstaterat fusk, medan andra försöker spegla det undandragande som den svarta marknaden totalt ger upphov till. Exempelvis finns undersökningar, baserade på jämförelser mellan beräknade momsintäkter enligt konsumtion och faktiskt influtna momsintäkter, som visar stora skillnader, vilka teoretiskt skulle kunna vara ett mått på fusket. Det är dock svårt att utse någon av dem som mer representativ än de övriga. Det kan bara konstateras att det i stor utsträckning saknas verkliga uppgifter som möjliggör kvalitativa beräkningar. Ofta publiceras uppgifter om enstaka fall av fusk, som i sig är av allvarlig art och involverar stora belopp, men att av dessa dra slutsatsen att t ex momsfusket generellt är på viss nivå eller i tilltagande är högst diskutabelt.

Inom de traditionella egna medlen, tullar och jordbruksavgifter, finns däremot mer konkreta uppgifter. På inkomstsidan 1996 beräknades svinnet uppgå till 5,8 % (787 miljoner ECU), vilket är en uppgång från 3,6 %, som var 1995 års siffra. På utgiftssidan uppgick svinnet till 0,7 % (motsvarande 498 miljoner ECU) för den del av gemenskapens budget som medlemsstaterna disponerar för jordbruks- och strukturändamål. För den del av utgifterna som direkt hanteras av kommissionen beräknades svinnet till 0,1 % (16 miljoner ECU).

Totalt beräknas det fusk som avslöjats på såväl inkomst- som utgiftssidan 1996 uppgå till 1,3 miljarder ECU (1,1 miljard ECU 1995).

Sammantaget ger denna statistik belägg för att det förekommer fusk och att det nominellt inte är av ringa omfattning. Däremot kan inte påstås att det speglar den totala omfattningen och inte heller hur stor del av den, samt inte heller huruvida det ökar eller minskar. Även om en siffermässig ökning har skett av det avslöjade fusket kan detta indikera antingen att fusket ökar eller också att kontrollapparaten blivit effektivare, vilket resulterat i ökade belopp.

Fusket mot gemenskapens egna medel har också en direkt återverkan på Europas skattebetalare. Det beror på att varje förlust måste kompenseras genom att medlemsstaterna får skjuta till resterande del direkt baserat på respektive stats BNP.3

Vissa typer av fusk har också en direkt inverkan på medlemsstaternas budgetar. Som exempel kan nämnas ett av de mer akuta områdena, cigarettsmuggling, som 1996 uppgick till 800 miljoner ECU (innefattande tullar, punktskatter och moms). 25 % av detta belopp avser tullar, dvs direkt inkomst för gemenskapen, medan resterande 75 % bärs av de nationella budgeterna. Motsvarande siffra för spritsmuggling uppgick till 450 miljoner ECU. Bara dessa två produkter förorsakade således de nationella budgeterna ett inkomstbortfall på över 1 miljard ECU, vilket i sin tur motsvarar det sammantagna fusket mot gemenskapens egen budget, som upptäcktes 1995.

Analyser som gjorts av fallen visar att några få procent av dem representerar betydande belopp och svarar för 2/3 av de belopp som är involverade. Det har också konstaterats att organiserad brottslighet ofta ligger bakom de grövsta fallen.

4 Organisationen inom EU-kommissionen av kampen mot fusk

Ett mycket stort utrymme skulle krävas för att ge en fullständig redogörelse av alla de organ inom kommissionen som på ett eller annat sätt är involverade i bekämpningen av fusk. Nedan lämnas en kortfattad beskrivning av den organisatoriska uppbyggnaden och avgränsningen av kompetensområden.

Kommissionens organisatoriska struktur medför att många av dess generaldirektorat är involverade i kampen mot fusk. Det finns en klar avgränsning av ansvarsfördelningen mellan det operativa arbetet och det mer administrativa policyarbetet.

Huvudansvaret för den operativa kampen leds av det år 1988 inrättade direktoratet UCLAF4. Detta direktorat tillhör Generalsekretariatet och sorterar sålunda direkt under den svenska kommissionären Anita Gradin. Tanken med tillskapandet av UCLAF är att det skall utgöra en central enhet med övergripande kompetens att operationellt bekämpa alla typer av fusk, såväl avseende gemenskapens inkomst- som utgiftssida. Den har därför placerats i Generalsekretariatet och getts en tvärgående kompetens som täcker hela gemenskapens verksamhetsområde. Det operationella arbetet utförs av 130 experter och koncentreras på gränsöverskridande fall, i vilka ofta organiserad brottslighet är involverad. Detta arbete utförs alltid i samarbete med myndigheter i medlemsstaterna.

När det gäller det administrativa policyarbetet ligger ansvaret som regel på det generaldirektorat som är chef de file för lagstiftningen inom respektive område. Således gäller för skattekontrollen inom momsområdet att det i första hand är DGXXI5 som har huvudansvaret. DG XIX6 berörs genom att de har ett ansvar för kontrollen av att medlemsländerna fullgör sin skyldighet att betala rätt medlemsavgift. DG XX7 berörs genom sitt ansvar för den finansiella kontrollen inom kommissionen.

Därutöver finns en rad officiella kommittéer och arbetsgrupper, som helt eller delvis arbetar med frågor som rör kampen mot olika former av fusk. Några av de viktigaste är COCOLAF8, som sorterar under UCLAF, CCRP9 som sorterar under DGXIX, och SCAF10 som sorterar under DG XXI. Det förekommer också att tillfälliga grupper etableras för att bemästra speciella problem som uppkommer. En nyligen tillskapad sådan grupp är High Level Group on Fraud in the Tobacco and Spirits Sectors11. En annan är High Level Group on organised crime12. I dessa ”hög-nivå”-grupper finns representanter från medlemsstaterna (på minister- eller generaldirektörsnivå) och kommissionen. En mycket stor del av det praktiska arbetet sker i dessa kommittéer och grupper.

I detta sammanhang bör nämnas att stora ansträngningar även görs för att bekämpa fusk inom tullområdet. Särskilt gäller detta fusk inom transithandeln13. En del åtgärder har redan genomförts, bl.a införandet av s.k early warning system för känsliga produkter (såsom cigaretter och sprit) samt regler för ställande av garantier.

Kommissionen har också ett program, SEM 200014, som är avsett att reformera gemenskapens interna system och som syftar till att förbättra finansiell kontroll och revision av gemenskapens budget.

När det gäller momskontrollen bör understrykas att det i första hand är respektive medlemsstat som har huvudansvaret för denna inom sina gränser. I de fall där kommissionen inte har en direkt kontrollfunktion, t ex såsom gäller beräkningen av medlemsavgiften, är dess främsta uppgift att verka som en katalysator i kontrollarbetet, dvs. en funktion att tillskapa förutsättningar för en effektiv kontrollapparat. Kommissionens medverkan baseras då som regel på olika artiklar i de legala instrument som finns för kontroll eller annat samarbete i momsfrågor.

Den komplexa och decentraliserade organisation som föreligger kräver en hög grad av intern koordinering, vilket sker regelbundet. En särskild koordineringsgrupp har satts upp mellan UCLAF, DG XIX, DG XX och DGXXI för att koordinera det löpande arbetet inom momsområdet.

5 EUs arbetsprogram 1997/98 för kampen mot fusk

Kommissionen presenterade i maj 1997 arbetsprogrammet15 för det kommande verksamhetsårets kamp mot fusk. Det är ett program som täcker hela gemenskapens verksamhetsområde och som avser såväl fusk mot gemenskapens inkomstsida som utgiftssida.

Programmet upptar sex huvudteman på vilka ansträngningarna skall fokuseras. Bl.a. skall man inte bara koncentrera sig på att avslöja oegentligheter utan även på att intensifiera ansträngningarna för att återvinna de belopp som undandragits. Förebyggande åtgärder och lagstiftning som försvårar fusk har också prioriterats i programmet.

När det gäller indirekta skatter poängteras nödvändigheten av att få till stånd ett förbättrat samarbete mellan medlemsländerna på unionsnivå. Ett eget avsnitt i programmet behandlar utvecklingen av ömsesidigt bistånd och samarbete mellan medlemsländerna med hjälp av kommissionen. Programmet har angett följande initiativ till åtgärder som bör genomföras inom området indirekta skatter:

1. Kommissionens nyligen presenterade utvärdering av tillämpningen av Förordning nr 218/9216 visar att ytterligare ansträngningar måste ske för att utveckla samarbetet i frågor som avser avslöjande och förebyggande av momsfusk. Bl a påpekas att brister på information på gemenskapsnivå i förening med begränsningar i den nuvarande lagstiftningen för att hantera komplexa internationella fall av skatteundandragande representerar en risk som måste åtgärdas. Kommissionen kommer att fortsätta sitt analytiska arbete av fusk tillsammans med medlemsstaterna i SCAF.

2. Kommissionen kommer att stimulera och stödja kontakter och samarbete mellan sin utredningsavdelning och medlemsstaternas utredningsavdelningar (intelligence service). Kommissionen kommer att värdera resultaten av detta samarbete och beakta det i samband med utvärderingen av de legala instrumenten (Förordning nr 218/92 och Direktiv EEG/77/79917 samt Förordningen 2988/9518 om att skydda gemenskapens finansiella intressen) för att kunna förbättra dem.

3. Kommissionen kommer också att arbeta tillsammans med medlemsstaterna inom ramen för high level groups, särskilt vad gäller punktskattebelagda produkter (tobak, alkohol) för att åstadkomma en gemensam fuskförebyggande och samarbetsstrategi för att identifiera möjliga förbättringar bla i såväl nationell som gemenskapens lagstiftning.

6 Åtgärder inom kommissionen mot momsfusk

Som tidigare sagts är momskontrollen i första hand en nationell angelägenhet. För att kunna utöva en sådan kontroll krävs emellertid lämpliga och erforderliga kontrollinstrument. Momslagstiftningen styrs av gemenskapens lagstiftning (främst sjätte direktivet19). Direktivet innehåller inga regler med avseende på hur kontrollen ska anordnas. Medlemsstaterna har i princip rätt att vidta de åtgärder som de själva finner nödvändiga för en korrekt debitering och uppbörd av skatt och för att förebygga fusk. I Förordning nr 1553/8920 artikel 12 återfinns regler om uppföljning av kontrollen och att kommissionen tillsammans med berörda medlemsstater ska överväga hur kontrollen kan bli effektivare. När det gäller uppföljning finns i Förordning 1552/8921 artikel 6 punkt 422 en skyldighet för medlemsstaterna att regelbundet rapportera bedrägerifall som överstiger 10000 ECU. Dock är denna uppföljning begränsad till de traditionella egna medlen och omfattar således inte moms, vilket givetvis försvagar möjligheten att få en tydlig bild av fuskets utveckling inom momsområdet.

Kommissionens kontrollintresse tar i första hand sikte på gemenskapshandeln, men är givetvis inte enbart begränsad till denna. Gemenskapshandeln är gränsöverskridande, vilket medför att nya kontrollinstrument krävs för en effektiv kontroll. I samband med tillskapandet av den inre marknaden 1995 tillkom också nya legala instrument, vars syfte är att möta de nya förutsättningarna och att därvid ge möjlighet att upprätthålla skattekontrollen på en tillräcklig nivå.

Den nya kontrollsituationen består således i att kunna kontrollera denna handel. Den kontrollen kan inte utövas utan samarbete över gränserna med medverkan av övriga staters kontrollorgan.

Förordning 218/92 har först och främst till syfte att ersätta den kontroll av gemenskapshandel som före 1993 utövades av tullmyndigheten vid gränspassage. Stommen i detta kontrollsystem är VIES23, som är ett datasystem som ger länderna möjlighet till automatiskt utbyte av information om gemenskapshandeln. Informationen i VIES grundas på de kvartalsredovisningar (recapitulative statements) som de skattskyldiga ålagts lämna. Det automatiska uppgiftsutbytet kompletteras med möjlighet att begära mer detaljerade upplysningar om enskilda transaktioner (artikel 5 i Förordning 218/92).

Tillämpningen av VIES följs kontinuerligt upp av kommissionen i SCAC24. Huvuddelen av medlemsstaterna är överens om den stora betydelse som systemet har ur kontrollsynpunkt. Flera länder har dessutom utvecklat speciell metodik för att på ett effektivare sätt utnyttja den mängd information som systemet innehåller. Dessa metoder har visat sig mycket framgångsrika i arbetet med att avslöja gränsöverskridande fusk.

Även om VIES är stommen i kontrollsystemet för gemenskapshandeln ger också det ovan nämnda direktiv EEG/77/799 medlemsstaterna stora möjligheter att utbyta kontrollinformation. Direktivet är ursprungligen skrivet för direkt beskattning, men ändrades 1979 till att tillämpas även på moms25.

Några artiklar (artikel 10 i direktiv 77/799/EEC och artikel 11 i Förordning Nr 218/92) har ett särskilt intresse eftersom de ger medlemsstaterna möjlighet att tillsammans med kommissionen följa upp tillämpningen av samarbetet mellan länderna och att utbyta erfarenheter av kontrollarbetet. Artikel 11 i Förordningen anger dessutom att man särskilt skall utvärdera erfarenheten vad beträffar nya sätt för skatteundandragande eller skatteflykt i avsikt att förbättra samarbetsformerna.

Ett viktigt instrument i kampen mot fusk är möjligheten att mellan länderna bistå varandra att återvinna skattebelopp. Hittills har dessa möjligheter varit begränsade av legala skäl. Det nuvarande direktivet, 76/308/EEC26, är till följd härav under omarbetning i kommissionen och ett betydligt kraftfullare direktiv kan förväntas bli presenterat någon gång i slutet av 1997.

Artikel 6 i direktiv 77/799/EEC medger att en medlemsstat kan auktorisera en tjänsteman att närvara i en annan stat i samband med tillämpning av reglerna om samarbete. Denna regel ger möjlighet att utföra samordnade multinationella kontrollaktioner. Kommissionen har ställt medel till förfogande för sådana pilotprojekt, vars avsikt varit att utveckla samarbetsformer, vilka lämpar sig för sådana kontrollinsatser. Hittills har två sådana omgångar projekt genomförts, vilka gett värdefull erfarenhet om lämplig metodik för att genomföra gränsöverskridande kontroller.

I artikel 10 i Förordningen 218/92 föreskrivs att kommissionen i samband med tillämpning av den skall assisteras av en permanent kommitté, SCAC. Genom ett särskilt beslut har också denna kommitté kompetens i frågor som rör direktivet 77/799 med avseende på moms.

När det gäller frågor om skattefusk har SCAC delegerat dessa frågor till en underkommitté, SCAF. Det är i första hand denna kommitté som har mandat att kartlägga och analysera momsfusk och att föreslå motåtgärder. Detta arbete sker tillsammans med medlemsstaternas experter inom skattekontroll.

7 Underkommittén för bekämpning av bedrägerier (SCAF)

SCAF (Se fotnot 10) bildades 1992. Fram till 1995 bestod dess huvudsakliga verksamhet i att tillskapa ett kommunikationssystem kallat Fiscal SCENT27. Till detta kommunikationssystem är idag alla medlemsstater uppkopplade och systemet medger att viktig kontrollinformation kan utväxlas. Systemet är fortfarande underutnyttjat men medlemsländerna tenderar att öka användningen. Systemet ger stora möjligheter att snabbt nå andra länders kontrollorgan och därmed öppna möjligheter till snabba åtgärder.

På våren 1996 gavs kommittén nya Terms of Reference bla sedan vissa medlemsstater i januari 1996 anmält att de erfarit allvarliga fall av fusk i samband med gemenskapshandel. Även Court of Auditors28 uttryckte önskemål om en reorganisation av kommittén. Omorganisationen medförde att kommissionen internt koordinerade sitt arbete genom att både DGXXI och UCLAF integrerat sitt kontrollarbete i kommittén.

Kommittén antog i maj 1996 ett nytt arbetsprogram, som i huvudsak har följande komponenter.

1. Strukturerad analys av fusk, bl.a innebärande system för klassificering av olika typer av fusk, system för rapportering av fusk och analyser av fusk samt att värdera detta i belysning av nuvarande regelverk.

2. Strukturerade metoder att bekämpa fusk, bl.a innebärande att undersöka och utveckla metoder för att avslöja fusk och att utvärdera de bästa metoderna (exempelvis riskanalyser) samt att utvärdera användningen av olika tekniska hjälpmedel.

3. Multinationellt samarbete, bl.a innebärande att undersöka och utveckla metoder för att förbättra multinationellt samarbete, att identifiera de problem som föreligger och att finna optimala metoder för samarbete över gränserna.

Kommittén arbetar med detta program och för närvarande är avsikten att försöka identifiera de olika typer av skatteundandragande som förekommer, en s.k. typologi. De olika typerna skall i sin tur ingående analyseras. Därvid är det inte bara intressant att kartlägga tekniken bakom fusket utan den viktigaste frågan att besvara är varför dessa fall inträffade och vilka faktorer som möjliggjorde att detta fusk kunde genomföras. Om en sådan analys visar att det finns brister i gemenskapslagstiftningen kan det bli aktuellt att föreslå revideringar eller tillägg. Det kan också visa sig att kontrollsystemen inte är tillräckliga eller att kontrollen kan förbättras på olika sätt. Detta arbete tar således sikte på att försöka diagnosticera skatteundandragandet för att sedan kunna föreslå den bästa medicinen för att råda bot på de sjukdomar som föreligger i systemet. Som bas för denna undersökning ligger 500 av de mest allvarliga skatteundandragandena som upptäckts inom gemenskapen. Det är således en mycket bred bas som den pågående undersökningen utgår från. Kommittén kommer troligtvis inte att publicera resultaten och inte heller vilka åtgärder som eventuellt kan komma att föreslås, eftersom frågor som rör kontrollområdet normalt inte ges offentlighet.

8 Andra aktiviteter som har kontrollsyfte

I stort sett de flesta aktiviteter som vidtas inom ramen för DGXXIs aktiviteter har i slutändan ett kontrollsyfte. Inom ramen för Matthaeus-Tax-programmet, som är ett utbildningsprogram för skattetjänstemän, finns flera sådana aktiviteter. Således har skattetjänstemän haft möjlighet till utbytestjänstgöring hos skatteförvaltningarna i andra medlemsstater. Dessa utbyten har till största delen avsett tjänstemän involverade i skattekontroll. Den nya erfarenheten har gynnat kontrollarbetet och utbytena har medfört att fler tjänstemän fått kännedom om och vana för internationellt arbete, vilket redan krävs men som kommer att bli en absolut nödvändighet när momssystemet skall reformeras i framtiden.

Matthaeus-Taxseminarierna, som är skatteseminarier med som regel ämnen som har direkt koppling till skattekontroll, har visat sig ha positiva effekter för de nya samarbetsformer som den interna marknadens momssystem kräver. Det kan nämnas att av de 13 seminarier som hölls 1995–1996 var det bara två som inte hade en direkt koppling till ämnen om kontroll och bekämpning av fusk. Genom seminarierna, som hålls på en kunskapsmässigt mycket hög nivå, får deltagarna värdefull kunskap om hur kontrollsystemen i övriga länder är uppbyggda och hur kontrollen är organiserad.

Matthaeus-Tax-programmet kommer att ersättas med ett nytt program, Fiscalis29. Motsvarande program på tullsidan heter Customs 200030.

En annan prioriterad aktivitet är de s.k. Investigators Conference, som några medlemsländer arrangerat i samarbete med kommissionen. Dessa är riktade till de experter som arbetar med att avslöja det grövsta och mest kvalificerade fusket. Ofta deltar i dessa tjänstemän från ländernas intelligence service-avdelningar och utbyter erfarenhet avseende metoder för avslöjande av fusk och utveckling av nya metoder.

9 Slutord

Att lämna en fullständig redogörelse över det arbete som försiggår inom EU-kommissionen med avseende på att avslöja fusk och förebygga sådant är en tämligen svår uppgift, eftersom aktiviteterna är spridda inom hela organisationen. För den intresserade ger dock det nyligen presenterade arbetsprogrammet, COM(97)199 och Årsrapporten för 1996, COM(97)200 en god bild över situationen. Dokumenten visar att kommissionen har en mycket hög ambition i detta avseende. De finansiella systemen kommer ständigt att vara utsatta för olika försök till manipulationer. Det är därför viktigt att kommissionen och medlemsstaterna tillsammans tar de krafttag som arbetsprogrammet förutskickar. Ett sådant samarbete öppnar stora möjligheter att minimera fusket.

Bo Forvass

Bo Forvass är principal administrator hos DGXXI och ordförande i SCAF (Sous-Comité AntiFraud)