Den nya budgetprocessen

Från och med i höst kommer riksdagen att arbeta enligt en ny modell när det gäller fastställandet av statens budget, som från och med 1997 kommer att gälla per kalenderår. Den nya modellen – ”rambeslutsmodellen” – innebär bl.a. att budgeten fastställs i två steg. I det första steget fastställs totalomslutningen, varvid utgifterna delas upp i utgiftsområden innefattande ett flertal olika anslagsposter. Ramarna för dessa utgiftsområden får sedan i princip inte överskridas. Finansutskottet har huvudansvaret för beredningen av denna del av budgetprocessen. I senare beslut fastställer riksdagen – efter sedvanlig beredning i respektive utskott – anslagen för respektive myndighet och verksamhet. På skatteområdet innebär den nya budgetprocessen framför allt att regeringen måste lägga fram alla skattepropositioner som är avsedda att påverka statens inkomster nästa budgetår senast den 20 september.

1 Inledning

I syfte att stärka samordningen i riksdagen och förbättra överblicken över budgetprocessen beslutade riksdagen våren 1994 om en ny ordning för fastställande av statens budget (bet. 1993/94:KU18). Reformen innebär förändringar av såväl beredningen av budgetförslaget som själva beslutsprocessen och har påverkat arbetsordningen beträffande åtskilliga ärenden i riksdagen. Ett antal nya bestämmelser infördes i riksdagsordningen (RO) som reglerar arbetet i riksdagen.

Den utåt mest framträdande nyheten är att statens budgetår lades om till att sammanfalla med kalenderåret från och med år 1997. Från och med i höst kommer således budgetarbetet i riksdagen att äga rum på höstarna.

En annan viktig förändring var att budgeten i fortsättningen skall beslutas enligt en s.k. rambeslutsmodell. Denna beslutsmodell innebär att riksdagen först genom ett enda beslut under hösten fastställer dels ramar för statens utgifter fördelade på vissa större utgiftsområden för det närmast följande budgetåret och dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Härigenom fastställs således budgetens totala omslutning och en bedömning kan göras av upplåningsbehovet för nästa budgetår. Finansutskottet har huvudansvaret för beredningen av detta budgetbeslut. Efter det att ramar lagts fast för olika utgiftsområden sker beredningen av anslagen för olika myndigheter och verksamheter i detalj inom övriga utskott och beslutas av riksdagen.

Därutöver antogs ett antal detaljbestämmelser om bl.a. tidpunkten för riksmötets öppnande, om tidpunkten för avlämnande av budgetpropositionen och andra propositioner, om den allmänna motionstiden, om finansutskottets och de övriga utskottens roller och uppgifter m.m.

Bakgrunden till den nya rambeslutsmodellen är de långtgående återverkningar på samhällsekonomin som statsbudgetens omslutning anses ha och vikten av att undvika oro på de finansiella marknaderna. Avsikten har varit att strama upp budgetprocessen och ge den stadga och en fast styrning. Genom den nya ordningen hoppas man att på ett tidigare stadium än hittills kunna skapa klarhet om hur budgeten i sin helhet kommer att bli för nästa budgetår och att tillfälliga majoriteter för enskilda ofinansierade anslagspåslag skall kunna undvikas.

2 Verksamheten under våren före budgetpropositionens avlämnande

I det nya systemet förutsätts att regeringen redan under våren lämnar en proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken, en s.k. ekonomisk vårproposition. Tanken är att regeringen i denna proposition skall redovisa sin syn på det ekonomiska läget och vid behov också lägga fram förslag om tilläggsbudget. Den ekonomiska vårpropositionen bör avlämnas senast den 15 april (3 kap. tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket RO).

Man kan förutsätta att regeringen i sina framtida ekonomiska vårpropositioner kommer att lämna en preliminär redovisning av hur regeringen tänker fördela de statliga utgifterna på olika utgiftsområden i höstens budgetproposition. I den ekonomiska vårpropositionen 1996 (prop. 1995/96:150) lade regeringen fram förslag om utgiftstak för staten och socialförsäkringssektorn utanför statsbudgeten för vart och ett av de närmaste tre åren 1997, 1998 och 1999. Taket var angivet i kronor och oberoende av inflationen. Endast statsskuldräntorna var undantagna eftersom de på kort sikt inte kan påverkas. I fortsättningen kommer regeringen att varje år lägga fram ett nytt förslag till preliminärt tak för det tredje året så att det alltid omfattar en treårsperiod. Avsikten var att riksdagen redan i våras skulle ta ställning till det föreslagna preliminära utgiftstaket vilket också skedde (bet. 1995/96:FiU10). Regeringen kommer dock i budgetpropositionen i höst att återkomma till utgifterna för det närmaste budgetåret.

För kommunerna skedde styrningen på så sätt att regeringen i vårpropositionen angav vissa riktlinjer för den kommunala verksamheten. Därmed har man klargjort några av de viktigaste förutsättningarna också för höstens kommunala budgetarbete.

Under våren 1996 fattade riksdagen även beslut om indelning av utgifterna i den statliga budgeten i 27 utgiftsområden och vissa ändringar i uppgiftsfördelningen mellan utskotten (bet. 1995/96:KU21). Av riksdagens 16 utskott behandlar således somliga fler än ett utgiftsområde men inget utgiftsområde är delat på flera utskott. Som ett exempel på utgiftsområde kan nämnas utgiftsområde 3 som bär rubriken Skatteförvaltning och uppbörd och innefattar Riksskatteverket och skattemyndigheterna samt Tullverket. Man torde kunna vänta sig att den nu beslutade utgiftsområdesindelningen i sina huvuddrag kommer att bli ganska beständig. Smärre justeringar kan givetvis behöva göras framöver, t.ex. i fråga om vilket utgiftsområde ett enskilt anslag skall hänföras till.

3 Den nya budgetpropositionen

Budgetpropositionen skall i fortsättningen avlämnas senast den 20 september om det inte är valår (3 kap. tilläggsbestämmelse 3.2.1 första stycket RO). Budgetpropositionen skall innehålla dels förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret, dels en redovisning av statens tillgångar och skulder. Budgetpropositionen skall vidare, liksom hittills, innehålla finansplan och nationalbudget samt förslag till reglering av statsbudgeten. Den skall dessutom innehålla en fördelning av anslagen på utgiftsområden, vilka som nyss nämnts enligt riksdagens tidigare beslut uppgår till 27 stycken (3 kap. 2 § första och andra styckena RO). Meningen är att inom varje utgiftsområde skall en redovisning göras för varje verksamhetsområde och anslag. Den hittillsvarande departementsvisa indelningen av budgetpropositionen kommer att tonas ned.

Rambeslutsmodellen bygger på förutsättningen att budgetförslaget är fullständigt när det överlämnas till riksdagen och att inga anslag utelämnats. En annan viktig premiss är att bruttoprincipen tillämpas vilket innebär att utgifter och inkomster redovisas var för sig och inte gemensamt. Denna princip är med några undantag etablerad redan i 1995/96 års budget. Delar av socialförsäkringssektorn såsom den allmänna tilläggspensionen (ATP), delpensionen samt arbetsskadeförsäkringen redovisas dock alltjämt vid sidan av statsbudgeten.

Sedan budgetpropositionen har lagts fram får regeringen i princip inte lägga fram några ytterligare propositioner med förslag som påverkar statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret. Endast om regeringen finner synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligga – härmed avses främst s.k. krispaket när regeringen ”för att kunna bemästra en uppkommen situation behöver komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder” (se 1993/94:TK2 s. 37) – får en proposition med förslag av den karaktären avlämnas efter budgetpropositionen (3 kap. 2 § tredje stycket RO).

Den angivna bestämmelsen innebär alltså bl.a. att regeringen i princip inte får lägga fram några förslag till skatteförändringar som påverkar statens skatteinkomster – vilket är just själva syftet med många skatteförändringar – efter budgetpropositionen. Med tanke på de politiska eller tekniska komplikationer som ibland kan uppkomma på skatteområdet är det inte omöjligt att denna bestämmelse kan komma att vålla regeringen vissa besvär. Bestämmelsen kan också leda till att en proposition inte får läggas fram på grund av rena tillfälligheter, som t.ex. någon försening i tryckeri- eller distributionsprocessen.

4 Behandling av inkomsterna

För inkomsterna kan av naturliga skäl inte ramar fastställas på samma sätt som för utgifterna. Budgetpropositionen förutsätts emellertid innehålla en redovisning av effekterna av aktuella regelförändringar som påverkar statens inkomster. Det handlar alltså inte om en ”inkomstram” utan om en uppskattning av de förändringar i inkomsterna som övervägda regelförändringar medför. På basis härav fastställer riksdagen, som tidigare nämnts, en beräkning av inkomsterna i samband med budgetbeslutet.

Inom Talmanskonferensen har överenskommits att förslag till förändringar av skatter och riksdagsbundna avgifter som läggs fram inuti själva budgetpropositionen i fortsättningen skall remitteras till finansutskottet som förutsätts inhämta yttrande av berörda utskott (i praktiken skatteutskottet och socialförsäkringsutskottet) till grund för sitt ställningstagande. Fristående skattepropositioner och socialavgiftspropositioner skall dock liksom hittills normalt remitteras till skatteutskottet respektive socialförsäkringsutskottet. Vad gäller de förslag till lagändringar på skatte- och avgiftsområdet som remitteras till finansutskottet kommer riksdagen att fatta beslut i samband med sitt tidigare omnämnda ram- och inkomstberäkningsbeslut.

5 Motionerna

Den allmänna motionstiden flyttas till hösten och pågår så länge som motioner får väckas med anledning av budgetpropositionen (3 kap. 10 § RO). Hösten 1996 utgår motionstiden den 7 oktober.

Motionerna kan förväntas bli av ungefär samma slag som hittills. Det finns inte några formella begränsningar för vad som får tas upp i motionerna, men det är en förhoppning att motioner som behandlar anslagsfördelningen inom utgiftsområdena avgränsas till att avse ett utgiftsområde per motion. Motioner som tar upp förslag om utgiftsramar eller förändrade inkomster remitteras till finansutskottet medan övriga motioner remitteras till respektive fackutskott. Partierna förväntas att i sina parti- och kommittémotioner lägga fram sina förslag till budgetalternativ med förslag till total utgiftsnivå och hur utgifterna skall fördelas på olika utgiftsområden. En modell som har anvisats är att varje parti väcker en motion med dels förslag till ramar för de olika utgiftsområdena, dels en redovisning hur utgifterna skall finansieras med skatter och genom upplåning, eller om man så vill omvänt: dels förslag om skattesänkningar av en viss omfattning och dels hur dessa skattesänkningar skall finansieras, t.ex. genom utgiftsnedskärningar.

6 Första steget: Behandlingen av förslaget till ramar

Förslaget till ramar i budgetpropositionen och i motionerna behandlas som tidigare nämnts av finansutskottet. Övriga utskott bereds tillfälle att yttra sig till finansutskottet vad gäller ramen för det utgiftsområde eller de utgiftsområden som respektive utskott ansvarar för. Skatteutskottet och socialförsäkringsutskottet yttrar sig även, inom sina respektive områden, över de förslag till förändringar av inkomsterna som remitterats direkt till finansutskottet. Utskotten kan i sina yttranden föreslå förändringar i utgiftsområdenas storlek, förorda omfördelningar mellan utgiftsområdena och/eller lägga fram förslag som påverkar inkomstnivån. Detsamma kan minoriteterna inom utskotten göra i avvikande meningar till utskottens yttranden. Finansutskottet tar ställning till de framförda förslagen och lägger självt fram ett förslag för riksdagen i mitten av november. Riksdagen tar därefter ställning till utgiftsnivån och fastställer ramar för utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna samt antar de lagändringar som behövs på skatte- och avgiftssidan genom ett enda beslut.

7 Andra steget: Behandlingen av anslagen inom de olika utgiftsområdena

Efter det att ett beslut fattats om en ram för varje utgiftsområde skall fackutskotten lägga fram förslag till fördelning av anslagsbeloppen inom respektive utgiftsområde. För varje utgiftsområde skall utskotten lägga fram ett särskilt betänkande, och riksdagen fattar således beslut om anslagens nivå och fördelning inom hela utgiftsområdet genom ett beslut för varje utgiftsområde. Det tidigare nämnda exemplet med utgiftsområde 3 Skatteförvaltning och uppbörd innebär således att riksdagen genom ett och samma beslut fastställer de olika anslagen till Riksskatteverket och skattemyndigheterna samt Tullverket.

Utskotten kan göra omprioriteringar i förhållande till budgetpropositionen men systemet bygger på att utskotten i sina betänkanden – liksom minoriteterna inom utskotten i sina reservationer – håller sig inom de ramar för respektive utgiftsområde som riksdagen har fastställt och tanken har varit att motsvarande beslutsordning i princip skall tillämpas även på skatte- och avgiftsområdet. Eftersom, som tidigare nämnts, det är finansutskottet som bereder ärenden om ramar för utgiftsområdena och beräkningen av inkomsterna, bör ett utskott som eventuellt i detta skede skulle vilja utöka ramen för sitt utgiftsområde eller föreslå förändringar som påverkar inkomstberäkningen först hänvända sig till finansutskottet. Den bestämmelse som införts i riksdagsordningen i syfte att reglera dessa frågor (5 kap. 12 § RO) är dock svårtolkad. Bestämmelsen har fått en mindre lyckad utformning och kan komma att behöva omarbetas.

När alla utgiftsbetänkanden behandlats kan riksdagens beslut om statsbudgeten för nästa budgetår sammanställas och överlämnas till regeringen dagarna före jul. Därefter utfärdar regeringen regleringsbreven för hur anslagsmedlen får disponeras av myndigheterna.

8 Tilläggsbudgetar

Under löpande budgetår kan behov uppkomma som kräver att nya medel måste anvisas för verksamheten. Den nya budgetordningen innebär att de nuvarande förslagsanslagen, som kunnat överskridas så länge medlen använts för det avsedda ändamålet, avvecklas och ersätts av ramanslag där ett eventuellt överskridande innebär att man så att säga lånar av nästa års anslag. Härigenom har man velat skapa ett incitament för dem som har ansvar för anslagen att se till att anslagen räcker till. Det ankommer på myndigheterna att noga följa utvecklingen under pågående budgetår och i god tid varsko regeringen om utvecklingen är på väg i oförutsedd riktning. Regeringen avser att en gång per kvartal ta ställning till vilka åtgärder som krävs för att hantera sådana situationer och vid behov föreslå att riksdagen beslutar om förändringar av budgeten. Detta kommer normalt att ske i samband med vårpropositionen i april och budgetpropositionen i september (se Riksdagens protokoll 1995/96:33, den 7 december 1995, 20 § Information från regeringen om den fortsatta reformeringen av budgetprocessen, se även Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen s. 52–53).

9 ADB-baserat register

Under arbetets gång i riksdagen kommer de olika föreslagna beloppen i budgetpropositionen, motionerna, yttrandena till finansutskottet och utskottsbetänkandena samt de slutliga besluten att registreras i ett ADB-baserat system (STATSBUD). Utskottens förslag till finansutskottet och finansutskottets förslag till riksdagen om ramar samt utskottens förslag till anslag kommer alltså att läggas in i systemet.

10 Valår

Särskilda bestämmelser gäller om val hållits i september, antingen det är fråga om ett ordinarie val tredje söndagen i september under ett valår eller ett extra val. I sådana fall skall, om regeringen sitter kvar, budgetpropositionen avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande vilket enligt regeringsformen normalt skall ske femton dagar efter valet. Om valet resulterat i ett regeringsskifte skall den nya regeringen lägga fram budgetpropositionen senast på tionde dagen efter sitt tillträde. Denna frist gäller även om ett regeringsskifte ägt rum av annan anledning än val och det inte varit möjligt för den nya regeringen att lägga fram budgetpropositionen på ordinarie tid, dvs. senast den 20 september. Budgetpropositionen skall dock alltid avlämnas senast den 15 november. Under en utdragen regeringskris kan det alltså tänkas att budgetpropositionen måste läggas fram av en expeditionsregering.

Den tid riksdagen har till sitt förfogande för beredningen av budgetförslaget begränsas alltså i de aktuella situationerna. I motiven till budgetreformen har pekats på alternativa lösningar på detta problem. Ett alternativ är att en provisorisk budget fastställs omedelbart före årsskiftet, varefter den definitiva budgetregleringen genomförs en bit in på det nya året. Ett annat alternativ är en förenklad behandlingsordning som gör det möjligt att avsluta budgetarbetet före årsskiftet. Riksdagen har inte bundit sig för någon särskild lösning utan kommer att anpassa beredningsformen till den aktuella situationen.

11 Utskottsorganisationen

Under beredningen av budgetreformen aktualiserades även frågan om en förändrad utskottsorganisation i riksdagen och förändringar i ärendefördelningen mellan utskotten men något färdigt förslag till ny utskottsindelning lades inte fram. I sitt betänkande förordade konstitutionsutskottet att en expertgrupp i samarbete med regeringskansliet fortsätter att överväga utskottsorganisationen, bl.a. med avseende på sambanden mellan utgiftsområdena och utskottsindelningen.

David Ask

David Ask är kanslichef i riksdagens skatteutskott.