Tullrätten i EG

Tullrätten har varit ett centralt område inom gemenskapsrätten alltsedan tillkomsten av Europeiska Ekonomiska Gemenskapen. Redan i 1957 års EEG- och numera EG-fördrag stadgades att gemenskapen skall grunda sig på en tullunion, och förverkligandet och utbyggnaden av tullunionen har sedan 1957 varit ett av gemenskapens viktigaste mål. Kännetecken för en tullunion är att tullar och tulliknande avgifter avskaffas mellan medlemsstaterna och att tull och tulliknande avgifter uttas enligt gemensamma regler när det gäller handel med tredje land. Ursprungligen var tanken – enligt artikel 9 EG-fördrag1 – att den gemensamma marknaden och en tullunion i denna bemärkelse skulle vara förverkligade efter en övergångstid av tolv år. Målet nåddes av gemenskapens sex ursprungliga medlemsstater redan år 1968. Senare tillkomna medlemsstater fick anpassa sig till tullunionen under varierande övergångstider; för Spanien och Portugal omfattade anpassningsfristen sju år och gick till ända den 31 december 1992.

1968 års tullunion var emellertid inte någon färdig konstruktion utan en union under utveckling. Tull i teknisk bemärkelse uttogs inte längre på handeln med varor mellan medlemsstaterna, och medlemsstaterna hade sedan 1968 en gemensam tulltaxa för handeln med omvärlden. Men åtskilliga frågor var kvar att besvara – även sådana som rörde unionens grundvalar. T.ex. definierade EEG-fördraget inte vad som skulle anses som vara. Denna fråga fick EG-domstolen besvara i en dom den 10 december 1968 i ett mål mellan kommissionen och Italien.2 Problematiskt var vidare vad som skulle anses vara ”avgifter med motsvarande verkan” enligt artikel 9 i EEG-fördraget, alltså tulliknande avgifter. I detta avseende skapades klarhet bl.a. genom EG-domstolens domar den 1 juli 1969 i målen Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Italienische Republik3 und Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders gegen S.A. Ch. Brachfeld and Sons und Chougol Diamond Co.4 Viktigast var emellertid att 1968 års tullunion inte i sig medförde en gränslös inre marknad inom unionsområdet. Icke tariffära handelshinder med verkningar liknande dem som skyddstullar skulle åstadkomma var legio, och medlemsstaternas tullmyndigheter kontrollerade liksom tidigare inte bara tredjelandstrafiken utan också varuutbytet mellan medlemsstaterna. Vidare genomförde tullförvaltningar i medlemsstaterna mervärdes- och punktbeskattning av importvaror och medverkade vid jordbruksregleringen och vid näringspolitiska regleringar av allehanda slag. Dessutom utnyttjades tullmyndigheter även för polisiära uppgifter bl.a. mot otillåten narkotikahantering, utförsel av valuta och handel med förfalskningar av märkesvaror. Frågan ställdes därför med tilltagande intensitet, om den gemensamma inre marknaden skulle vara en marknad endast utan tullgränser. Alldeles uppenbart var att de regleringsbehov, som alla medlemsstater i viss, men varierande omfattning ansåg förelåg, liksom tidigare kunde föranleda skatte-, förvaltnings- och straffrättsliga barriärer, vilka i sin tur kunde motivera bibehållen gränskontrollverksamhet. Väl bekant är att EG-domstolen i många fall och inte minst i Cassis de Dijon-domen den 20 februari 19795 klargjorde, att EEG-fördragets artikel 30 inte tillåter att medlemsstaterna hindrar varuutbytet med förvaltnings- eller skatterättsliga instrument. Förbudet i artikel 30 var emellertid inte generellt; undantag kunde förekomma – t.ex. enligt EEG-fördragets artikel 36 som tillät förbud mot eller begränsningar av import, export och transitering av en lång rad skäl. Och frågan ställdes på 1980-talet alltmer intensivt, om de förbud och begränsningar som faktiskt förekom avseende varuutbytet mellan medlemsstaterna inte borde avvecklas.

Problematiken togs som bekant upp i kommissionens vitbok år 1985 om den inre marknaden,6 och genom 1986 års Europeiska enhetsakt skapades instrument för att kunna förverkliga denna i många avseenden gränslösa inre marknad.

Genomförandet av den inre marknaden har gett anledning till många frågor rörande tullrätten och tullmyndigheters uppgifter. Några av de viktigaste föranledde så tidigt som 1990 en deklaration av de i ministerrådet samlade företrädarna för medlemsstaternas regeringar om policy-inriktningen efter 1992.7 Men många frågor har fortfarande inte fått något slutligt svar och kan nog inte heller få det än. T.ex. har det näringspolitirättsliga innehållet i EG-fördragets art. 36 och 100 a 4 st. fortfarande inte tillräckligt skarpa konturer. De skatterättsliga problemen och i synnerhet mervärdesskatteproblemet har än så länge endast fått en provisorisk lösning.8 Och vad gäller tullmyndigheters polisiära och i synnerhet brottsbekämpande uppgifter måste avvaktas,9 om nya samarbetsformer kan utvecklas mellan medlemsstaterna dels som komplement till gemenskapsfördragen i allmänhet, dels på grundval av Schengen-fördraget mellan de medlemsstater som deltar i denna speciella form av samarbete utöver det allmänna EG-samarbetet. Vad gäller tullrätt i egentlig bemärkelse är rättsläget däremot klart: Tullunionen anses fullt genomförd. Tullgränser finns inte längre mellan gemenskapens medlemsstater. Gemenskapens område utgör ett enda tullområde,10 gemenskapens tullrätt skall gälla för handeln mellan gemenskapen och tredje land och för de varor som omfattas av de tre gemenskapsfördragen om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, av Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen.11 Gemenskapens tullförfattningar reglerar således inte längre handeln inom gemenskapens tullområde. Om gemenskapens medlemsstater vill utnyttja sina befintliga tullmyndighetsorganisationer för andra uppgifter än i EG-rättens mening tullrättsliga – för att reglera och kontrollera intern handel i gemenskapen – kan detta inte ske på grundval av EGs tullrätt. Det måste i stället ske på någon annan rättslig grund och denna får inte komma i konflikt med föreskrifter i EG-rätten.

Sverige blev medlem i gemenskapen den 1 januari 1995. Med verkan fr.o.m. denna dag måste tullrätten här i landet anpassas till rättsläget i gemenskapen – en mycket krävande uppgift för både riksdagen och den svenska tullförvaltningen – och denna uppgift måste utföras under mycket kort tid. Förberedelserna för anpassningen började redan under medlemskapsförhandlingarna, främst genom att regeringsrådet Leif Lindstam på sommaren 1993 fick uppdraget att såsom särskild utredare tillsammans med sakkunniga och experter lämna förslag till erforderlig svensk lagstiftning. Betänkandet Tullagstiftningen och EG12 avlämnades i juni 1994 och regeringens proposition13 den 20 oktober 1994. Den 13 november 1994 följde folkomröstningen. En dryg månad senare, den 15 december 1994, fattade riksdagen sitt beslut.14 Samma dag utfärdade regeringen de nya svenska tullförfattningarna, och den 27 december 1994, fyra dagar före reformåtgärdernas ikraftträdande, utkom författningstexterna i Svensk författningssamling. Myndigheternas arbete med tullrättsanpassningen har således fått ske i tidsnöd. Hur snabbt näringslivet kan anpassa sina rutiner till det nya rättsläget återstår att se.

Att beteckna den tullrättsreform, som Sveriges medlemskap i EU kräver, som anpassning är ur svenskt perspektiv egentligen inte adekvat. För Sveriges del innebär anpassningen att praktiskt taget alla viktigare beståndsdelar i den t.o.m. 1994 gällande svenska tullagstiftningen byts ut mot nya författningar. Anpassningen är därför i själva verket en mycket djupgående reform av praktiskt taget hela den svenska tullrätten. Reformen underlättas något av att Sveriges tullrätt före 1995 och EGs nu övertagna tullrätt i en del avseenden utgår från samma internationella konventioner såsom 1983 års konvention rörande systemet för harmoniserad varubeskrivning och kodifiering (HS-konventionen)15 och delar av 1973 års Kyoto-konvention om förenkling och harmonisering av tullförfaranden;16 även GATT-regelverket inklusive Uruguay-rondens resultat17 utgör en gemensam grund för både Sverige och EG.18 Och nämnas bör slutligen också de ofta underskattade tullrättsliga reformimpulserna som på 1980-talet utgick från arbetet med att ersätta flertalet tull- och handelsdokument med det tullrättsliga enhetsdokumentet i syfte att förenkla handeln dels inom gemenskapen, dels mellan gemenskapen och de dåvarande EFTA-staterna.19

Det är inte möjligt att i en uppsats ge en överblick över EGs hela tullrätt; efter 45 år har den hunnit bli alldeles för omfattande, teknisk och mångfasetterad; ett kort omnämnande av EGs viktigaste rättsakter och svenska tillämpningsförfattningar är vad som kan göras här.20

Ryggraden i EGs tullrätt utgörs av 1987 års tulltaxa enligt EG-fördragets artikel 9.21 EGs tulltaxa utgår – liksom 1987 års svenska motsvarighet – från varubeskrivningen och kodifieringen i 1983 års redan omnämnda HS-konvention och innehåller en kombinerad nomenklatur för tullrättsliga och handelsstatistiska ändamål. Denna nomenklatur har byggts ut med ytterligare klassifikationsnivåer för andra gemenskapsrättsliga behov såsom exempelvis tullsuspensioner, tullkvoter eller andra gemenskapsrättsliga importregleringar. Hela regelverket presenteras samlat och synoptiskt i gemenskapens integrerade tariff, Taric,22 ett tabellverk, som också finns tillgängligt i form av en ständigt uppdaterad databank.

EGs tullrätt i övrigt och EGs tullförfaranderätt har successivt vuxit fram i en lång rad direktiv och förordningar. Stora delar av detta svåröverskådliga normmaterial har efter långa och komplicerade förarbeten sammanförts i en omfattande kodifikation, 1992 års tullkodex, och 1993 års mycket detaljrika tillämpningsföreskrifter, tillämpningskodexen, till denna kodex.23

Både tullkodex och tillämpningskodex är såsom råds- och kommissionsförordningar utan föregående transformering direkt gällande rätt i alla medlemsstater. Dessa rättsakter har varit i kraft i EGs gamla medlemsstater sedan den 1 januari 1994, alltså under förhållandevis kort tid. Tullkodexen och tillämpningskodexen innehåller både materiell tullrätt och tullförfaranderätt.

Ur tullkodexens innehåll bör här till en början nämnas vissa allmänna regler i kodexens avdelning II om bl.a. faktorer som skall läggas till grund för tillämpningen av import- eller exporttullar. Avdelningen inleds med grundläggande stadganden om tulluttag enligt gemenskapens tulltaxa (art. 20 och 21). Därefter följer det viktiga kapitlet om ursprungsreglerna i tullkodexens art. 22–27. Preferensursprunget regleras i art. 27 i förening med antingen ifrågavarande handelsavtal24 eller – när det gäller autonoma EG-regler om tullpreferenser t.ex. för u-länder – särskilda EG-rättsakter.25 Regler om icke-preferentiellt ursprung finns i art. 22–26 tullkodex och mycket utförliga tillämpningsbestämmelser till hela kapitlet om ursprungsregler i tillämpningskodexens art. 35–140.

Nämnas bör också kodifieringen av reglerna om tullvärde i art. 28–36 tullkodex och art. 141–181 tillämpningskodex. Dessa regler bygger liksom Sveriges hittills gällande bestämmelser i förordningen (1980:749) om tullvärde på GATTs tullvärdekod, dvs. 1979 års Genève-överenskommelse om tillämpning av artikel VII i GATT.26

Vad gäller tullförfaranderätt finns i tullkodexens avdelning IV de grundläggande bestämmelserna för de åtta tullförfarandena som får förekomma enligt EG-rätt

• övergång till fri omsättning i art. 79–83,

• transitering i art. 91–97 om extern transitering och art. 163–165 om intern transitering,

• lagring i tullager i art. 98–113,

• aktiv förädling i art. 114–129,

• bearbetning under tullkontroll i art. 130–136,

• temporär import (av transportmedel och andra varor) i art. 137–144,

• passiv förädling i art. 145–160 och

• export i art. 161 och 162.

Dessa stadganden utgör tullkodexens centrala del. De kompletteras av mycket utförliga tillämpningsbestämmelser i tillämpningskodexens art. 290–843. Reglerna är så omfattande att det här inte är möjligt att ens översiktligt beskriva deras innehåll. En kort beskrivning av huvuddragen i EG-förfarandena och redogörelser för vissa detaljer och övergångsproblem finns i tullanpassningsutredningens betänkande.27 Av nyheter för Sverige märks särskilt förfarandena aktiv förädling, passiv förädling och bearbetning under tullkontroll. Förfarandet aktiv förädling blir aktuellt, när varor införs till gemenskapen för att bearbetas och därefter reexporteras. Förfarandet passiv förädling kan väljas, om varor tillfälligt exporteras för bearbetning, reparation eller dylikt och sedan åter införs till gemenskapen. Förfarandet bearbetning under tullkontroll tillämpas, när vara importeras tullfritt för bearbetning eller tillverkning sker under tullmyndigheters överinseende av nya varor, som sedan kan förtullas med den tullsats som är tillämplig för dessa.28

Principiell betydelse inte bara för tullrätten utan även för den allmänna förvaltningsrätten har allmänna bestämmelser i tullkodexens inledande och avslutande avdelningar I, VIII och IX. Som exempel kan nämnas stadgandet i art. 6.2 tullkodex, som föreskriver att tullmyndigheter så snart som möjligt skall fatta och delge beslut, som en person har begärt. Skriftligt begärda beslut skall fattas inom en tid, som fastställs särskilt. Fattas beslutet inte inom den tid som avses i art. 6.2, får enligt art. 243 tullkodex den person, som har begärt beslutet, överklaga, dvs. föra passivitetstalan. Men var skall denna talan föras, om något sådant sker i Sverige? Ett allmänt rättsmedel ”passivitetstalan” finns inte vare sig i svensk tullrätt eller i svensk allmän förvaltningsrätt, men både Justitieombudsmannen och Justitiekanslern brukar rikta anmärkningar mot senfärdiga myndigheter. Deras praxis klargör, att den svenska rättsordningen kräver aktivitet och att myndigheter inte fritt får välja tidpunkten för sina beslut. I kontinentala rättsordningar, t.ex. i fransk, tysk och österrikisk rätt, är däremot passivitetstalan ett väl etablerat rättsmedel, och med denna bakgrund har sådan talan även i EG-rätten blivit ett vedertaget remedium, som förutsätts vara känt och reglerat i medlemsstaternas förvaltningsrätt. Med tanke på denna allmänna inställning föreslog Fri- och rättighetskommittén på hösten 1994 att ett nytt rättsmedel med sådan inriktning skulle införas i svensk förvaltningsrätt under beteckningen dröjsmålstalan.29 Tills detta sker, är det något oklart, hur man får förfara i Sverige, om en sådan situation uppkommer. Tullanpassningsutredningen noterade problemet men ansåg att det borde utredas i annat sammanhang. Utredningen lät dock inte bero med detta ställningstagande. Den tillade att art. 6.2 och 243 tullkodex sammantaget innebar att beslut skulle fattas inom tid som angavs i gällande bestämmelser. Sådana fanns inte vare sig i gemenskapsrätt eller i svensk rätt, menade utredningen, och därför saknade tullkodexens föreskrift tillämpning i Sverige.30 Så enkelt är det emellertid inte. Visserligen är det rätt vad utredningen säger om frånvaron av uttryckliga stadganden om frister. Men att uttryckliga stadganden saknas, betyder ingalunda att den svenska rättsordningen skulle godta oskäligt dröjsmål vid beslutsfattande. Av justitieombudsmannens och justitiekanslerns praxis kring passivitetssituationer framgår att svensk rätt inte alls är främmande för sanktioner mot omotiverad senfärdighet. Det bör också noteras att viktiga delar av svensk allmän förvaltningsrätt inte är kodifierade, utan har sitt ursprung i praxis av myndigheter och regeringen, och sådan normbildning pågår alltjämt. Det betyder att överklagandebestämmelserna i tullkodexen inte kan avfärdas som irrelevanta för Sveriges del. Givetvis måste en EG-konform lösning sökas och enskilda i förekommande fall ges ett rättsmedel liknande dem som finns i andra medlemsstaters rättsordningar. Men självfallet vore det enklast om Fri- och rättighetskommitténs förslag leder till att någon form av talan mot myndighets passivitet införs genom uttryckliga föreskrifter i förfarandelagstiftningen.

Mera handelspolitiskt än tulltekniskt inriktade normer har som regel lämnats utanför tullkodexen. Som exempel på rättsakter med sådant innehåll kan nämnas rådsförordningarna 1986 och 1994 om tullrättsliga åtgärder vid varumärkesintrång.31 Ett annat exempel utgör gemenskapens rättsakter om skydd mot dumpad eller subventionerad import från tredje land, i synnerhet 1988 års antidumping-förordning.32 Liksom den gamla svenska förordningen (1985:783) om dumpings- och subventionsundersökningar bygger EG-förordningen på antidumping- och subventionskoderna inom GATT. Den svenska förordningen fick aldrig någon större praktisk betydelse, men EGs antidumpings- och subventionsföreskrifter har visat sig vara utomordentligt viktiga handelspolitiska instrument och har lett till åtskilliga mål i både EG-domstolen och första instansens domstol. Såsom tredje och sista exempel får nämnas rättsakter, som reglerar EGs autonoma handelspolitik; åtskilliga av dem har setts över under år 1994.33

EGs rättsakter reglerar således mycket ingående många tullrättsliga frågor. Men EG har ingen egen tullmyndighetsorganisation; genomförandet av tullrättsreglerna ankommer på medlemsstaterna. Hur genomförandet skall ske måste regleras av medlemsstaterna; tullkodexen innehåller inga bestämmelser om tullmyndigheternas organisation och kontrollverksamhet och inte heller stadganden om sanktioner och tvångsmedel såsom tulltillägg, förseningsavgift, straff och vite. Vad gäller dessa ämnen krävs nationella föreskrifter, och sådana finns för Sveriges del numera främst i nya tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558) och vidare liksom tidigare i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling och förordningen (1991:1524) med instruktion för Tullverket.

Hans-Heinrich Vogel

Hans-Heinrich Vogel är professor i offentlig rätt vid universitetet i Stockholm.