Beskattning av bolagskapital – är en återgång till 1991 års regler önskvärd?

Skatteinkomster kontra negativa effekter av dubbelbeskattningen

Att staten behöver klara upp det stora budgetunderskottet är i sig inte ett argument för att återgå till dubbelbeskattningen. I stället måste man i första hand bedöma om skatteintäkterna vid återinförandet av dubbelbeskattningen är tillräckligt stora för att överväga de negativa effekter som kan uppstå p g a en sådan åtgärd och i andra hand om det finns andra sätt att förbättra statsfinanserna på som är att föredra. Uppenbarligen är det svårt att bedöma såväl effekten på skatteinkomsterna som storleken på de negativa effekterna. I det förstnämnda fallet beror det på att de skattskyldiga kommer att genomföra omplaceringar med hänsyn till förändringarna i lagstiftningen. Särskilt gäller att ägarledda företag snabbt kan anpassa sin situation i syfte att åstadkomma största möjliga nettoavkastning för ägaren. De stora företagen är i detta avseende väsentligt mindre känsliga för skatteändringar än de små.

De negativa effekterna kan sammanfattas i fyra punkter.

1. Den naturliga reaktionen från hushållens sida vid en återgång till dubbelbeskattningen är att sälja av aktier och omplacera till enkelbeskattade tillgångar – givet att de svenska hushållen inte låter sitt totala sparande påverkas. Köpare kommer svenska institutioner och utländska placerare, som inte är utsatta för dubbelbeskattning, att vara. Någon kursnedgång på börsen är knappast att vänta med hänsyn till att hushållens utbud är förhållandevis litet i relation till den totala marknaden. Så långt är jag överens i analysen med förespråkarna för dubbelbeskattning. Problemet är i stället de mindre företagen vars aktier knappast kan överlåtas till dessa köpare. De tvingas i stället generera en högre bruttoavkastning för att klara sig i konkurrensen om kapitalet. Jan Södersten hävdar i sin artikel i detta nummer av Skattenytt att då aktieägarna i stora företag blir dubbelbeskattade tvingas de acceptera lägre avkastning vilket gör att bruttoavkastningskraven på små företag kommer att vara oförändrade. Detta förutsätter att kapitalägarna inte skulle göra omplaceringar till enkelbeskattade placeringar vid införandet av dubbelbeskattningen. Erfarenheten av de finansiella marknaderna är dock att portföljvalet är mycket skattekänsligt. Hushållen kommer att söka bästa möjliga riskkorrigerade nettoavkastning. Det utesluter naturligtvis inte att aktier i småföretag även fortsättningsvis kommer att ingå i svenska kapitalägares portföljer. Min bedömning är emellertid att avkastningskraven på de marginella investeringsprojekten stiger för att hushållen skall vara villiga att satsa i nya projekt.

   Ett högre bruttoavkastningskrav innebär att vissa investeringsprojekt, som med enkelbeskattning är lönsamma blir olönsamma med dubbelbeskattning. När investeringarna sjunker minskar också behovet av arbetskraft och lönerna påverkas nedåt. Eftersom avkastningskravet dock inte stiger på de stora företagen,3 kan de konkurrera med de små om investeringsprojekt genom en skattemässig fördel. Effekten blir därför ett mer koncentrerat näringsliv med färre småföretag.

   Många bedömare är idag överens om att det inte är genom stimulanser till storföretag som arbetslöshetsfrågan bäst löses. EU-kommissionen rapporterar t ex att mellan 1988 och 1993 skapades 3 miljoner nya jobb inom EU i företag med mindre än 100 anställda medan medelstora och stora företag netto minskade antalet anställda.4 I viss utsträckning modifieras beskrivningen av situationen för de mindre företagen av två omständigheter. Den första är införandet av ett nytt Annellavdrag som sänker skattekilen för utdelade medel baserade på nyemitterat kapital och därför undanröjer något av dubbelbeskattningens effekter. Det kvarstår emellertid att kvarhållna vinstmedel, som är den viktigaste finansieringskällan, blir dubbelbeskattade enligt den föreslagna reformen. Den andra omständigheten är det faktum att i ägarledda företag kommer skatteanpassningar att ske som innebär att medel lånas in i företagen i stället för att satsas som eget kapital.5 På det sättet uppnår ägarna enkelbeskattning av åtminstone ”normalavkastning”. Detta försämrar soliditeten i bolagssektorn och höjer både den finansiella risk som långivare och övriga finansiärer tar och därmed deras avkastningskrav. Då långivarnas risktagande ökar kan effekten bli att t ex bankerna, som har begränsade möjligheter att fullt ut kompensera ett ökat risktagande genom högre räntesats, helt enkelt avstår från att låna ut till vissa investeringar. Dubbelbeskattningen kan således inte helt undgås genom sjunkande soliditet i företagen. Det stegrade avkastningskravet från aktieägarnas sida slår igenom och kommer att göra en hel del investeringar som under enkelbeskattning var lönsamma till olönsamma vid dubbelbeskattning.

2. Genom att dubbelbeskattningen av vinster träffar avkastningen på gammalt kapital – Annellavdraget knyts ju till nyemitterat kapital – skapas en snedvridning i valet mellan utdelning och kvarhållande av vinster beroende på att skattekrediter kan erhållas för de senare. Detta sker dels genom olika fördelaktiga regler på bolagsnivå – den kvarvarande surven och numera periodiseringsfonder – dels genom att värdeökningar på aktier inte beskattas då de uppstår utan först då vinsterna realiseras. Bolagen stimuleras därför till att behålla vinstmedlen och generera värdeökningar hos ägarna i stället för att dela ut pengarna. Effekten av detta blir brist på riskvilligt kapital för nystartade och tillväxande företag. ”Mogna” företag kommer i en fördelaktig position ur finansieringssynpunkt vilket leder till uppköp av tillväxtföretag. Sannolikt innebär också detta att företagskapitalet koncentreras till ett relativt sett fåtal stora företag.

3. En annan effekt som uppstår vid återinförandet av dubbelbeskattningen är att andra företagsformer än aktiebolag och ekonomiska föreningar kommer att vara enkelbeskattade för avkastningen på kapital. Detta är en nyhet jämfört med skattesystemet som vi tidigare hade. Genom att reglerna om positiv räntefördelning innebär att kapitalavkastningen i enskilda firmor och handelsbolag upp till ”normalavkastning” blir enkelbeskattad medan motsvarande avkastning på placeringar i aktiebolag blir dubbelbeskattad, drivs många företagare att av skatteskäl byta företagsform. Denna effekt har uppmärksammats i USA efter den skärpta dubbelbeskattningen vid 1986 års skattereform.6 I vilken utsträckning det påverkar risktagandet i ekonomin är naturligtvis oklart, bland annat därför att den som vill driva sin verksamhet inom ramen för aktiebolagsformen kan erhålla enkelbeskattning upp till nivån för gällande marknadsränta genom att låna in pengarna till bolaget.

4. Det sista argumentet emot återinförandet av dubbelbeskattningen är det faktum att det i en internationaliserad ekonomi där flertalet andra länder har enkelbeskattning uppstår s k klienteleffekter. Ägande och långivning polariseras mellan länder om de avviker i skattehänseende. För svenskt vidkommande behandlas långivning fördelaktigare än ägande jämfört med andra länder om en övergång sker till 1991 års regler. Fram till år 1992 var detta inget problem eftersom utländskt ägande begränsades genom reglerna om bundna och fria aktier. I stället uppstod en uppdelning av ägande och långivning mellan hushållen och inhemska fonder med fördelaktig skattesituation. De senare har därför i mycket stor utsträckning under efterkrigstiden övertagit hushållens direkta ägande av aktier. Efter slopandet av reglerna kring fria och bundna aktier har det utländska ägandet emellertid ökat markant. Denna tendens förstärks sannolikt ytterligare på bekostnad av det direkta hushållsägandet om dubbelbeskattningen återinförs. Personligen har jag inget emot utländskt ägande, men jag har svårt att förstå varför det skall stimuleras skattevägen.

   De negativa effekterna av dubbelbeskattningen har traditionellt vägts emot det faktum att avskaffandet av den ansetts svårt, framför allt därför att övergångseffekterna i termer av slumpmässiga kapitalvinster och kapitalförluster betraktats som fördelningspolitiskt icke-önskvärda. När nu övergången till enkelbeskattning faktiskt skett i Sverige är det därför förvånande att man på nytt överväger att ge sig in i ett system som kommer att ge upphov till inte bara en mängd skatteinfluerade transaktioner som syftar till att omvandla dubbelbeskattad inkomst till enkelbeskattad, utan också till nya övergångseffekter.

Kapitalinkomstbeskattningen kontra arbetsinkomstbeskattningen

Den önskvärda nivån på den marginella skattesatsen för kapitalinkomster jämfört med den för arbetsinkomster är en sedan länge omdebatterad fråga. Det finns skäl både för och emot en likvärdig nivå.7 De som argumenterar för detta hänvisar antingen till att omvandlingsmöjligheterna i ägarledda företag blir mindre eller till att köpkraften hos den som har en summa pengar disponibel är densamma oberoende av om den utgör avkastning på arbete eller kapital. Det skulle därför vara rättvist med samma nivå på beskattningen.

Mot detta kan hävdas att effektivitetsargument talar för en låg nivå på kapitalinkomstbeskattningen om det i en liten öppen ekonomi som den svenska inte skall råda brist på kapital. Detta beror helt enkelt på att kapitalets rörlighet är betydligt större än arbetskraftens och att det därför är svårare att skattlägga.

Rättviseargumentet talar också för en låg nivå eftersom den som förskjuter sin konsumtion till framtiden kommer att i köpkraft mätt kunna köpa mindre än den som tidigarelägger sin konsumtion. Den som sparar blir således hårdare beskattad än den som ”slösar”. En hög kapitalinkomstskattesats kan således både motverka kapitalbildning genom minskat sparande och uppfattas som orättvis.

Fördelningspolitiska argument, slutligen, framförs ofta för en hög nivå på kapitalinkomstbeskattningen i förhållande till beskattningen av arbetsinkomster. Det visar sig emellertid i undersökning efter undersökning att skattesatsen för kapitalinkomst snarare bör sänkas om man vill uppnå större utjämning av standarden mellan olika grupper. Det beror på att inkomsttagarna i de högre inkomstskikten är belånade i sådan utsträckning att de skattemässiga avdragen överväger de skattepliktiga inkomsterna.8 I själva verket utgör detta faktum bakgrunden till att man övergav progressiviteten i kapitalinkomstbeskattningen år 1991 till förmån för en proportionell skatteskala.

Sammantaget är således argumenten för att skatten på arbets- och kapitalinkomster skall vara densamma föga övertygande. Såväl effektivitets-, rättvise- som fördelningsmässiga argument kan användas för att argumentera för en lägre nivå på kapitalinkomstbeskattningen. För att åstadkomma rimliga regler som avser att motverka omvandling av arbetsinkomst till kapitalinkomst bör man i stället överväga de regler som finns i 3 § 12 mom SIL precis som nu sker internt på finansdepartementet.9

Dubbelbeskattning av enbart riskkompensation?

Motivet till enkelbeskattning av bolagsvinster är att räntor endast beskattas en gång. Snedvridning av finansieringsvalet och därmed tillhörande effekter på investeringarna skulle kunna undvikas om avkastningen till ägarkapital upp till den nivå som aktieägarna kan erhålla i ränta också blev enkelbeskattad. Ett sådant system kallas här enkelbeskattning av normalavkastning. Avkastning utöver denna nivå skulle kunna dubbelbeskattas utan negativa effekter under förutsättning att risktagandet i ekonomin inte påverkas i oönskad riktning. Utgångspunkten är att investerarna har riskaversion. Å ena sidan vill de säkerligen ha någon att dela förluster med. Å andra sidan är man ovillig att dela vinsterna med andra. Det går att visa rent teoretiskt att en riskavert person föredrar att dela både vinster och förluster med staten framför att göra varken det ena eller det andra. Uppenbarligen har den exakta utformning av skattereglerna stor betydelse i detta sammanhang. Möjligheterna att kvitta förluster mot inkomster, att rulla fram underskott och att överföra vinster och förluster på andra skattesubjekt är av centralt intresse. Tyvärr finns ingen entydig uppfattning om hur risktagandet sammantaget förhåller sig till beskattningen vilket gör det svårt att dra någon slutsats i frågan. Företagsskatteutredningen valde i sitt betänkande SOU 1993:29 att inta attityden att eftersom inga säkra slutsatser kan dras kan man dubbelbeskatta den del av riskkompensationen som överstiger normalavkastningen. Detta skulle ske schablonmässigt genom halverad utdelningsskatt och reavinsskatt. Att man förkastade Annellavdraget beror huvudsakligen på hänsyn till internationella faktorer vilka redovisas i nästa avsnitt.

Arbitragemöjligheter

Kapitalinkomstbeskattningen ter sig uppenbarligen mer likformig om avdrag ges på bolagsnivå och beskattning sker på hushållsnivå av både räntor och utdelningar. Förespråkarna för ett sådant system pekar på arbitragemöjligheter inom ramen för den personliga kapitalinkomstbeskattningen till följd av att ränteinkomster enligt gällande lagstiftning skall beskattas med 25 procent, reavinster med 12,5 procent och utdelningar med noll efter 1 januari 1995. I vilken grad är detta ett bärande argument mot skattefrihet för utdelningar?

Ett renodlat arbitrage skulle innebära att någon lånade exempelvis 1 miljon kronor, tillsköt detta som aktiekapital och lät bolaget placera det på banken. Vid en räntesats om 10 % skulle utdelning kunna ske skattefritt med 72 tkr eftersom detta belopp kvarstår efter bolagsskatt. Om vi bortser från transaktionskostnader (räntespread), blir lånekostnaden efter skatteavdrag 75 tkr. Något renodlat arbitrage är således ej möjligt, inte ens utan transaktionskostnader.

En annan variant vore att försöka skapa en avdragsgill reaförlust samtidigt som en skattefri utdelning erhålls. Detta skulle ju enkelt kunna ske genom att köpa aktier före utdelningsdatum och sälja efter, kan det hävdas.13 Problemet är att det måste finnas en motpart som är villig att ta på sig reavinsten och avstå utdelningen. Uppenbarligen vore det inte rationellt för något annat hushåll att göra detta. Men det finns skattesubjekt som behandlas på annat sätt än hushållen, t ex värdepappersfonder och investmentbolag. De är ju schablonbeskattade för sina reavinster och därmed villiga att byta position med hushållen. Problemet är dock inte så stort eftersom det som regel finns transaktionskostnader med i bilden som gör sådana byten ointressanta. Som exempel kan nämnas att en person som köper aktier för en miljon kronor strax före utdelningsdagen och som får 2 procent i utdelning på det placerade kapitalet, erhåller en avdragseffekt på 12,5 procent av 20 tkr, dvs 2,5 tkr om reaförlusten exakt motsvarar utdelningen. Transaktionskostnaderna för att sälja och köpa tillbaka kapitalet måste således understiga detta belopp eller 0,25 procent av kapitalet för att affären skall vara värd att genomföra!

Till slut skall möjligheten att omvandla ränteutgifter till reavinster uppmärksammas. Detta kan ske genom belåning av tillgångar som säljs avista och omedelbart köpts tillbaka på termin. Även i detta fall gäller att hushållen måste genomföra transaktionen med en motpart som befinner sig i en annan skattemässig position än hushållet självt. Framför allt gäller att ränteintäkter måste vara skattefria hos denna part. Analyser som gjorts inom ramen för företagsskatteutredningen visar att räntespreaden måste ner under 0,5 procent för att sådana affärer skall vara lönsamma att genomföra.

Slutsatsen är således att möjligheterna till arbitrage med 1995 års tilltänkta regler sannolikt är små. Det är också värt att notera att om de existerar, så beror det framför allt på det faktum att ränteinkomster hos vissa skattesubjekt inte beskattas på samma sätt som hos hushållen.