Något om utvecklingen på skatteavtalsområdet

Avtal för undvikande av dubbelbeskattning har funnits i mer än 100 år. Avtalsnätet har utvecklats efter samma mönster som handel och investeringar. De flesta nya avtal följer i stor utsträckning de rekommendationer som antagits av OECD. Aktiviteten på skatteavtalsområdet har ökat under senare år och avtalens innehåll har breddats. I denna artikel redogörs för vissa av de faktorer som styr denna utveckling.

Inledning1

De senaste åren har präglats av en hög aktivitet på skatteavtalsområdet. Detta gäller såväl för Sveriges del som beträffande andra jämförbara länder. Vi fick sex nya dubbelbeskattningsavtal tillämpliga under året: Belgien, Botswana, Frankrike, Mauritius, Mexiko och Nederländernas2. Man beräknar att antalet skatteavtal nu uppgår till mer än 1 200. OECD-länderna har det tätaste avtalsnätet. Före detta kolonialstaterna Storbritannien och Frankrike är de som har flest avtal. Nederländerna och Sverige har också ett ovanligt stort antal avtal. Avtalsnätet expanderar till synes oavbrutet3.

Orsakerna till detta är flera. Bidragande är givetvis systemskiftet i det tidigare östblocket och den uppsplittring i nya statsbildningar som ägt rum där.

En annan orsak är den ändrade ekonomiska politiken i många länder i Latinamerika som medfört att dessa ändrat inställning i skatteavtalsfrågor. Tidigare önskade flertalet av länderna i denna region endast ingå skatteavtal som tillförsäkrade källstaten ensamrätt att beskatta så gott som alla inkomster.4 Eftersom de kapitalexporterande staterna i stor utsträckning vägrat ingå detta slags avtal har få avtal hittills ingåtts mellan länder i Latinamerika och OECD:s medlemsländer.

Ytterligare orsak till den höga aktiviteten på skatteavtalsområdet är integrationssträvandena inom EG som medfört att länder utanför den gemensamma marknaden känt behov av att förbättra villkoren för egna investeringar i olika EG-stater. För Sveriges del har också det arbete som av olika biståndsorgan bedrivits för att stödja de s.k. SADCC-staterna, dvs. staterna kring Sydafrika, resulterat i ingåendet av avtal med Zimbabwe, Botswana och ett nyligen undertecknat avtal med Namibia. Planer finns också på att inleda förhandlingar med Sydafrika om en revision av nuvarande avtal.

Avtalen ingås liksom tidigare för att eliminera eller minska de skattehinder som finns för ett fritt utbyte av varor, kapital och tjänster. Detta görs genom regler för att eliminera internationell dubbelbeskattning, för att undvika en för hög beskattning i källstaten och för att förhindra diskriminerande beskattning.

Tendensen är att avtalens innehåll breddas till att behandla nya frågor som t.ex. utsträckande av interna lättnader i beskattningen av utdelad bolagsvinst, företagsomstruktureringar över gränserna och konfliktlösning genom skiljemannaförfarande.

Slutligen tycks reglerna för undvikande av skatteflykt i avtalen bli alltmer omfattande och komplicerade.

Vissa enskilda stater som t.ex. USA och Tyskland har under lång tid haft ett stort inflytande på avtalsutvecklingen. Utvecklingen just nu styrs i hög grad av EG:s direktiv angående direkta skatter.5 Störst betydelse för avtalsutvecklingen har dock det arbete på att utveckla modellavtal som bedrivs av OECD:s skattekommitté.6

USA:s påverkan

För att belysa avtalsutvecklingen kommer jag att i det följande något beröra en del bestämmelser i amerikanska dubbelbeskattningsavtal från senare år. USA:s inställning i skattefrågor får som bekant alltid stor betydelse för utvecklingen i den övriga världen vilket inte minst vår egen skattereform i kölvattnet på den amerikanska är ett exempel på.

USA:s subpart F-lagstiftning, dvs. den lagstiftning enligt vilken amerikanska delägare i utländska bolag under vissa förutsättningar kan bli beskattade löpande för bolagets inkomster oavsett om dessa delas ut eller inte, har också fått efterföljare i flera andra länder. Vår egen lagstiftning om utländska bolag (s.k. 16:2-bolag) är ett exempel på detta.7

USA:s inställning i skatteavtalsfrågor och särskilt till att personer i en stat kan komma i åtnjutande av förmåner i dubbelbeskattningsavtal ingånget mellan två andra stater, s.k. treaty-shopping, har påverkat utformningen även av många skatteavtal i vilka USA inte är part.8 Att USA:s inflytande även beträffande avtalsutvecklingen är så stort står för övrigt inte alls i proportion till att USA har relativt få dubbelbeskattningsavtal, endast ca 40 stycken.

Utdelningsbeskattningsproblematiken

Ett problem vid ingåendet av skatteavtal är hur olika bolagsskattesystem skall beaktas vid utformningen av reglerna om utdelningsbeskattning.

I kommentaren till 1963 års OECD-modellavtal uttalades att om en stat lindrar eller undanröjer dubbelbeskattning av bolagsinkomster genom att ta ut en mycket låg eller ingen skatt alls av bolagen så måste staten i fråga kunna förbehålla sig rätten att ta ut en högre skatt på utdelning som betalas från den egna staten än de av OECD annars rekommenderade skattesatserna 5 respektive 15 %.9 Samtidigt uttalade man att det kunde vara nödvändigt att ta ut en högre skatt i en källstat också av den anledningen att aktieägare bosatta i den andra staten inte skulle erhålla en mer gynnsam beskattning än aktieägare bosatta i den egna staten. I kommentaren till 1992 års modellavtal behandlas problemet utförligt men skattekommittén har inte kunnat enas om några riktlinjer utan lämnat frågan öppen för bilaterala överväganden.10 Man uttalar dock när det gäller Grekland, som hittills haft ett system där bolaget först beskattats för vinst men sedan återfått erlagd bolagsskatt i den mån vinsten utdelats, att Grekland måste ha rätt att ta ut en högre källskatt än den som annars rekommenderas.

Ett annat näraliggande problem är i vilken utsträckning länder som har ett integrationssystem med skattelättnad för aktieägare som tar emot utdelning som redan vinstbeskattats hos utdelande bolag, skall medge sådan lättnad eller kompensation även till aktieägare bosatta i den andra avtalsslutande staten genom att återbetala bolagsskatten helt eller delvis. Till en början vägrade de länder som införde sådana integrationssystem att utsträcka kompensationen till utländska aktieägare. Frankrike var den första stat som i avtal kom att medge sådan kompensation. Kompensationen gavs endast till portfolioinvesterare, inte till moderbolag. Skattebortfallet ansågs uppvägas av att det blev attraktivare för utländska investerare att inneha aktier i franska bolag. Sverige uppnådde rätt för här hemmahörande portfolioinnehavare av aktier i franska bolag att erhålla s.k. avoir fiscal genom ett ändringsprotokoll till vårt dåvarande avtal med Frankrike år 1971.11 Motsvarande reglering finns också i vårt nya avtal med Frankrike som blev tillämpligt fr.o.m. den 1 januari i år.

Det avtal som USA ingick med Storbritannien 1978 var det första viktigare avtal i vilket ett land med ett avräkningssystem gick med på att också ge skattekompensation till moderbolag med hemvist i den andra staten.12 Enligt det avtalet erhåller ett amerikanskt moderbolag med dotterbolag i Storbritannien rätt att erhålla hälften av den skattekompensation som normalt utgår till fysisk person i Storbritannien som erhåller utdelning från brittiskt bolag.

Däremot vägrade Finland, som genom en reform år 1990 införde ett integrationssystem, att till någon del utsträcka detta till i Sverige hemmahörande innehavare av aktier i finska bolag. Eftersom vi inte kunde erbjuda sådan kompensation i det omvända fallet och då vårt Annellavdrag inte ansågs ge en motsvarande kompensation misslyckades vi i förhandlingarna.13

En för Sverige och andra europeiska stater synnerligen intressant kraftmätning pågick under lång tid mellan USA, som har det klassiska systemet, dvs. först en vinstbeskattning hos bolaget och sedan en separat beskattning av aktieägaren för utdelad vinst, och Tyskland, som har ett split-ratesystem, dvs. högre bolagsskatt på kvarhållen vinst än på utdelad vinst, samt ett avräkningssystem avsett att helt undanröja dubbelbeskattning av utdelad vinst. Aktieägaren får i det tyska systemet tillgodoräkna sig bolagsskatten när beskattning av mottagen utdelning slutligen sker hos aktieägaren. Denna lättnad ges enligt tysk lagstiftning endast till aktieägare bosatta i Tyskland.

I förhandlingarna krävde Tyskland att få ta ut en högre källskatt än USA på utdelning med beaktande av split-ratesystemet, något som USA motsatte sig. USA krävde å andra sidan att Tyskland skulle ge skattegottgörelse också till i USA bosatta personer, något som Tyskland motsatte sig.

Kraftmätningen slutade närmast oavgjord, dvs. skattesatserna bestämdes i princip till 5 och 15 % att tillämpas i båda staterna. Dock skall Tyskland så länge fysiska personer med hemvist i Tyskland erhåller skattekompensation när de erhåller utdelning från tyska bolag i stället för den högre skattesatsen, dvs. 15, ta ut 10 % medan USA i sin tur räknar av tysk skatt från den amerikanska som om skatt tagits ut med 15 %. Vid skatteberäkningen i USA anses aktieägaren ha erhållit återbetalning av tysk bolagsskatt med 5,88 % av utdelningens belopp. Dvs. den amerikanska skatten, från vilken sedan den tyska skatten avräknas, beräknas på summan av utdelningen och den fiktiva återbetalningen.14 Det viktiga var dock att Tyskland inte lyckades förmå USA att medge att Tyskland skall få ta ut högre källskatt än USA och att USA inte förmådde Tyskland att utsträcka rätten till skattegottgörelse också till aktieägare bosatta i USA.

Resultatet var viktigt bl.a. för Sverige eftersom vi var i färd med att omförhandla vårt avtal med Tyskland. Avtalet har antagits av riksdagen men i Tyskland har man inte hunnit lika långt i proceduren. Avtalet kommer sannolikt att bli tillämpligt från den 1 januari 1994. Eftersom USA misslyckats med att få skattegottgörelse så kunde inte heller vi eller någon annan stat få detta. Vi lyckades förmå Tyskland att sätta ned källskatten på utdelningar från dotterbolag i Tyskland till moderbolag i Sverige från 15 % enligt nu gällande avtal till 5 % . Detta skall när avtalet träder i kraft genomföras retroaktivt i två steg. På utdelningar som betalas mellan den 1 januari 1990 och den 31 december 1991 skall källskatt i Tyskland i detta fall tas ut med högst 10 % och på utdelning som betalas fr.o.m. den 1 januari 1992 skall skatten begränsas till 5 %. På svensk sida skall kupongskatt inte längre utgå på utdelning mellan dotterbolag i Sverige och moderbolag i Tyskland som betalas fr.o.m. den 1 januari 1992. Genom detta uppnåddes beträffande dotterbolagsutdelningar i princip samma reglering som den som gäller mellan USA och Tyskland. Dock fick vi i likhet med andra europeiska stater betala ett högre pris genom att vår rätt att ta ut skatt på utdelningar från dotterbolag i Sverige till moderbolag i Tyskland försvann. Vi har genom det nya avtalet uppnått att utdelning från svenskägda dotterbolag i Tyskland får samma behandling i detta avseende som utdelning från dotterbolag i Tyskland till moderbolag i annat land inom EG fr.o.m. den 1 januari 1992 erhållit med stöd av ”the Parent-Subsidiary Directive”.

I ett protokoll som undertecknats av förhandlingsordförandena har angivits att i det fall Tyskland skulle medge att helt befria utdelning som betalas till bolag i en EG-stat från skatt, skall förnyade förhandlingar äga rum med syfte att åstadkomma sådan befrielse också för svenska bolag. Beträffande annan utdelning än sådan som betalas mellan dotter- och moderbolag är skattesatsen alltjämt 15 %, dvs. någon reglering liknande den i USA-Tysklandavtalet med nedsättning på tysk sida till 10 % och extra avräkning i USA, finns inte i vårt avtal.

I betänkandet Fortsatt reformering av företagsbeskattningen, del 2, SOU 1993:29 föreslås att utdelning från svenskt aktiebolag till här bosatt aktieägare skall beskattas med en skattesats på 12,5 %. Syftet är att uppnå neutralitet i beskattningen av avkastning på eget kapital resp. på lånat kapital i aktiebolag. Om detta genomförs kommer Sveriges möjligheter att uppnå lättnader i utdelningsbeskattningen genom avtal att förbättras. Sverige kan då erbjuda den andra staten att utdelning från denna stat till mottagare i Sverige skall beskattas på samma sätt som utdelning erhållen från svenska bolag. Detta under förutsättning att denna stat behandlar utdelning från Sverige till mottagare i den staten på samma sätt som utdelning som sådana mottagare erhållit från bolag i denna stat, dvs. att motsvarande lättnad ges antingen denna i form av återbetalning av bolagsskatt eller genom att utdelningen helt eller delvis undantas från beskattning. I detta fall skulle med andra ord lättnaden ges av aktieägarens hemviststat. Detta överensstämmer med den lösning av integrationsproblematiken som rekommenderats av Rudingkommittén.15

Handelsbolagsproblemet

Avtalet mellan USA och Tyskland är intressant också ur andra aspekter. I artikel 4 i detta avtal finns en särskild bestämmelse om handelsbolag, dödsbon m.m. som vi också intagit i många av våra nya avtal. Bestämmelsen, som hämtats från USA:s modellavtal, gör att ett handelsbolag etc. – som annars enligt avtalens ordalydelse som regel inte omfattas av avtalens bestämmelser eftersom de normalt inte är skattesubjekt (jfr art. 4 punkt 1 i OECD:s modellavtal) – skall behandlas som en person med hemvist, dvs. omfattas av avtalet, i den mån dess inkomst beskattas hos någon som har skatterättslig hemvist i en avtalsslutande stat. Genom denna bestämmelse kan ett handelsbolag erhålla nedsättning av t.ex. källskatt på utdelning i den mån utdelningen uppbärs från en avtalsstat om utdelningen beskattas hos någon med hemvist i den andra avtalsslutande staten.16

Treaty shopping

Avtalet mellan USA och Tyskland innehåller också såsom alla nya amerikanska avtal en artikel ”Limitation on Benefits” avsedd att stoppa s.k. treaty shopping. I det tysk-amerikanska avtalet omfattar denna artikel två och en halv sida samt ett förklarande PM på åtta sidor.

Detta är dock en blygsam reglering jämfört med den som återfinns i ett nyligen undertecknat avtal mellan USA och Nederländerna. I det avtalet omfattar artikeln ”Limitation on benefits” 26 sidor. Även i vårt nya avtal med Nederländerna återfinns relativt omfattande regler om i vilka fall utdelning från nederländska bolag skall vara undantagen från svensk skatt. Dessa senare regler är av en delvis annan karaktär än de amerikanska men har också sin grund i det nederländska skattesystemet och Nederländernas avtal med andra stater.

Nederländerna har liksom vi och USA det klassiska systemet med dubbelbeskattning av bolagsvinst. Skattesatserna är relativt höga men i princip skattar man inte för utländska vinster i Nederländerna. Som en konsekvens härav tillåter man där inte heller avdrag för ränta på lån som tagits för att finansiera investeringar i utlandet. Skattefriheten för utländska vinster och avsaknad av källskatter på ränta och royalty gör tillsammans med att Nederländerna varit mycket framgångsrikt när det gäller att i avtal minimera utländska källskatter, Nederländerna till en stat som lämpar sig mycket väl för s.k. treaty shopping. I Nederländerna finns också bl.a. av dessa skäl många utlandsägda holdingbolag.

USA använder sig av avräkning för bakomliggande bolagsskatt, ”underlying credit”, för att undvika kedjebeskattning av utländska bolagsvinster. Av den anledningen behöver de inga särskilda regler för behandlingen av mottagen utdelning. I stället är USA mycket månt om att inte personer med hemvist i en tredje stat genom att etablera en juridisk person i en stat med vilken USA har dubbelbeskattningsavtal skall kunna erhålla befrielse från eller nedsättning av amerikansk skatt på utdelning, ränta eller royalty för att sedan slussa inkomsten vidare genom den juridiska personen t.ex. i form av avdragsgill ränta eller royalty.

I avtalet med Nederländerna17 begränsar därför USA avtalets förmåner till fysisk person med hemvist i avtalsslutande stat, staten själv, dess politiska underavdelning eller lokala myndighet eller till bolag som uppfyller ett antal uppställda krav. Ett sådant ”the publicly traded test” är att bolagets aktier i viss omfattning omsätts på erkänd aktiebörs i USA eller i Nederländerna. Även dotterbolag och dotterdotterbolag till sådana bolag kvalificerar i princip för avtalsförmåner. Ett annat sådant krav, ”the ownership test”, har att göra med var de slutliga ägarna till bolaget har hemvist. Här likställs personer med hemvist i andra EG-stater i viss utsträckning med personer med hemvist i Nederländerna. Ett annat krav, ”the base erosion test”, är att bolagets skattebas inte eroderas genom avdragsgilla betalningar till andra än enligt avtalet förmånsberättigade personer. Ett nederländskt bolag som i viss omfattning bedriver aktiv affärsverksamhet av visst slag kvalificerar också för avtalsförmåner. Även den aktivitet som bedrivs av närstående bolag kan medräknas även om aktiviteten äger rum i andra EG-stater. Ett bolag som utför vissa funktioner för en multinationell grupp av bolag, ”the headquarter company test”, kan också under vissa villkor erhålla förmåner enligt avtalet. Slutligen kan de behöriga myndigheterna genom ömsesidig överenskommelse ge avtalsförmåner till en person som annars inte är berättigad till sådana, ”the discretionary benefits provision”.

De bestämmelser som omnämnts är intressanta på flera sätt. Bl.a. genom att ägare och aktiviteter i andra EG-stater i viss utsträckning likställs med ägare och aktiviteter i Nederländerna. Är detta möjligen början på en utveckling som så småningom innebär att EG som sådant blir en faktor att räkna med vid framtida avtalsförhandlingar? Dvs. kommer bilaterala avtal som i framtiden ingås mellan EG-stater och stater utanför gemenskapen att i framtiden innehålla regler som tillförsäkrar personer i andra EG-stater än den avtalsslutande EG-staten förmåner enligt avtalet?

De mycket detaljerade reglerna är delvis ett uttryck för en nederländsk önskan att bibehålla de nuvarande holdingbolagsstrukturerna i Nederländerna. Denna önskan har kommit i konflikt med de amerikanska ansträngningarna att stoppa treaty shopping med hjälp av etableringar i Nederländerna.

Av liknande skäl blev förhandlingarna mellan Sverige och Nederländerna mycket komplicerade. Många svenska investerare har valt att investera i utlandet via Nederländerna. Detta val kan ha påverkats av det nederländska systemet med s.k. participation exemption. Systemet innebär att realisationsvinst vid försäljning av aktier i utländska dotterbolag liksom utdelning på sådana aktier under vissa förutsättningar är skattebefriad. I vissa fall kunde svenska investerare göra en ”vinstgivande” investering som endast berodde på ränteavdraget i Sverige genom att låna pengar för att investera via Nederländerna i ett s.k. skatteparadis eller i passivt fastighetsinnehav i Tyskland. Avdraget minskade skatten på svenska vinster. Den utländska vinsten eller värdestegringen som många gånger var mindre än den erlagda räntan kunde med stöd av reglerna i vårt tidigare avtal med Nederländerna i form av i Nederländerna skattefri realisationsvinst tas hem till Sverige som skattebefriad utdelning.

De nederländska förhandlarna ville till en början inte alls gå med på att Sverige skulle få föreskriva några ytterligare villkor för att utdelning från Nederländerna skall bli befriad från svensk skatt. Bl.a. uppställdes krav på att Sverige innan förhandlingar kunde börja skulle omförhandla en rad andra dubbelbeskattningsavtal. Detta skedde och först därefter och också efter det att vårt avtal med Belgien på grund av liknande motsättningar sagts upp, kunde förhandlingarna börja. De regler som blev resultatet18 har som syfte att garantera antingen att vinsten härrör från Nederländerna eller skulle varit skattebefriad om den direkt tillfallit det svenska bolaget eller att vinsten faktiskt blivit beskattad. Reglerna är krångliga men är ändå mycket enklare än reglerna i det nya avtalet mellan USA och Nederländerna.

Dubbelbeskattningsavtalens komplexitet ökar på grund av regler av det omtalade slaget och i motsvarande mån ökar naturligtvis osäkerheten för investerare. Detta är beklagligt men det tycks oundvikligt i mötet mellan skattesystem baserade på fundamentalt olika principer.

Skiljemannaklausuler m.m.

I stället kanske berörda skattskyldiga kan glädja sig åt tendensen att det i avtalen i ökande omfattning införs skiljemannaklausuler i tolknings- och tillämpningstvister. USA:s avtal med Nederländerna liksom det tidigare nämnda med Tyskland innehåller i likhet med vårt eget nya avtal med Tyskland sådana klausuler. Bestämmelserna innebär inte något tvång för de avtalsslutande staterna att tillämpa skiljemannaförfarandet. De kan själva fritt välja om de önskar att ett sådant förfarande skall användas i det enskilda fallet. Reglerna som givetvis påverkats av EG:s konvention om skiljemannaförfarande i tvister om ”transfer pricing” visar ändå på en viljeinriktning att försöka förbättra de skattskyldigas möjligheter att erhålla rättelse enligt avtalens regler.

Vårt nya dubbelbeskattningsavtal med Frankrike innehåller också regler om avdragsrätt för obligatoriska socialförsäkringsavgifter erlagda i den andra staten, avdragsrätt för pensionspremier för den som tillfälligtvis vistas i den andra staten och en protokollsbestämmelse avsedd att underlätta fusioner, fissioner och andra omorganisationer.

EG:s inflytande

Såsom nämnts har också EG:s integrationssträvanden kommit att påverka avtalsutvecklingen. För svensk del har detta främst yttrat sig i att vi försökt och som i fallet med Tyskland lyckats erhålla samma ordning för utdelningsbeskattning som där uppnåtts genom the Parent-Subsidiary Directive. Med Frankrike respektive Nederländerna har vi i enlighet härmed bibehållit friheten från källbeskattning på s.k. inter-company dividends. Med Belgien har vi lyckats få en nedsättning av skatten på sådan utdelning från 15 % i det uppsagda avtalet till 5 % i det nya avtalet som träder i kraft den 24 februari i år men med i detta hänseende retroaktiv tillämpning från den 1 januari 1991. Denna tendens mot lägre eller ingen källbeskattning alls av utdelningar mellan dotter- och moderbolag framgår också av vår avtalsändring med Österrike genom vilken skatten på detta slags utdelning sänkts från 10 till 5 %. Protokollet träder i kraft den 1 maj i år och blir tillämpligt på beskattningsår som börjar den 1 januari 1994 eller senare.19 I våra nya avtal med Estland och Lettland, som kan förväntas bli tillämpliga fr.o.m. kommande årsskifte, har också skatten på utdelning från dotterbolag till moderbolag under vissa villkor begränsats till 5 %.20 Genom en ändring i vårt avtal med Schweiz har källbeskattningen på utdelning mellan dotter- och moderbolag helt slopats fr.o.m. den 1 januari 1992.21

Intressant är också att denna europeiska utveckling tycks påverka även icke-europeiska ekonomiskt mindre utvecklade länder att bli mer benägna att undanta utdelning från skatt eller i vart fall att kraftigt begränsa skatten. I vårt avtal med Mexiko, som blev tillämpligt fr.o.m. den 1 januari i år, är utdelning mellan dotter- och moderbolag i vissa fall helt undantagen från skatt och i andra fall begränsas uttaget till högst 5 %. Ett nyligen undertecknat avtal med Namibia innehåller motsvarande regler. I vårt nya avtal med Mauritius som på svensk sida blev tillämpligt fr.o.m. den 1 januari i år och på mauritisk sida blev tillämpligt fr.o.m. den 1 juli har skatten i detta fall begränsats till 5 %.

Såsom tidigare nämnts har också EG-konventionen om skiljemannaförfarande och också i någon mån EG-direktivet om företagsombildningar över nationsgränserna kommit att påverka utformningen av skatteavtal.

Den skissade utvecklingen med EG:s ökande inflytande på avtalsutvecklingen kommer troligen att förstärkas och bli än mer tydlig i framtiden.

Stefan Ersson är departementsråd och chef för enheten för internationella skattefrågor på finansdepartementets skatteavdelning.

Stefan Ersson